Глава X. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 8 страница

Глава муниципального образования вступает в должность после его избрания. Полномочия главы начинаются со дня его официального вступления в должность. Вступая в должность, глава муниципального образования обычно приносит торжественную присягу соблюдать Конституцию РФ, федеральное и региональное законодательство, устав муниципального образования, уважать, охранять и защищать интересы населения муниципального образования, добросовестно выполнять возложенные на главу обязанности.

Глава обычно избирается на тот же срок, что и представительный орган муниципального образования. Ему гарантируются в соответствии с законодательством условия беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий. Решением представительного органа в соответствии с законодательством ему устанавливается денежное содержание, определяется порядок предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска, обеспечения транспортным средством, средствами связи, жилым помещением на период исполнения полномочий и иные гарантии.

В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. В уставах муниципальных образований, к сожалению, нередко устанавливаются сроки и периодичность отчетов главы.

Федеральный закон N 154-ФЗ не определял возможности досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Основания такого прекращения полномочий главы определялись законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований. Новый Федеральный закон N 131-ФЗ установил закрытый перечень случаев досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Эти полномочия прекращаются в случае:

смерти;

отставки по собственному желанию;

удаления в отставку в соответствии со ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ;

отрешения от должности в соответствии со ст. 74 Федерального закона N 131-ФЗ;

признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

отзыва избирателями;

установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;

изменения порядка формирования представительного органа муниципального района в соответствии с ч. 5 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ;

преобразования муниципального образования;

утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, досрочные выборы главы муниципального образования проводятся в сроки, установленные федеральным законом.

Глава муниципального образования, как и любое выборное должностное лицо, местного самоуправления не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Он не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом. Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом. Это сделано в целях разграничения функций представительных и исполнительно-распорядительных органов по "горизонтали" и "вертикали".

Глава муниципального образования не вправе:

1) заниматься предпринимательской деятельностью;

2) состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

3) заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

4) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

5) участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.

Все эти ограничения прав главы муниципального образования связаны с его положением как органа публичной власти, которая не должна сочетаться с предпринимательской или околопредпринимательской деятельностью, что может осложнить свободу предпринимательства в муниципальном образовании (и не только) и негативно повлиять на свободу рыночной конкуренции.

В то же время главе муниципального образования обеспечиваются гарантии для его служебной деятельности. При привлечении его к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении его иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении главы муниципального образования, занимаемого им жилого и (или) служебного помещения, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи, принадлежащих ему документов гарантии устанавливаются федеральными законами.

Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие его статусу, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда главой муниципального образования были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

6. Местная администрация

В Федеральном законе N 154-ФЗ о местной администрации как об обязательном структурном подразделении муниципальной власти ничего не говорилось. Все органы местного самоуправления (кроме представительных и альтернативно - глав муниципального образования) создавались волею самих муниципальных образований в соответствии с их уставами. Попытки субъектов Федерации определить в своих законах возможность образования исполнительных органов местного самоуправления пресекались как неконституционные.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области признавались не соответствующими Конституции РФ и Федеральному закону N 154-ФЗ содержащиеся в указанном акте субъекта Федерации предписания органам местного самоуправления создавать свои исполнительные органы. "Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", - говорилось в Постановлении Конституционного Суда, - не содержит понятия "исполнительный орган местного самоуправления" и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов на усмотрение местных сообществ... Исполнительные органы, о которых идет речь в ст. 112 Устава, относятся к этим "другим", а не к выборным органам местного самоуправления".

На практике в уставах муниципальных образований исполнительно-распорядительным органам отводилось большое место. В уставах ряда муниципальных образований предусматривалась выборная должность главы местной администрации, которая не всегда совпадала с должностями главы муниципального образования. Закон N 131-ФЗ "легализует" на федеральном уровне исполнительно-распорядительную деятельность органов местного самоуправления и определяет, что руководит ею глава местной администрации. Вариантов замещения должности главы местной администрации - два. Один - когда главой администрации становится глава муниципального образования, другой - когда главой администрации становится лицо, назначаемое на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса.

Эта тенденция связана с усложнением муниципальной деятельности, необходимостью привлечения к ней специалистов. Введение в структуру органов российского местного самоуправления должности назначаемого главы администрации служит цели профессионализации управленческой сферы. Но дело и в другом. Конкурсный порядок отбора кандидатов призван обеспечивать равные права граждан на осуществление местного самоуправления в данной должности. Причем это не нарушает конституционное право каждого распоряжаться своими способностями к труду и выбирать род деятельности и профессию.

