Глава XIV. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 5 страница

К налоговым доходам местных бюджетов относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации местные налоги и сборы, пени и штрафы (за неуплату налогов и иные нарушения законодательства о налогах и сборах), а также отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов.

Принципиально новым подходом к порядку отчисления в местные бюджеты от федеральных налогов является то, что для каждого уровня местных бюджетов Бюджетным кодексом, а не ежегодными федеральными законами, как это было до принятия Федерального закона N 131-ФЗ, установлены нормативы отчислений. Например, в бюджеты поселений зачисляются 10% налога на доходы физических лиц и 30% единого сельскохозяйственного налога; в бюджеты муниципальных районов - 20% налога на доходы физических лиц, 90% единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, 30% от единого сельскохозяйственного налога; в бюджеты городских округов - 30% налога на доходы физических лиц, 90% единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, 60% единого сельскохозяйственного налога. Если указанные нормативы реализуются, это позволяет повысить предсказуемость и стабильность доходов каждого уровня местных бюджетов, дает возможность обоснованно планировать деятельность муниципалитетов, создает определенные стимулы для экономического развития муниципальных образований и повышает эффективность использования бюджетных средств.

Одновременно в Кодекс введены нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов Федерации. Полномочия по установлению этих нормативов теперь у регионов. Практика установления указанных нормативов федеральными законами отменена. В случае передачи налоговых доходов региональных бюджетов в местные бюджеты соответствующие нормативы отчислений (сверх уровня, установленного Кодексом) должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образований соответствующего типа данного субъекта Федерации. Запрещено устанавливать эти нормативы на ограниченный срок. Органам государственной власти субъектов Федерации вменяется в обязанность передать местным бюджетам по единым или дополнительным (т.е. дифференцированным) нормативам не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации от налога на доходы физических лиц.

Если перечислить все виды доходов местных бюджетов, как это делает Федеральный закон N 131-ФЗ, к ним относятся:

средства самообложения граждан в соответствии со ст. 56 Федерального закона N 131-ФЗ;

доходы от местных налогов и сборов в соответствии со ст. 57 Федерального закона N 131-ФЗ;

доходы от региональных налогов и сборов в соответствии со ст. 58 Федерального закона N 131-ФЗ;

доходы от федеральных налогов и сборов в соответствии со ст. 59 Федерального закона N 131-ФЗ;

безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты, предоставляемые в соответствии со ст. 62 Федерального закона N 131-ФЗ, и другие безвозмездные поступления;

доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и казенными муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

добровольные пожертвования;

иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

В состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется из представителей поселений, включаются субсидии, предоставляемые в случаях, установленных уставами муниципальных районов, из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, установленных п. 5, 6, 12 - 14 и 16 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ.

Согласно Бюджетному кодексу получаемые местными бюджетами дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе. Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Субсидии суть бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Доля всех налогов в доходах местных бюджетов составляет менее 40%. Около 60% располагаемых средств местных бюджетов приходится на все виды межбюджетных трансфертов, включая субвенции из фонда компенсаций. Однако прочными местные бюджеты считать сегодня нельзя. Дело в том, что Бюджетный кодекс в его прежней редакции разграничивал собственные доходы местных бюджетов и доходы, получаемые за счет отчислений от федеральных и региональных, так называемых регулирующих налогов и сборов. Обновленное понимание "собственных доходов" как бы уравнивает режимы получения доходов за счет местных налогов и сборов и за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также финансовой помощи. Хотя твердые, долговременные нормативы отчислений от государственных налогов, устанавливаемые Бюджетным кодексом, стабилизируют доходы местных бюджетов, зачислять их в состав собственных доходов вряд ли оправданно.

Местное самоуправление не может быть основано на отчислениях от государственных налогов и дотациях. В этом случае оно, по сути, превращается в государственное управление. Практика последних лет приближалась именно к этой ситуации. По данным Минфина России за 2009 г., дотационность свыше 70% имеют 53% местных бюджетов, в том числе более половины районных бюджетов и бюджетов сельских поселений. Преодоление этой практики в значительной степени связано с расширением объема доходов местных бюджетов, получаемых за счет местных налогов и сборов.

Европейская хартия местного самоуправления установила, что по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступить за счет местных налогов и сборов. Именно эти налоги и сборы понимаются как собственные доходы муниципалитетов. Европейские структуры, занимающиеся проблемами местного самоуправления, определяют, что термин "собственные ресурсы" обозначает финансовые средства, получаемые в результате принятия местными органами власти самостоятельных решений; они могут распоряжаться этими ресурсами по своему усмотрению, а если речь идет о налогах, они сами, хотя и в рамках закона, могут устанавливать ставки в зависимости от своих потребностей и от того, в какой степени граждане готовы взять на себя налоговое бремя.

