Глава X. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 9 страница

2) организацию административной деятельности на уровне местного самоуправления не следует резко разграничивать с организацией административной деятельности на государственных уровнях управления - федеральном или региональном;

3) организация работы различных органов местной администрации может быть в неодинаковой степени формализованной и зависеть от значимости соблюдения в разных отраслях и сферах установленного порядка. Например, безусловными особенностями обладает организация работы в бюджетно-финансовой сфере. Соблюдение определенного порядка предполагается при оказании различных услуг населению. Сейчас поставлена задача упрощения этого порядка, но и в упрощенном виде, облегчающем получение гражданами муниципальных услуг, он будет и должен существовать в первую очередь для того, чтобы обеспечить законные права и интересы получателей услуг.

Заметной тенденцией в организации работы местной администрации, как и управленческой деятельности вообще, включая ее государственные уровни, становится разработка так называемых административных процедур (регламентов), которые представляют собой нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права, относящимися к исполнительно-распорядительным органам, последовательно совершаемых действий в целях осуществления их компетенции и оказания публичных услуг. Назначение этих процедур - ограничивать административные усмотрения и вводить легальные критерии действий служащих, должностных лиц, муниципальных формирований. Смысл введения процедур заключается в упорядочении деятельности администрации, придании ей открытости и предсказуемости и в конечном итоге повышении ее эффективности и демократичности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. 2-е изд. М., 2005. С. 611.

Регламенты работы разрабатываются и принимаются органами местной администрации главным образом крупных городских округов и муниципальных районов.

В их содержание входят:

порядок планирования работы (здесь определяется, на основе каких документов и данных составляются планы, какие показатели в них должны содержаться, сроки их подготовки и порядок контроля за исполнением);

порядок организации коллегий и других совещательных органов при руководителе органа местного самоуправления (возможный состав коллегий, порядок участия членов коллегии в ее заседании, планирование работы коллегий, порядок подготовки документов к заседанию коллегии);

процедура проведения совещаний (работников данного органа и межведомственных совещаний; порядок оформления решений, принятых на совещании у руководителя данного органа, а также поручений руководителя, даваемых на совещании);

правила подготовки и принятия правовых актов данным органом администрации, в том числе порядок подготовки проектов актов, издаваемых главой администрации;

порядок контроля за исполнением принятых актов;

порядок работы с информацией, в том числе электронной;

порядок работы с обращениями, поступающими от граждан, депутатов представительного органа, других органов и организаций;

порядок рассмотрения проектов решений, выносимых в порядке правотворческой инициативы граждан, и др.

7. Муниципальная служба

Статус выборных лиц местного самоуправления составляет лишь часть, хотя и важную, правового регулирования деятельности лиц, участвующих в осуществлении функций муниципальной власти. Кроме выборных лиц, в реализации этих функций играют немалую роль лица, замещающие невыборные муниципальные должности, - муниципальные служащие. Они состоят на муниципальной службе, т.е. занимаются профессиональной деятельностью, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также Федеральный закон от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные правовые акты.

Принципиальным положением Федерального закона от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации", характеризующим порядок прохождения муниципальной службы, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для гражданских служащих. Данное положение является одной из концептуальных основ этого Закона, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок применения. Таким образом, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе.

Заключение специального контракта предусмотрено только с гражданином, поступающим на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности. При этом порядок замещения должности главы местной администрации по указанному контракту, а также порядок заключения и расторжения такого контракта определяется Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", о чем подробно речь шла выше.

Правовое положение муниципального служащего в некоторых отношениях сходно с правовым положением государственных служащих, причем тенденция состоит в том, чтобы муниципальная служба, оставаясь институтом местного самоуправления, которое согласно Конституции РФ не входит в систему органов государственной власти, сближалась по своему статусу с государственной службой.

Еще в 2001 г. в Определении от 8 февраля 2001 г. Конституционный Суд РФ записал, что, реализуя полномочия Российской Федерации в области организации местного самоуправления и устанавливая общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для них гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службы и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих.