Право на осуществление местного самоуправления, как определил Конституционный Суд РФ, не исключает возможности законодательного закрепления определенных требований к кандидатам на те или иные должности в органах местного самоуправления, а также установление специального порядка их замещения. Муниципальная служба, как и государственная, в силу своего публично-правового характера предполагает необходимость профессиональной подготовки служащих и наличия у них соответствующих моральных качеств, что согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления об обеспечении подбора высококвалифицированных кадров, основанного на принципах опыта и компетенции. Замещение должности по конкурсу преследует эти разумные цели и одновременно обеспечивает равные возможности претендентов на должность.

Председатель нового состава депутатов заключает с главой администрации новый договор. Это может быть договор с новым главой администрации или с тем, который выполнял обязанности в течение истекшего срока полномочий депутатов.

Глава администрации подотчетен и подконтролен населению, представительному органу данного муниципального образования.

По контракту в ряду прав и обязанностей главы администрации можно различить те, которые связаны с: а) руководством местной администрацией, обеспечением и развитием различных сфер и отраслей местного хозяйства, предоставлением муниципальных услуг населению; б) осуществлением связей с жителями муниципального образования; в) взаимодействием с представительным органом, другими муниципальными учреждениями и государственными органами.

В уставах разных муниципальных образований полномочия главы местной администрации определяются по-разному, с неодинаковой степенью подробности. Однако во всех случаях в числе этих полномочий наличествуют указанные группы, обозначающие основные направления деятельности главы администрации.

Кроме этого глава местной администрации может:

а) издавать постановления по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий;

б) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления, иных организаций, а также граждан информацию, необходимую для осуществления отдельных государственных полномочий;

в) обжаловать в судебном порядке предписания уполномоченных государственных органов об устранении нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.

В обязанности главы местной администрации входит:

а) организовывать работу органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;

б) расходовать финансовые средства и использовать материальные средства, переданные органам местного самоуправления в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность для осуществления отдельных государственных полномочий, по целевому назначению;

в) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, ставшие ему известными вследствие осуществления отдельных государственных полномочий;

г) представлять уполномоченным государственным органам документы, касающиеся осуществления отдельных государственных полномочий, в том числе расчеты финансовых затрат, требуемых на осуществление отдельных государственных полномочий, и отчетность об осуществлении отдельных государственных полномочий;

д) исполнять письменные предписания уполномоченных государственных органов об устранении нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;

е) информировать уполномоченные государственные органы о фактах нарушения нормативных правовых актов в части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

ж) возвратить материальные ресурсы и неиспользованные финансовые средства в сроки, установленные федеральными законами и (или) законами субъекта Федерации о прекращении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

з) обеспечить прекращение исполнения государственных полномочий в случае признания утратившими силу, а также признания в судебном порядке федеральных законов, законов субъекта Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, недействующими.

Полномочия главы местной администрации производны от полномочий самой местной администрации. Наделяя главу полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, уставы, как правило, определяют полномочия администрации в целом. Они достаточно объемны, особенно у администрации муниципального района и городского округа. Сам глава администрации единолично не в состоянии выполнять все эти обязанности. Для непрерывной квалифицированной исполнительно-распорядительной деятельности создаются органы местной администрации. Они составляют структуру местной администрации, не являющуюся по точному смыслу Закона структурой органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 34 и ч. 8 ст. 37). Органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, которые обязательно предусматриваются в уставе муниципального образования. Органы местной администрации обладают полномочиями, производными от полномочий местной администрации, которые не обязательно указываются в уставе муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Ранее на практике эта структура нередко утверждалась главами муниципальных образований. В структуру могут входить отраслевые (занимающиеся одной отраслью управления), функциональные (распространяющие свое воздействие на ряд отраслей) и территориальные, т.е. занимающиеся исполнительно-распорядительной деятельностью (отраслевой или функциональной) на части территории муниципального образования (например, районные или окружные муниципальные органы в городе).

Структура местной администрации разнообразна в зависимости от типа муниципального образования, численности проживающего здесь населения и ряда других местных особенностей. При этом структура администрации муниципальных районов и городских округов сложнее, чем структура администрации поселенческих муниципальных образований.

Например, в структуру города Саранска (Мордовская Республика) входят несколько заместителей мэра - главы администрации, департамент по социальной политике, включающий шесть управлений, отделов и комитетов: управления образования, здравоохранения, культуры, по труду и социальной защите; комитет по физкультуре и спорту, молодежи; отдел загса. Кроме того, самостоятельно действуют управления: жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства; жилищного строительства; по архитектуре и градостроительству; управление потребительского рынка и развития бизнеса; контроля и взаимодействия с административными органами; муниципальной службы; по общим вопросам; финансовое, юридическое; контроля и охраны окружающей среды; архивов. Структура администрации включает также комитет по управлению муниципальным имуществом; канцелярию и бухгалтерию. Общее количество работников - несколько сот человек.

