Глава X. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 6 страница

Эта гибкая формула решила одну сторону проблемы рабочего времени депутатов. Есть и другая ее сторона - режим собраний депутатов для обсуждения вопросов, относящихся к полномочиям представительных органов. Чтобы квалифицированно, глубоко, всесторонне разбирать эти вопросы, депутатам-непрофессионалам (а таких большинство) вряд ли достаточно собираться по вечерам после основной работы, даже если приходить на них регулярно. Такой режим приемлем для представительных органов небольших городских и сельских поселений. Для органов, действующих в крупных городских округах или муниципальных районах, он не подходит.

Обычно в регламентах представительных органов сессиям отводится целый день - раз в месяц, в два месяца, в квартал. Кое-где депутаты собираются два раза в месяц. Кроме того, в перерывах между сессиями депутаты могут готовить вопросы на заседаниях постоянных комиссий (хотя зачастую эти заседания приурочиваются к сессиям). Бывает и так, что за один день обсудить как следует повестку дня не удается. Наиболее приемлемая формула, содержащаяся на сей счет в регламентах некоторых представительных органов, следующая: "При необходимости и по решению депутатов заседание Думы (собрания, совета) может быть продлено или перенесено на следующий день до того, как повестка дня будет исчерпана".

Главной формой работы Думы являются ее собрания (сессии). Именно на сессиях решаются все вопросы компетенции представительного органа. Обычно процедуру созыва и проведения первой, очередных и внеочередных сессий - закрытых или открытых - определяет регламент Думы, причем никаких особенностей (кроме тех, которые предусмотрены Федеральным законом N 131-ФЗ) в регламентах дум, избранных на муниципальных выборах или сформированных из представителей поселений, нет. Следует отметить, что в регламенте не всегда регулируются все вопросы организации их деятельности. Работа комитетов и комиссий нередко определяется положениями о них. То же с правовым положением депутата.

Чтобы полнее обеспечить с правовой стороны принцип коллегиальности деятельности дум, советов, собраний, Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает правило, согласно которому представительный орган может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Кроме того, в регламентах определяется кворум, т.е. минимальное число депутатов, без наличия которого решение приниматься не может. Для относительно многочисленного состава представительного органа кворум обычно составляет простое большинство голосов от избранного (или от общего) числа депутатов. Для небольших по составу представительных органов, в которых может быть 5 - 7 человек, кворум обычно составляет две трети от этого числа, иначе коллегиальность обеспечить нельзя.

Обычно решение считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих депутатов. Вместе с тем в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов существуют правила, в соответствии с которыми решения по определенным вопросам принимаются большинством голосов от избранных депутатов (например, нормативные акты). В некоторых уставах и регламентах предусмотрено, что акты по вопросам принятия устава муниципального образования, административно-территориального устройства, а также акты об отстранении от должности главы администрации и иных должностных лиц принимаются не менее чем двумя третями голосов депутатов, избранных в представительный орган.

Важное условие, закрепляемое в большинстве уставов и регламентов, - регулярность заседаний представительных органов. Гарантия регулярности - установленная периодичность заседаний. В некоторых муниципальных образованиях установлено, что очередные собрания (сессии) представительных органов созываются не реже двух раз в год. Это, естественно, не мешает муниципальным образованиям определять и более частую периодичность своих заседаний. В других муниципалитетах собрания созываются не реже одного раза в два месяца или же не реже одного раза в месяц. Подчас периодичность заседаний вообще не определяется и созыв сессий зависит от инициативы руководителей муниципалитетов и депутатов. Причем в крупных муниципальных образованиях заседания проводятся реже, чем в небольших.

Заседания проводятся ради того, чтобы принять решения. Порядок их проведения чрезвычайно разнообразен. В ряде регламентов указывается, что заседания проводятся и решения готовятся по планам, составляемым обычно на полугодие, исходя из планов экономического и социального развития, долгосрочных целевых программ соответствующих муниципальных образований и с учетом предложений депутатов, депутатских объединений, комитетов и пожеланий граждан, их объединений, администрации.