Способность органов местного самоуправления взимать собственные налоги является символом их финансовой автономии. Устанавливая местные налоги и сборы, муниципалитеты берут на себя обязательства непосредственно перед населением. Эти обязательства являются формой ответственности перед гражданами в том, что касается предоставления услуг. Вместе с тем если финансовые средства поступают органам местного самоуправления не прямо от граждан, а из других источников, выборным органам легче сложить с себя ответственность за их правомерное использование. Вот почему в документах Европейского союза последних лет, анализирующих практику осуществления Европейской хартии местного самоуправления, говорится уже не просто о части финансовых средств, поступающих муниципалитетам от местных налогов и сборов, а о значительной части ресурсов органов местного самоуправления, получаемых ими за счет собственных доходов от налогообложения и других сборов, ставки которых они устанавливают сами.

Согласно ст. 15 Налогового кодекса РФ к местным налогам относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. Считать 14%, падающих на долю этих налогов от всех налоговых доходов муниципалитетов, значительными при всем желании нельзя. Непонятно, почему при всей очевидности несоответствия политики централизации налоговых поступлений, их обязательного предварительного сосредоточения на верхнем этаже бюджетной системы и последующего распределения по нижним ее уровням принципам рациональности бюджетного планирования, международному опыту и документам, его оформляющим, данная политика продолжается. Возможно, здесь играют роль опасения того, что слишком свободное, децентрализованное обращение с налогами приведет к большим финансовым потерям, поскольку "внизу" не накоплен опыт соответствующего ведения бюджетных дел, или сказывается недоверие к кадрам муниципалитетов - уголовная хроника полна сообщений о незаконных растратах муниципальных денег. Однако так никогда не подойти к реальному местному самоуправлению. Реформу местного самоуправления трудно представить без существенного расширения местных налогов, без непосредственного перераспределения всего объема налоговых поступлений государства в пользу органов муниципальной власти.

Здесь неприемлемы крайность и поспешность. В данной связи оправданно решение Государственной Думы, отвергнувшей альтернативный проект изменений Бюджетного и Налогового кодексов, подготовленный группой депутатов и предусматривавший, в частности, возможность установления единовременного "целевого налога на местные нужды", включая строительство, приобретение конкретных объектов в муниципальную собственность, ремонт и реконструкцию отдельных объектов муниципального имущества. Установление такого налога противоречило бы принципам всеобщности и равенства налогообложения, учета фактической способности налогоплательщика к уплате налога, недопустимости произвольных налогов, не имеющих экономического обоснования.

Вопросы финансовой автономии особенно остро стоят перед местными муниципальными образованиями поселенческого типа. Большое число сельских поселений имеет, как уже отмечалось, незначительную налогооблагаемую базу. Местные налоги и сборы крайне малы, поэтому некоторые муниципалитеты, на территории которых действуют относительно крупные предприятия, обращаются к ним за благотворительной помощью, когда надо отремонтировать школу, медицинский пункт, починить дорогу и т.д. Это нищенство "на коллективной основе", естественно, не прибавляет авторитета и уважения к местной власти и лишь усиливает коррупцию на уровне местного самоуправления.

Единственная "легальная" надежда поселенческих органов местного самоуправления - на дотации из бюджетов муниципальных районов и регионов. При полном отсутствии собственных налоговых доходов дотации мало что изменят в организации финансовой деятельности органов местного самоуправления поселений. Их бюджеты, на утверждение которых они получили право, будут формироваться так же, как и прежние сметы.

Существует мнение, что положение изменит передача поселенческим бюджетам по дифференцированным нормативам вместо дотаций доли региональных и федеральных налогов, увеличение в ряде случаев этой доли. Тогда местные бюджеты этого уровня станут хотя бы формально похожими на себя, поскольку по крайней мере часть их доходов будет состоять не из дотаций, а из налоговых поступлений. Поскольку эти поступления не от своих, а от "чужих" налогов, самоуправленческого бюджетного режима они не обеспечат. Заботясь о реальном местном самоуправлении, надо хотя бы в перспективе готовить меры, направленные к увеличению доходов поселенческих бюджетов (да и бюджетов районов и городских округов тоже) за счет местных налогов.