Это аппарат управления городом со средним по численности населением - в Саранске проживает около 330 тыс. человек. В городах-"миллионниках" структура исполнительно-распорядительных органов еще сложнее и многочисленнее.

В небольших городах, наделенных статусом городского округа, структура администрации скромнее, она может быть более разветвленной, но меньшей по числу служащих. В городе Арзамасе Нижегородской области, обладающем статусом городского округа, у мэра - руководителя местной администрации пять заместителей "по направлениям": заместитель мэра по безопасности курирует комитет по гражданской защите и пожарной безопасности; заместитель по жилищно-коммунальному хозяйству и строительству - департамент благоустройства, управление жилищно-коммунального хозяйства, департамент строительства, комитет по архитектуре и градостроительству; первый заместитель - департамент экономики, отдел по территориальному общественному самоуправлению, департамент потребительского рынка и услуг, отдел муниципального заказа; заместитель по организационно-правовой работе - департамент административно-правовой работы, юридический отдел, отдел организационно-контрольной работы, отдел по кадровой работе и муниципальной службе, отдел по работе с письмами и обращениями граждан, административно-хозяйственный отдел; заместитель по социальным вопросам - комитет физкультуры и спорта, департамент культуры, департамент здравоохранения, департамент образования с семью отделами; заместитель по имущественным отношениям - комитет по управлению муниципальным имуществом, куда входят отдел земельных отношений, отдел муниципального имущества, общий отдел, отдел аренды. Сам руководитель администрации непосредственно курирует департамент по средствам массовой информации; департамент финансов с отделами учета и отчетности (бухгалтерию) и жилищный отдел.

Всего в этих подразделениях работает около 170 человек - значительно меньше, чем в Саранске. Дело в том, что в Арзамасе проживает не 300, а немногим более 100 тыс. человек. Объем муниципальных услуг, оказываемых этому населению, естественно, меньше. Поэтому и численность муниципальных чиновников не столь велика.

Еще меньше персонал в городских поселениях - несколько подразделений, включающих отделы: образования, здравоохранения, культуры, финансов и некоторые другие с числом сотрудников до нескольких десятков человек.

В муниципальных районах структура администрации, приспособленная к осуществлению функций этого звена местного самоуправления, более сложна. Причем, как и в муниципальных образованиях других типов, она различается в зависимости от численности населения муниципальных районов и других местных условий. Это можно наглядно видеть на примере двух муниципальных районов одной (Рязанской) области.

В Милославском муниципальном районе, насчитывающем 6 тыс. жителей, в структуру местной администрации входят отделы: экономический, финансовый, образования, культуры, социальной защиты граждан, гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций; юридический сектор; управление делами. В Михайловском муниципальном районе, где проживает примерно 40 тыс. человек, местная администрация включает управления: образования и молодежной политики, сельского хозяйства и продовольствия; отделы: по вопросам культуры, социального обеспечения населения, финансовый, юридический, капитального строительства и инфраструктуры, экономический, по торговле, архивный, общий, гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций; комитет по спорту и туризму. Кроме того, структура администрации включает бухгалтерию, главного архитектора, специалиста по охране труда, помощника главы муниципального образования по мобилизационной подготовке.

Число работников администрации Милославского района примерно в два раза превышает число работников администрации Михайловского района.

В сельских поселениях о структуре местной администрации можно говорить лишь условно: в поселениях с малым числом жителей всего по 2 - 3 муниципальных работника, включая главу муниципального образования. Главе обычно помогает бухгалтер-экономист и специалист-землеустроитель или специалист по имущественным или другим вопросам. Есть и такие сельские поселения, где управленцев больше. Например, в сельском поселении Алексеевское Красноборского района Архангельской области, где в 52 деревнях проживает около 7 тыс. человек (больше, чем в Милославском районе Рязанской области), в состав местной администрации кроме ее главы входит заместитель главы, бухгалтерия в составе главного бухгалтера, его заместителя, бухгалтера и программиста; главный специалист по правовым вопросам; ведущий специалист по имуществу и приватизации; два специалиста-землеустроителя; три специалиста по работе с населением, специалист по жизнеобеспечению, гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям и еще двое служащих с разными обязанностями. Всего 14 человек.

Круг деятельности каждого органа местной администрации обычно определяется положением об этом органе (или инструкцией, когда речь идет об отдельном работнике). Порядок утверждения положений сложился разный. В большинстве случаев это прерогатива главы муниципального образования. Однако в ряде муниципальных образований (в Саратовской области, например) положения утверждаются представительным органом. Кое-где право определения статуса органов администрации предоставлено самим руководителям этих органов. Оптимальный порядок утверждения положений - когда этим занимается глава администрации: он отвечает за деятельность всех подразделений администрации, потому должен определять общий подход к организации их работы, распределять между ними полномочия местной администрации, закрепленные в уставе муниципального образования. Вместе с тем положения о некоторых органах администрации согласно ч. 3 ст. 41 Федерального закона N 131-ФЗ обязательно утверждаются представительным органом. Это правило действует в случае, если орган администрации хочет получить права юридического лица.

