САМОУПРАВЛЕНИЯ 1 страница

Базовой правовой категорией, выработанной наукой и законодательной практикой, которая характеризует содержание деятельности любого субъекта социального управления, в том числе местного самоуправления, является компетенция данного субъекта. Компетенцию можно понимать как официально определенную возможность действовать в какой-либо сфере общественных отношений, влияя на положение дел в этой сфере правовыми способами.

Понятие компетенции применимо как к местному самоуправлению в целом, так и к органам местного самоуправления. Конституция исходит из того, что именно местное самоуправление в целом как особый институт в системе социального управления является обладателем компетенции в разных сферах общественной жизни. Причем реализует эту компетенцию не институт местного самоуправления как таковой, а составляющие его основу территориальные сообщества. Именно территориальные сообщества, действующие в границах муниципальных образований, являются носителями, "первообладателями" компетенции местного самоуправления.

Принципиальная особенность компетенции местного самоуправления, которую можно считать компетенцией муниципальных образований, рассматриваемых не только в качестве территориальных единиц, но и в качестве территориальных сообществ, является то, что составной частью этой компетенции выступают вопросы местного значения.

Определяя вопросы местного значения, Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает круг деятельности местного сообщества, сферы общественных отношений, в которых оно может и должно функционировать. Таким путем обозначаются пределы муниципальной активности в их "первом приближении", которые в развернутом виде представляются системой полномочий местного самоуправления и его органов, - совокупностью их конкретных прав и обязанностей. Вопросы местного значения и полномочия (права и обязанности) по их осуществлению обозначают подход к определению функционального назначения местного самоуправления, дают возможность квалифицировать это назначение оптимальным образом.

Конкретное содержание вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления и населением непосредственно, выглядит в Федеральном законе N 131-ФЗ не так, как в Федеральном законе N 154-ФЗ. Важнейшая особенность в определении этих вопросов Федеральным законом N 131-ФЗ состоит в их разграничении между типами муниципалитетов в соответствии со спецификой каждого из этих типов. Сельские и городские поселения, муниципальные районы, городские округа получили свои перечни вопросов местного значения. И это логично - смысл учреждения муниципалитетов разных типов состоит именно в том, чтобы выявить и закрепить особенности содержания их деятельности.

1. Вопросы местного значения

Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом N 131-ФЗ осуществляется населением или органами местного самоуправления самостоятельно.

Таким образом, согласно концепции, заложенной в первоначальной редакции указанного Закона, первый отличительный признак вопросов местного значения - их направленность на непосредственное жизнеобеспечение населения и их локальный характер. Последствия решений этих вопросов должны в принципе ограничиваться территорией данных муниципальных образований.

Второй особенностью вопросов местного значения, как она определяется Федеральным законом N 131-ФЗ, является их самостоятельное решение муниципалитетами. Оптимальный вариант самостоятельности в данном случае предполагает их решение за счет местных бюджетов.

Федеральный закон N 131-ФЗ определяет перечень вопросов местного значения как закрытый, гарантируя тем самым отграничение сферы муниципальной деятельности от сферы деятельности органов государственной власти. Концепция закона в его первоначальной редакции заключалась в том, что все, что не отнесено Законом к вопросам местного значения, относится к сфере деятельности органов государственной власти и не может обеспечиваться средствами местного бюджета. Любое дело, поручаемое органам местного самоуправления органами государственной власти, поскольку оно не входит в рамки вопросов местного значения, является государственным делом и должно обеспечиваться соответствующими субвенциями из регионального или федерального бюджета. Таким путем ставилась преграда практике так называемых нефинансируемых мандатов, когда на органы местного самоуправления возлагались обязанности без всякого их подкрепления материальными и финансовыми ресурсами, что привело к тяжелому финансовому положению органов местного самоуправления и до сих пор серьезно ограничивает их возможности в решении вопросов местного значения.

Третья отличительная особенность вопросов местного значения заключается в том, что самостоятельное их решение гарантируется закреплением в Законе состава муниципального имущества применительно к этим вопросам (ст. 50). Реальная возможность решать какие-либо иные вопросы во многих случаях появляется, если состав узаконенного имущества соответственно расширяется.

Четвертая отличительная особенность вопросов местного значения заключается в том, что они относятся к компетенции муниципального образования как такового. Формулу Федерального закона N 131-ФЗ о вопросах местного значения соответствующего муниципального образования (ст. 14 - 16) следует понимать в том смысле, что эти вопросы решаются либо населением непосредственно, либо органами местного самоуправления, создаваемыми прямо или опосредованно тем же населением.

Как уже отмечалось выше, объем муниципальной деятельности столь велик, что население само не в состоянии его освоить. Поэтому основную долю вопросов местного значения решают органы местного самоуправления. В то же время население может в зависимости от обстоятельств решить любой из этих вопросов. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определяет, что на местный референдум выносятся вопросы местного значения.