В отношения между бюджетами поселений и муниципальных районов Федеральный закон N 131-ФЗ и Бюджетный кодекс заложили новые подходы, выгода которых тоже небезусловна. Согласно этим подходам, в случае если представительный орган муниципального района будет формироваться из представителей поселений, в состав бюджетов районов должны включаться субсидии, предоставляемые поселениями на решение вопросов местного значения межмуниципального (межпоселенческого) характера. В Федеральном законе N 131-ФЗ ничего не говорится о том, в каком порядке должны предоставляться эти субсидии и каковы права поселенческих муниципалитетов. Указано только, что размер субсидий определяется представительным органом муниципального района по единому для всех поселений нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных услуг соответствующего поселения (ч. 2 ст. 55).

Казалось, орган, предоставляющий субсидии, не может не участвовать в определении ее размера. По крайней мере он должен иметь возможность оспорить решение, касающееся вычетов из его доходов. Однако это не предусматривается. Бюджетный кодекс, развивая и конкретизируя положения Федерального закона N 131-ФЗ, определил, что поселения обязаны перечислять в бюджет муниципального района субсидии на решение вопросов межмуниципального характера. Цели, порядок расчета, перечисления и использования этих субсидий устанавливаются уставом муниципального района и (или) правовым актом представительного органа этого района. Правда, в Кодексе говорится о том, что размер указанных субсидий утверждается не только решением муниципального района, но и решениями представительных органов поселений о местных бюджетах по единому для всех поселений нормативу в расчете на одного жителя или потребителя услуг. В случае невыполнения поселением решения районного муниципалитета о бюджете района на следующий год в части перечисления субсидий в бюджет муниципального района районные власти могут предусмотреть снижение для данного поселения нормативов отчислений от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов (ст. 142.3 Бюджетного кодекса). Вряд ли в этих условиях органы местного самоуправления поселений смогут сбалансировать свои бюджеты, направив нужную часть доходов на собственно поселенческие нужды. Их финансовая автономия будет призрачной. Чтобы преодолеть эту вполне предсказуемую ситуацию, нужны поправки в те нормы Бюджетного кодекса, которые регулируют отношения бюджетов муниципальных районов и бюджетов, входящих в состав районов поселенческих муниципальных образований.

Весьма значительную часть доходных источников местных бюджетов (кроме прямых налоговых доходов) составляют безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В конечном итоге это тоже отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов. Только зачисляются они в местные бюджеты иным порядком, чем прямые налоговые поступления, и имеют несколько иные непосредственные цели. Внутрирегиональное и внутрирайонное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и их жителей - вот главная идея этих отношений.

Исторически в России существует разрыв между наиболее и наименее обеспеченными регионами, что непосредственно сказывается на неодинаковой обеспеченности муниципалитетов. Наименее развитые субъекты Федерации - Ингушетия, Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Тыва, Республика Калмыкия, Адыгея, Еврейская Республика, Республика Алтай - характеризуются наименьшими показателями собственных доходов местных бюджетов. Те же районы, которые не имеют широкую производственную базу, развитую промышленность, - Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Саратовская, Московская и другие области, - имеют традиционно высокие доходы местных бюджетов. Соотношение между средним подушевым и доходами местных бюджетов: 20 наиболее и 20 наименее обеспеченных регионов - в 2007 г. составило 14,4; средний уровень общих доходов местных бюджетов в наиболее обеспеченных регионах - 85 458,5 руб. на душу населения и соответствующая значимость по группе наименее обеспеченных регионов - 5938,5 руб. на душу населения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лыкова Л.И., Букина И.С. Формирование финансово-бюджетной базы местного самоуправления // Муниципальная реформа в Российской Федерации / Под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010. С. 295, 296.

Наряду с другими экономическими мерами, предпринимаемыми федеральными властями, - Концепция выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, основывающаяся на идеологии обеспечения равных условий пользования конституционными правами и свободами граждан Российской Федерации. Она направлена на преодоление последствий социальной несправедливости живущих в различных по условиям регионах и муниципалитетах.

Чтобы решить эту задачу, на региональном уровне создаются фонды финансовой поддержки муниципальных образований. На уровне муниципальных районов образуются фонды поддержки поселений. Помощь предоставляется путем перечислений бюджетам поселений из бюджета муниципального района за счет субвенций, получаемых районом из бюджета субъекта Федерации и (или) путем установления представительным органом муниципального района для поселений, входящих в состав района, дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. При этом если уровень муниципальной бюджетной обеспеченности значительно выше среднего по субъекту Федерации, возможно перечисление "излишков" в региональные фонды поддержки муниципальных образований.