В Федеральном законе N 131-ФЗ ничего не говорится о порядке назначения руководителей структурных органов местной администрации. На практике это обычно право главы муниципального образования. Однако в некоторых уставах предусмотрена обязанность согласования ряда должностей - заместителя главы администрации, руководителей отдельных отраслевых и функциональных органов - с представительным органом. По тому, каков порядок назначения этих должностных лиц, можно в определенной степени судить, имеем ли мы дело с намерением усилить или ослабить главу администрации, понизить или повысить роль представительного органа, поставить их в равные условия для эффективного взаимодействия или эти условия правовым образом не определяются.

При всех обстоятельствах позиции главы местной администрации, функции которого объединены с функциями главы муниципального образования, по отношению к представительному органу сильнее, чем позиции "освобожденного" главы администрации. Ведь у первого есть право вето. Вместе с тем при отсутствии этого права глава администрации остается "сильным", коль скоро у него сохраняются право назначения руководителей структурных подразделений, полномочия, связанные с подготовкой проекта бюджета, а также право внесения в представительный орган проектов решений, предусматривающих траты из бюджета, изменение и отмену местных налогов и сборов. Если эти полномочия используются компетентно и квалифицированно, гарантируется отсутствие конфликта интересов представительных и исполнительно-распорядительных органов и их деловое сотрудничество. Именно профессиональный менеджмент может в максимальной степени достигнуть этих целей.

Имеющий право назначения руководителей структурных подразделений глава местной администрации свободен в подборе кандидатов на эти должности. Вместе с тем он обязан учитывать квалификационные ограничения, установленные для некоторых из них на федеральном уровне. Такие ограничения прежде всего относятся к должности руководителя финансового органа местной администрации. Согласно Постановлению Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. кандидат на должность руководителя финансового органа местной администрации муниципального района должен иметь высшее профессиональное образование по направлению подготовки "Экономика" или по специальности "Экономика и управление", обладать не менее чем трехлетним опытом профессиональной деятельности в области государственного или муниципального управления, экономики, финансов и кредита.

На должность руководителя финансового органа местной администрации городского или сельского поселения может быть назначен тот, кто имеет высшее профессиональное образование по направлению подготовки "Экономика" или по специальности "Экономика и управление", либо образование, полученное по основной образовательной программе высшего профессионального образования в объеме не менее трех лет при условии продолжения обучения по этому направлению в вузе, имеющем государственную аккредитацию, либо среднее профессиональное образование по специальности "Экономика и управление", а также не менее одного года опыта профессиональной деятельности в муниципальных или государственных органах, связанных с экономикой, управлением, осуществлением финансово-кредитных операций и др.

Одна их крупных организационных проблем исполнительно-распорядительной деятельности - это оптимизация штатов структурных подразделений местной администрации. Властные полномочия органов местного самоуправления теперь определены достаточно четко, чтобы вплотную подойти к решению давно назревшей проблемы нормирования муниципального персонала. Речь не идет о навязывании муниципалитетам штатных разнарядок. Согласно Европейской хартии местного самоуправления муниципальные органы должны иметь возможность, не нарушая общих законодательных положений, самим определять свои внутренние структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Вместе с тем нужны объективные ориентиры в поисках таких структур. И тут муниципалитетам помогают методические рекомендации - как федеральные, так и региональные.

В некоторых субъектах Федерации такая работа уже началась и дает первые результаты. Например, администрацией Ростовской области разработан комплекс методических рекомендаций муниципалитетам по определению штатной численности, формированию организационных структур и штатных расписаний исполнительно-распорядительных органов.

Методика базируется на использовании различных оценочных критериев. Так, численность аппарата местных администраций увязывается с численностью населения муниципальных образований. Штатная численность муниципальных финансовых органов - с такими показателями, как доходы и расходы местных бюджетов, количество бюджетополучателей. Для определения численности органов, курирующих сельское хозяйство, использованы такие показатели, как площадь пашни, объем реализации сельскохозяйственной продукции, количество объектов управления и т.д. Кроме того, установлено примерное процентное соотношение служащих различных групп должностей. Таким путем определяется оптимально необходимая численность персонала.

Что касается организации работы органов администрации, то здесь следует иметь в виду:

1) характер исполнительно-распорядительной деятельности, особенно на местном уровне, требует во многих случаях оперативных мер, действий "по обстоятельствам". Поэтому заранее разработанные формы организации работы бывают малоприемлемыми;