У муниципального образования в лице соответствующего территориального сообщества, т.е. проживающего в данном муниципальном образовании населения, может быть своя собственная "исключительная" компетенция. Напомним, что федеральным законом, Конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Выше отмечалось, например, что в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ (ст. 56) вопросы введения и использования средств самообложения граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан). На сходах граждан, проводимых в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек решаются все важнейшие вопросы местного значения поселения (ст. 25).

Пятая примечательная черта вопросов местного значения состоит в том, что они определяются применительно к конкретным типам муниципальных образований. Федеральный закон N 154-ФЗ устанавливал единый для муниципальных образований всех типов перечень вопросов местного значения. Исключением являлись муниципальные образования, расположенные в границах другого муниципального образования - их компетенция разграничивалась законом субъекта Федерации, а в крупных городах, имеющих внутригородские муниципальные образования, - уставом города.

Федеральный закон N 131-ФЗ определяет перечень вопросов местного значения отдельно для муниципальных образований городских и сельских поселений, для муниципальных районов и для городских округов. Перечень вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований городов федерального значения устанавливается законами городов федерального значения с учетом соответствующих положений Федерального закона и исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Такой подход к определению вопросов местного значения позволяет лучше учесть особенности содержания деятельности муниципалитетов различных типов, специфические условия их деятельности.

Определяя вопросы местного значения, Федеральный закон N 131-ФЗ существенно уточнил функциональную характеристику местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом N 154-ФЗ. В связи с этим некоторые вопросы местного значения перестали быть таковыми, поскольку целиком вошли в состав предметов ведения органов государственной власти субъектов Федерации (например, обеспечение социальной поддержки населения). Другие подразделились на части. И теперь одни их элементы входят в перечень вопросов местного значения, а другие - в состав полномочий региональных органов государственной власти. Например, что касается организации общего образования, то у муниципалитетов осталось содержание школьных зданий плюс оплата коммунальных расходов; сохранилась и организация бесплатного дошкольного образования.

К октябрю 2003 г. Федеральный закон N 131-ФЗ насчитывал 22 вопроса местного значения поселений, 20 - муниципального района и 27 - городского округа. Ныне их значительно больше. В основном они однотипны для органов местного самоуправления разных уровней, хотя и имеют разное содержание для каждого уровня. Кроме того, некоторые вопросы относятся только к органам местного самоуправления одного уровня. Взяв их в совокупности, можно условно сгруппировать их содержание. Группировка эта выглядит следующим образом: формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности данного муниципального образования; выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района. Это нынешние вопросы, связанные с финансово-хозяйственной деятельностью, причем предпоследний характерен только для муниципального района.

В области социально-бытового обслуживания населения: организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, при этом тепло- и газоснабжение не вменено в обязанность муниципального района; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения.

В сфере культуры: организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования; охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении; создание музеев.

В сфере образования: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время (в городском округе); организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время (в муниципальном районе); создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования (в городских округах); осуществление функций учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г. (в муниципальных районах).

В области медицинского обслуживания: организация оказания на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; организация оказания на территории городского округа (за исключением территорий городских округов, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи (для городских округов и муниципальных районов).

К этим вопросам, связанным с оказанием медицинской помощи, примыкают вопросы, решение которых направлено на охрану здоровья граждан. Это: обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий; создание условий для массового отдыха и организация обустройства мест массового отдыха населения; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения; создание условий для обеспечения поселений услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; создание условий для развития туризма.

К строительным вопросам местного значения и вопросам предоставления жилья относятся: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки; утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа; резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд; осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа; утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд; утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения; обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.

Благоустройство муниципалитетов обеспечивается решением таких вопросов, как: организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа; организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения; выдача разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе" (для городских округов и муниципальных районов); присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан, установление нумерации домов, организация освещения улиц и установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов.

Охрана окружающей среды связана с решением вопросов организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; осуществление муниципального лесного контроля и надзора (для поселений и городских округов); организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (для городских округов; муниципальные районы по Закону не обязаны "собирать" отходы); кроме того, экологические проблемы решаются организацией мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа (для городских округов) или организацией мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды (для муниципальных районов).

К этому перечню относится и ряд других вопросов местного значении - охрана общественного порядка, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения, осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья, работа с детьми и молодежью, организация противопожарной охраны и пр.

Если рассматривать вопросы местного значения как функции, направления деятельности, как "свернутые полномочия" (права и обязанности) в том виде, как они представлены в Федеральном законе N 131-ФЗ, нельзя не отметить ряд их изъянов.

Во-первых, в Законе не удалось в полной мере разграничить вопросы местного значения, решаемые муниципалитетами разных уровней. В некоторых случаях формулировки этих вопросов выглядят одинаково, скажем, для поселений и муниципальных районов. Например, "создание условий для обеспечения поселений" (муниципальных районов) услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; "организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью" (в поселении и в муниципальном районе); "создание условий по предоставлению транспортных услуг населению" (в поселении и муниципальном районе - межпоселенческий транспорт) и т.д. Во-вторых, неясность, неоднозначность формул, определяющих вопросы местного значения, - "создание условий", "участие", "оказание содействия". В-третьих, вместо определения общего направления деятельности, функции, которая затем в других законах должна конкретизироваться в полномочиях, определяются сами эти конкретные полномочия, права и обязанности органов местного самоуправления, например "утверждение схем территориального планирования муниципального района", "выдача разрешений на установку различных конструкций", "присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в городском округе" и т.д.