Практика такого рода перераспределения доходов разных уровней бюджетов в целях их выравнивания существовала и ранее, включая советский период. Новизна подхода заключается в установлении четких процедур расчета между бюджетами, лишенных субъективных и административных наслоений. Согласно новому Закону размеры дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений определяются для каждого поселения субъекта Федерации, за исключением тех, у которых самые высокие доходы, в расчете на одного жителя городского, сельского поселения. Дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений предоставляются исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Примерно по тем же правилам с использованием прогрессивных методик распределения дотаций должны в соответствии с законом выравниваться уровни бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов.

Кроме фондов финансовой поддержки муниципальных образований на региональном уровне могут создаваться "функциональные" фонды. Хотя их задача тоже состоит в финансовой поддержке муниципалитета, эта поддержка имеет конкретную целевую направленность. В частности, фонд муниципального развития создается в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Возможность создания такого фонда, формируемого законом субъекта Федерации, предусмотрена ст. 62 Федерального закона N 131-ФЗ и ст. 139 Бюджетного кодекса РФ. При этом отбор инвестиционных программ и проектов и определение условий их финансирования осуществляются в порядке, установленном самим субъектом Федерации.

На тех же принципиальных основах создается и фонд софинансирования социальных расходов, возможность создания которого на региональном уровне предусмотрена в указанных федеральных правовых актах в целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов.

Создание и использование этих фондов помогают установлению стабильности инвестиционной политики в муниципалитетах, дают им возможность определения перспектив экономического и социального развития. Как отмечалось выше, опыт ряда субъектов Российской Федерации, например Татарстана, Самарской области, обеспечивающих установление долговременных условий предоставления финансовой помощи из указанных фондов с учетом условий и особенностей этих субъектов Федерации, позволяет косвенным образом влиять на деятельность органов местного самоуправления, вводя ее в русло региональной и федеральной политики в различных отраслях и сферах социально-экономического развития. Это так называемое индикативное бюджетное планирование, которое, избегая выдачи прямых директив органам местного самоуправления, служит корректным с точки зрения обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления организационно-финансовым способом координации усилий разных уровней власти.

Хотя абсолютные цифры, характеризующие долю доходов местных бюджетов в доходах региональных бюджетов, увеличиваются год от года, доходы местных бюджетов не обеспечивают в должной мере расходы муниципалитетов на решение вопросов местного значения. Это свидетельствует, с одной стороны, о недостаточной государственной финансовой поддержке местного самоуправления, а с другой - о слабости использования организационно-финансовых возможностей, которые предоставлены как органам местного самоуправления, так и региональным органам государственной власти.

В Федеральном законе N 131-ФЗ в качестве одного из видов доходов местного бюджета определяются средства самообложения граждан. Будучи связанными с бюджетом, на самом деле они имеют весьма существенные особенности, отличающие их от обычных доходных бюджетных поступлений. Они не предусмотрены в бюджетной классификации, не подвержены правилам бюджетного процесса, их сбор не связан с конкретными календарными датами.

Это особый способ мобилизации денежных ресурсов, под которым понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообеспечения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен.

Порядок введения и использования разовых платежей граждан определяется на местном референдуме (сходе) граждан.

В ряде муниципальных образований приняты специальные решения, устанавливающие порядок самообложения. Например, Совет Молчановского сельского поселения Молчановского муниципального района Томской области решил, в частности, что самообложение граждан может производиться в целях привлечения дополнительных средств населения для осуществления мероприятий по благоустройству и социально-культурному развитию Молчановского сельского поселения.

Уплата платежей по самообложению производится всеми гражданами, достигшими 18-летнего возраста, местожительство которых расположено в границах Молчановского сельского поселения, независимо от их участия в собраниях граждан и отношения, выраженного ими при голосовании.

Платежи самообложения вносятся в бюджет Молчановского сельского поселения в срок, установленный собранием граждан.

Платежи по самообложению, не внесенные в установленный срок, взыскиваются администрацией Молчановского сельского поселения в порядке, установленном федеральным законодательством для взыскания не внесенных в срок налогов и неналоговых платежей.

Средства самообложения включаются в бюджет Молчановского сельского поселения и расходуются на мероприятия, установленные собранием граждан в соответствии с примерным перечнем, утверждаемым администрацией. Средства самообложения, не использованные в текущем году, остаются на счете бюджета Молчановского сельского поселения и могут быть использованы в следующем году на те же цели.