В соответствии с ч. 1 ст. 46 Федерального закона N 131-ФЗ проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Уставы муниципальных образований, воспроизводя эту норму Федерального закона, дополняют в ряде случаев перечень субъектов правотворческой инициативы по отношению к представительному органу председателем Счетной палаты муниципального образования, местным прокурором, судьей и др. Весь этот перечень инициаторов переходит в регламент представительного органа.

В соответствии с регламентами многих представительных органов проекты решений, подлежащие рассмотрению этими органами, представляются с обоснованием необходимости их принятия и перечнем правовых актов, которые с принятием предлагаемых решений должны быть изменены, отменены, признаны утратившими силу или вновь разработаны. К представляемым проектам прилагаются заключения соответствующих структурных подразделений администрации, прокурора. В случаях необходимости к проектам прилагаются заключения специалистов, а также заинтересованных лиц. К проекту, требующему финансовых и материальных затрат из местного бюджета, должно быть приложено финансово-экономическое обоснование с указанием источников финансирования.

Проекты решений и сопроводительные документы направляются на имя председателя представительного органа. Тот направляет их для предварительного рассмотрения в соответствующие комитеты или комиссии. Комитеты и комиссии рассматривают поступившие проекты в течение определенного срока. Результаты их рассмотрения оформляются решением комитетов (комиссий) и направляются председателю представительного органа.

В случае необходимости доработки проекта решения соответствующие комитет или комиссия создают рабочую группу с привлечением заинтересованных представителей других комитетов и комиссий исполнительных органов местного самоуправления, инициаторов проекта и специалистов.

На заседании представительного органа обсуждение проекта решения начинается, как правило, с доклада. Если по данному вопросу имеется содоклад, председательствующий предоставляет слово и содокладчику. После выступления докладчика и содокладчика депутаты вправе задавать им вопросы.

После доклада и ответов на вопросы могут проводиться прения. Председательствующий на собрании предоставляет слово в порядке поступления обращений. С согласия депутатов очередность выступлений может быть изменена. Слово в прениях по рассматриваемому вопросу может быть предоставлено также лицам, приглашенным на собрание, после выступлений депутатов. В регламентах ряда представительных органов указывается, что глава муниципального образования, глава местной администрации и прокурор имеют право на внеочередное выступление.

Голосование на собрании представительного органа, как правило, открытое. По требованию определенного числа депутатов в обязательном порядке проводится поименное голосование.

По решению собрания представительного органа для выбора одного из нескольких вариантов решений по конкретному вопросу проводится мягкое рейтинговое голосование, при котором каждый вариант голосуется независимо от остальных. Регистрируются голоса, отданные за варианты, а принятым считается тот вариант, за который подано относительное большинство голосов от числа присутствующих депутатов при условии, что их достаточно для принятия решения в соответствии с регламентом. В случае если ни один из вариантов не набрал достаточного для принятия решения числа голосов, проводится дополнительное голосование по двум вариантам, набравшим относительное большинство голосов от числа присутствующих депутатов.

В некоторых случаях проводится тайное голосование. Обычно тайным голосованием принимаются решения об избрании председателя представительного органа, председателя Счетной палаты, а также решения о досрочном прекращении полномочий (отзыве) этих должностных лиц.

Решения представительного органа обычно принимаются большинством голосов от числа присутствующих на собрании депутатов.

Решения по вопросам утверждения положений, предусмотренных Уставом представительного органа, установления налогов и сборов, утверждения программ развития муниципального образования, изменения регламента представительного органа, утверждения местного бюджета, внесения изменений и дополнений в бюджет, утверждения отчета об исполнении бюджета, избрания председателя представительного органа, председателя Счетной палаты принимаются большинством (более половины) голосов от установленного числа депутатов.

Существенное значение для упрочения роли представительного органа имеет процедура его контроля за другими органами и должностными лицами местного самоуправления. В уставах многих муниципальных образований и в регламентах их представительных органов, например в Уставе и Регламенте Одинского сельского поселения (Иркутская область), записано, что контроль осуществляется Думой непосредственно. С целью обеспечения осуществления контрольных функций Дума поселения вправе образовывать временные комиссии и рабочие группы с привлечением к их работе в установленном законодательством порядке специалистов соответствующего профиля.