Кроме этих технико-юридических погрешностей, перечень вопросов местного значения содержит недостатки концептуального ("системного") характера. К ним относится прежде всего деление "вопросов" на две части, неравные по своему правовому значению. Одну из них - большую - муниципалитеты обязаны решать. Другую - меньшую по объему - вправе решать. Можно ли здесь видеть связь с делением вопросов местного значения на обязательные и факультативные? Скорее всего, так оно и есть.

Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ (ст. 14.1, 15.1, 16.1) органы местного самоуправления поселения имеют право на: создание музеев поселения; совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения; оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения; участие в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения; создание муниципальной пожарной охраны; создание условий для развития туризма.

Органы местного самоуправления муниципального района имеют право на: создание музеев муниципального района; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального района; оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального района; создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи; осуществление функций учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г.; создание условий для развития туризма.

Органы местного самоуправления городского округа имеют право на: создание музеев городского округа; создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории городского округа; оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории городского округа; создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории городского округа первичной медико-санитарной помощи; создание муниципальной пожарной охраны; создание условий для развития туризма.

В статье 20 Федерального закона N 131-ФЗ записано, кроме того, что органы местного самоуправления (любого уровня) вправе осуществлять расходы за счет местного бюджета (за исключением средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на реализацию полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 указанного Закона, если возможность таких расходов предусмотрена федеральными законами. Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением средств, передаваемых местному бюджету на целевые расходы) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Можно заметить, что часть этих вопросов перенесена в разряд необязательных из разряда обязательных, где они были прежде. Таковы, например, вопросы, связанные с участием в опеке и попечительстве. Другая часть воспроизводит вопросы, отделяя их от других, уже фигурировавших в законодательстве в качестве прав, а не обязанностей. Это создание музеев, создание органами местного самоуправления муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования (это право установлено Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (в ред. от 18 июля 2006 г.)).

Однако право осуществлять какое-то полномочие должно быть согласовано с тем органом, который его до сих пор выполнял в качестве обязательного. Создание местных музеев не требует такого согласования: "Музей мыши" в городе Мышкине Ярославской области или "Музей помещика Щапова", открывшего в свое время в поселке Щапово Подольского района Московской области сельскохозяйственное училище, - дело сугубо местное и непосредственно не влияет на права и обязанности граждан.

Но вот опека и попечительство, нотариат, действия в межнациональной сфере требуют ответственного перед гражданами поведения. Не может орган местного самоуправления сегодня заняться опекой, а завтра перестать в ней участвовать, то же с нотариальными и другими действиями. Значит, хотя установленные законом полномочия - дело добровольное, они должны быть подкреплены какими-то правилами. Если орган местного самоуправления берется за осуществление этих полномочий, они на какой-то срок становятся для него обязательными и выполняются в определенном порядке. Поэтому законодатель должен установить процедуру, предполагающую порядок реализации предоставленных муниципалитетам прав. При этом важно более четко, чем сейчас, определить сами эти права. Формула о "содействии" опеке и попечительству, как выше отмечалось, не дает возможности уяснить содержание этого права. То же с "содействием национально-культурному развитию народов Российской Федерации".

В некоторых из сфер, затрагиваемых правами органов местного самоуправления, действует разветвленная система федерального и (или) регионального законодательства. По-видимому, в актах, связанных с вхождением органов местного самоуправления на началах добровольности в эти сферы, будет определено, в какой мере эти органы должны соблюдать соответствующие нормативные предписания, как должна делиться ответственность между ними и органами, выполняющими в данной сфере свои обязанности, и т.д.

В Федеральном законе N 258-ФЗ содержится общая норма о том, что органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении новых государственных полномочий, кроме названных, если это участие предусмотрено федеральными законами. Однако в нем не установлен порядок договоренности о таком участии, закрепленный в Федеральном законе N 199-ФЗ, - о согласовании условий участия и о том, что федеральные законы могут определять возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти этого участия. Надо полагать, что в законодательстве эти моменты еще найдут свое отражение и определенное противоречие двух Законов будет устранено.

Из всего этого следует, что концепция полномочий органов местного самоуправления, заложенная в первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ, оказалась существенно поколебленной (если не отвергнутой). Единственно возможный вид государственных полномочий, о которых указывалось в Законе (в соответствии с Конституцией РФ), были делегированные государственные полномочия, режим передачи и исполнения которых органами местного самоуправления предусматривает выделение достаточных субвенций из государственных (федерального или региональных) бюджетов и соблюдение иных важных условий. Все полномочия органов местного самоуправления, установленные законами и не связанные с решением вопросов местного значения, признавались государственными полномочиями.