В соответствии со ст. 64 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные образования вправе осуществлять муниципальные заимствования, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг в соответствии с Бюджетным кодексом и уставом муниципального образования. Пользуясь этим правом, некоторые органы местного самоуправления в настоящее время выпустили свои облигации, занимая таким образом нужные им средства у юридических и физических лиц. У муниципалитета возникают долговые обязательства муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками.

Муниципальная гарантия представляет собой способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого муниципальное образование дает письменное обязательство отвечать за исполнение получателем гарантии обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

Муниципальные гарантии предоставляются от имени муниципального образования финансовым органом местной администрации.

Предоставление муниципальных гарантий осуществляется на возмездной основе по результатам проведения конкурса и проверки финансового состояния получателя муниципальной гарантии с обязательным оформлением обеспечения исполнения обязательств получателя муниципальной гарантии перед гарантом - муниципальным образованием.

Порядок предоставления муниципальных гарантий утверждается представительным органом муниципального образования.

Несмотря на заинтересованность в получении таких кредитов, в настоящее время число муниципальных образований, выпустивших муниципальные займы и облигации, невелико. И это не случайно. В условиях ограниченных возможностей урегулирования бюджетно-финансовых потребностей муниципалитетов из различных региональных фондов потребности в заимствовании ресурсов, относительно независимых от федеральной и региональных властей, у местных органов местного самоуправления растут. Однако ужесточение бюджетного законодательства, в том числе в отношении требований к объемам и условиям заимствования, существенно сужает объем заимствований.

Так, для высокодотационных регионов и муниципалитетов норматив предельного объема государственного и муниципального долга был снижен со 100% доходов без учета возмездных перечислений (финансовой помощи) до 50% доходов. Фактически это ограничение едва ли не блокирует для дотационных бюджетов возможности рыночных займов (независимо от складывающейся конъюнктуры и конкретных потребностей). Результатом может стать дальнейшая дифференциация регионов и муниципальных образований в рамках одного субъекта Федерации по бюджетной обеспеченности их поляризации. Наиболее обеспеченные муниципалитеты получают возможность использовать рыночные механизмы формирования финансовых ресурсов (в том числе и для целей экономического развития) через проведение осмысленной политики заимствования и управления государственным долгом. Муниципальные же образования с высокими показателями бюджетных субсидий заведомо ограничиваются бюджетным законодательством в привлечении ресурсов заимствования у вышестоящего бюджета.

К тому же Бюджетный кодекс РФ при обилии различного рода ограничений на объемы и состав заимствования, объем государственного долга и расходов на его обслуживание практически не обеспечивает регулирования процесса имеющегося долга. По сути, объем заимствования для целей рефинансирования государственного и муниципального долга не в явном виде не регулируется (ст. 110.1 БК РФ) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Букина И.С. Указ. соч. С. 332, 333.

Общий смысл того, что принес Федеральный закон N 131-ФЗ и измененный Бюджетный кодекс в его новой редакции, заключается в установлении соотношения единства бюджетной системы и самостоятельности местных бюджетов в соответствии с конкретными политическими, экономическими и социальными условиями. С учетом этих условий определены сами понятия единства бюджетной системы и самостоятельности местных бюджетов. Понятие единства бюджетной системы теперь включает необходимость единства принципов организации и функционирования этой системы, а также бюджетной классификации, форм бюджетной отчетности и др. Самостоятельность бюджетов понимается не только как право, но и как обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность местных бюджетов, эффективно использовать бюджетные средства, осуществлять бюджетный процесс с ограничениями, предусмотренными Кодексом.

При всей устремленности местных бюджетов к самостоятельности они не могут "выпадать" из общей бюджетной системы государства. В регулировании этого положения и Федеральный закон N 131-ФЗ, и Бюджетный кодекс в его новой редакции более последовательны, чем прежнее законодательство. В части 3 ст. 52 нового Федерального закона говорится, что формирование, утверждение и использование местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, но с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации. Таким образом, соблюдение законов определяется как главное условие обеспечения единства бюджетной системы.

Бюджетный кодекс идет еще дальше и определяет соблюдение органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах РФ в качестве непременного условия предоставления местным бюджетам трансфертов из бюджетов субъектов Федерации (п. 1 ст. 136). Согласно п. 5 той же статьи при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации орган, исполняющий бюджет субъекта Федерации, вправе приостановить предоставление трансфертов (за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций) соответствующим местным бюджетам.