Дума поселения может осуществлять контроль за деятельностью депутатов Думы поселения, иных органов местного самоуправления, их должностных лиц путем направления депутатских запросов и обращений; заслушивания информации, отчетов в порядке, установленном законодательством и Уставом поселения; в иных формах, предусмотренных законодательством.

Ежегодно, не позднее чем через 3 месяца после окончания соответствующего календарного года, глава поселения представляет Думе отчет о социально-экономическом положении поселения, а также ежегодно представляет Думе поселения отчет о деятельности администрации поселения.

Руководитель финансового органа администрации поселения и руководитель органа администрации поселения по управлению муниципальным имуществом представляют Думе отчет о деятельности возглавляемых ими органов администрации поселения по поручению главы поселения.

В регламентах устанавливаются и другие процедуры, связанные с осуществлением представительными органами своих функций. Регламенты особенно важны для крупных муниципальных образований, ведущих широкомасштабную деятельность и принимающих решения по сложным вопросам. Регламенты представительных органов не нужны в тех муниципальных образованиях, где нет самих представительных органов. В прежнем законе указывалось, что в отдельных поселениях уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации может предусматриваться возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями (сходами) граждан. В каких муниципальных образованиях это возможно, из чего нужно исходить при решении этих вопросов, в законе ответов не было. Практика была разнообразная, далеко не всегда оправданная. Теперь ситуация прояснилась. Как указывалось выше, новый Федеральный закон устанавливает: представительный орган не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом поселении полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Порядок проведения сходов заменяет регламент представительного органа.

Избранный на определенный срок представительный орган может быть лишен своих полномочий досрочно.

Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает, что независимо от порядка его формирования представительный орган может лишиться своих полномочий:

во-первых, в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;

во-вторых, в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

в-третьих, в случае преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 4 - 7 ст. 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;

в-четвертых, в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

в-пятых, в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные Федеральным законом.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

4.5. Депутат представительного органа

Эффективная работа представительного органа зависит от активного участия в ней депутатов. Депутат - главная фигура в этом органе. Не случайно и федеральное, и региональное законодательство и правотворчество муниципальных органов уделяет его правовому статусу немалое внимание.

Федеральный закон N 131-ФЗ содержит специальную ст. 40, посвященную статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Здесь, во-первых, устанавливается принцип несовместимости мандата депутата одного представительного органа муниципального образования с мандатом депутата представительного органа другого муниципального образования и исполнением полномочий выборного должностного лица местного самоуправления, иного муниципального образования, что соответствует нормальному разделению труда и препятствует путанице депутатских и должностных полномочий разных уровней муниципальной власти.

На федеральном уровне установлены ограничения полномочий депутатов, препятствующие депутату использовать свое положение в органе публичной власти в интересах предпринимательской деятельности.

В соответствии со ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ депутат не вправе:

1) заниматься предпринимательской деятельностью;

2) состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

3) заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

4) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом устанавливаются гарантии неприкосновенности депутата, т.е. ограничения действий правоохранительных органов при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов.

Депутат также согласно Закону не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляющие полномочия на постоянной основе, не могут участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.

Это - основные гарантии статуса депутата и их ограничения, позволяющие члену представительного органа свободно осуществлять свои полномочия. Другие гарантии реализации полномочий депутата устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. В разных муниципальных образованиях эти гарантии неодинаковы. В сельских и городских поселениях, муниципальных районах эти гарантии обычно ограничиваются тем, что о них записано в Федеральном законе N 131-ФЗ. В крупных городских округах в связи с их более широкими материальными возможностями (сочетаемыми иногда с депутатскими амбициями или основанными только на этих амбициях) гарантии (социальные, во всяком случае) выглядят гораздо шире.