Разделяя эту позицию, Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", принятый Госдумой 27 июля 2004 г., установил взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы.

Продолжая эту линию, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" определил, что взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством:

единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;

единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;

единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.

Должности муниципальной службы - это должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность <1>.

--------------------------------

<1> См.: Итоги реализации Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" в 2007 г. / Под общ. ред. Д.Р. Хромова. М., 2007. С. 59.

На 1 ноября 2007 г. муниципальных служащих насчитывалось 328,3 тыс. человек. По сравнению с 1998 г. их численность возросла на 150 тыс. человек.

На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных Законом в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой.

При поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

Если ранее действовавший Федеральный закон от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" определял, что должности муниципальной службы устанавливались нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемых законом субъекта Федерации, то, сохраняя то же правило, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" подразделил эти должности на следующие группы:

высшие должности муниципальной службы;

главные должности муниципальной службы;

ведущие должности муниципальной службы;

старшие должности муниципальной службы;

младшие должности муниципальной службы.

Теперь в законах субъектов Федерации и в уставах муниципальных образований должности муниципальной службы устанавливаются в соответствии с этой группировкой так же, как и на государственной гражданской службе. Вообще, в указанном Федеральном законе немало положений, позволяющих субъектам Федерации и муниципалитетам конкретизировать и развивать условия муниципальной службы. На 1 января 2011 г. значительная часть отсылочных положений Закона реализована.

Следует заметить, что Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации", устанавливая взаимосвязь муниципальной и государственной гражданской службы, не всегда выделяет особенности муниципальной службы по сравнению с федеральной гражданской службой. В то же время он не во всем оправданно относит решение ряда вопросов муниципальной службы к компетенции региональных и муниципальных органов. В этом отношении предстоит работа над оптимизацией указанного Федерального закона.

В соответствии с Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальная служба осуществляется на следующих принципах:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

Муниципальный служащий имеет право на: ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе; обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом); отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования; участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы; повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета; защиту своих персональных данных; ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений; объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов; рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений; пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Муниципальный служащий, за исключением муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет конфликт интересов и если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

С учетом усиления борьбы с коррупцией Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" более подробно определил понятие "конфликт интересов" и способы разрешения этого конфликта. Закон под конфликтом интересов на муниципальной службе понимает ситуацию, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Под личной заинтересованностью муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. Он обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является муниципальный служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода муниципального служащего в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации.

В случае если муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное правление в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Гражданин, замещавший должности муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Гражданин, замещавший должности муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан при заключении трудовых договоров сообщать представителю нанимателя (работодателю) сведения о последнем месте своей службы.

Несоблюдение гражданином, замещавшим должности муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, после увольнения с муниципальной службы вышеназванного требования, влечет прекращение трудового договора, заключенного с указанным гражданином.

Работодатель при заключении трудового договора с гражданином, замещавшим должности муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после его увольнения с муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Неисполнение работодателем этой обязанности является правонарушением и влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Муниципальный служащий обязан: соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение; исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией; соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией; поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей; представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера; сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства; соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами; сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

Правовую гарантию исполнения этих обязанностей может дать разработка должностных регламентов муниципальных служащих, которые начали принимать в некоторых муниципальных образованиях. Регламенты содержат процедуры служебного взаимодействия со служащими того же муниципального органа, где трудится данный муниципальный служащий, а также со служащими других муниципальных органов, порядок его служебных действий, последовательность осуществления служащим его прерогатив.

С муниципальной службой связаны определенные ограничения. Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством Российской Федерации;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;

7) наличия гражданства иностранного государства (иностранных государств), за исключением случаев, когда муниципальный служащий является гражданином иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу.

Гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет - предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.

В связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается:

1) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

2) замещать должность муниципальной службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность государственной службы;

б) избрания или назначения на муниципальную должность;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования;

3) заниматься предпринимательской деятельностью;

4) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами;

5) получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальным служащим по акту в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации;

6) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательными комиссиями других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;

7) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество;

8) разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

9) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;