В некоторых крупных городах принимают даже специальные положения о статусе депутатов. Характерно в этом отношении Положение о статусе депутата Волгоградской городской Думы от 16 июня 2008 г., в котором идет речь не только о гарантиях, но и о формах работы депутатов.

В соответствии с этим Положением формами работы депутата Волгоградской городской Думы являются:

участие в заседаниях городской Думы;

участие в работе постоянных комиссий городской Думы;

подготовка и внесение проектов решений на рассмотрение заседаний комиссий и городской Думы;

участие в выполнении поручений городской Думы;

обращение с депутатским запросом;

работа с избирателями;

обращение к должностным лицам государственной власти, местного самоуправления, руководителям предприятий, учреждений, организаций.

Депутатская деятельность может осуществляться также в иных формах, предусмотренных действующим законодательством.

Депутат обязан участвовать в заседаниях городской Думы. Он пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым на заседаниях городской Думы, и имеет право:

избирать и быть избранным в органы городской Думы;

вносить предложения, обоснованно требовать их обсуждения в органах городской Думы либо включения их в повестку дня заседания;

высказывать свое мнение либо мнение объединения депутатов (по его официальному поручению) о необходимости образования тех или иных органов городской Думы, персональному составу этих органов и кандидатурам должностных лиц, избираемых или утверждаемых городской Думой, заявлять отводы или самоотводы по кандидатурам;

вносить предложения и замечания в повестку дня по порядку рассмотрения и существу вопросов;

вносить предложения о проведении депутатского расследования по любому вопросу, отнесенному к ведению городской Думы;

ставить вопрос о разработке проекта решения городской Думы, вносить проекты решений, поправки к проектам решений, предлагать изменения и дополнения в действующие решения городской Думы;

участвовать в прениях, задавать вопросы председательствующему на заседаниях, докладчику (содокладчику), требовать ответа на них и давать оценку полноте ответа либо соответствующим действиям (бездействию) указанных лиц по существу вопроса, соблюдая при этом этические нормы и требования Регламента городской Думы;

выступать с обоснованием своих предложений и по мотивам, давать справки;

от своего имени или по поручению депутатского объединения вносить альтернативные проекты;

оглашать обращение граждан, имеющее общественное значение;

получать необходимые для обсуждения вносимых на заседание вопросов документы, справочные и информационные материалы, проекты решений, в том числе альтернативные.

Депутат или группа депутатов вправе обращаться с запросом к руководителям расположенных на территории Волгограда государственных и общественных органов, предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций по вопросам, находящимся в ведении городской Думы.

Обращение вносится на заседании городской Думы в письменной форме и признается депутатским запросом в соответствии с Регламентом городской Думы. По результатам рассмотрения депутатского запроса депутаты принимают решение.

Материалы депутатского запроса предварительно, до его принятия, могут передаваться для изучения в постоянные комиссии, специалистам для дачи заключения.

Орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, должны дать на него ответ в устной (на заседании городской Думы) или в письменной форме не позднее 15 дней со дня получения. Письменный ответ доводится до сведения депутатов председателем городской Думы.

Обращения депутата подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, к которым эти обращения направлены.

Обращение в письменной форме может быть передано депутатом в органы местного самоуправления, что является основанием для приглашения соответствующего должностного лица на заседание городской Думы.

В случае если приглашенное должностное лицо не имеет возможности прибыть на заседание, оно в обязательном порядке дает письменный ответ на предварительно заданный вопрос. В этом случае ответ доводится до сведения депутатов председательствующим на заседании.

По вопросам своей депутатской деятельности депутат пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций, общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, расположенных на территории Волгограда.

Депутат в установленном порядке обеспечивается документами, принятыми представительным органом местного самоуправления, а также документами, иными информационными и справочными материалами, официально распространяемыми другими органами местного самоуправления и органами государственной власти.

При обращении депутата в государственные органы, другие органы местного самоуправления, общественные объединения, на предприятия, в учреждения, организации, расположенные на территории Волгограда, должностные лица обеспечивают депутату по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, получение консультаций специалистов, предоставляют ему необходимую информацию и документацию.

Депутат имеет преимущественное право выступать по вопросам депутатской деятельности в средствах массовой информации, учрежденных органами местного самоуправления Волгограда. При этом материалы, представляемые депутатом по поручению соответствующей комиссии городской Думы, подлежат обязательному опубликованию или распространению через средства массовой информации, учрежденные органами местного самоуправления Волгограда, в срок, согласованный с депутатом, но не позднее семи дней после обращения. Редактирование представленных депутатом материалов без его согласия не допускается.

Все расположенные на территории Волгограда органы местного самоуправления, общественные объединения, а также предприятия, учреждения и организации, должностные лица, к которым обратился депутат по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, обязаны дать депутату ответ на его обращение либо представить запрашиваемые им документы или сведения.

В случае необходимости проведения в связи с обращением депутата дополнительной проверки или дополнительного изучения каких-либо вопросов руководители органов и должностные лица обязаны сообщить об этом депутату в трехдневный срок со дня получения обращения. Окончательный ответ представляется депутату не позднее 20 дней со дня получения обращения депутата.

Депутат городской Думы имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в обращении вопросов. О дне рассмотрения депутат должен быть извещен заблаговременно, но не позднее чем за три дня.

Вмешательство депутата городской Думы в деятельность органов дознания, следствия, прокуратуры и суда не допускается.

Неправомерное воздействие на депутата, членов его семьи и других близких родственников, выраженное в виде насилия или угрозы применения насилия, совершенное в целях прекращения депутатской деятельности или изменения ее характера, влечет ответственность в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Депутат, работавший на постоянной основе, продолжает получать среднемесячное денежное содержание, установленное для депутата, до устройства на новое место работы в течение года после прекращения его полномочий в следующих случаях:

после окончания срока полномочий, в том числе при неизбрании на второй срок полномочий;

после добровольного сложения с себя полномочий по письменному заявлению.

Непрерывный трудовой стаж депутата сохраняется в случае непоступления на работу в течение года после прекращения полномочий при условии постановки его на учет в органах занятости населения.

Если на новом месте работы после окончания депутатских полномочий гражданин, являвшийся депутатом на постоянной основе, получает заработную плату ниже прежнего денежного содержания, ему производится доплата за счет бюджета Волгограда до уровня прежнего денежного содержания с учетом индексации в течение года после прекращения его полномочий.

За депутатом, перешедшим на постоянную работу в городскую Думу, сохраняется непрерывный трудовой стаж в случае, если эта норма предусмотрена для данной профессии действующим законодательством Российской Федерации.

По желанию депутата, проработавшего на постоянной основе не менее одного года в категории "А" после прекращения его полномочий и имеющего независимо от перерывов в трудовой деятельности общий стаж работы, дающий право выхода на полную пенсию, включая пенсию на льготных условиях, пенсия оформляется досрочно по возрастному цензу, но не ранее чем за два года до установленного законодательством Российской Федерации срока выхода на пенсию.

Депутаты, проработавшие на постоянной основе не менее одного года в категории "А" и получавшие денежное содержание за счет средств бюджета Волгограда, освобожденные от должностей в связи с окончанием срока полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий по решению суда, имеют право на ежемесячную дополнительную пенсию к государственной пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" или досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации". При этом размер ежемесячной дополнительной пенсии к государственной пенсии определяется с таким расчетом, чтобы сумма государственной пенсии и ежемесячной дополнительной пенсии составляла не менее 80% ежемесячного денежного содержания указанных лиц.

В случае роспуска городской Думы за период, не превышающий одного года до завершения срока полномочий, депутаты, работающие на постоянной основе, получают единовременное денежное пособие в размере их среднемесячного денежного содержания за весь оставшийся период.

Избранный депутат и перешедший на работу на постоянной основе в городскую Думу в соответствии с действующим законодательством подлежит увольнению с прежнего места работы с правом возврата по истечении депутатских полномочий на прежнее место работы на должность, занимаемую до избрания в городскую Думу, либо на равноценную должность.