Глава XIV. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 2 страница

Установленный в ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ перечень имущества не является обязательным, в том смысле, что если полного набора имущества нет, то муниципальное образование не может существовать. Данный перечень следует рассматривать как оптимальный, полного наличия которого добивается каждое муниципальное образование соответствующего уровня. Как правило, в муниципальных образованиях не достает тех или иных компонентов имущества. Поэтому они далеко не всегда могут успешно решить соответствующие вопросы местного значения.

В некоторых муниципалитетах - главным образом во вновь созданных - вообще нет никакого муниципального имущества. Поэтому проблема его обретения стоит для них весьма остро. Для других муниципальных образований в связи с перераспределением полномочий в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ проблема имеет также актуальное значение.

Порядок перераспределения имущества в связи с перераспределением полномочий между уровнями публичной власти установлен Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 31 декабря 2005 г.). В соответствии с этим Законом устанавливаются условия, при соблюдении которых передается имущество из федеральной собственности в собственность субъекта Федерации или муниципальную собственность; из собственности субъекта Федерации - в федеральную собственность или муниципальную собственность; из муниципальной собственности - в федеральную собственность или собственность субъектов Федерации, а также условия разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями разных уровней.

Знакомясь с установленным порядком, важно учитывать, что для всех публично-правовых образований (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования) важнейшим признаком является их публичный характер, имущество этих образований принадлежит всему населению, проживающему на его территории, и, соответственно, его использование должно соответствовать интересам последнего. В целях наиболее рационального использования этого имущества в интересах всего населения Российской Федерации и происходит разграничение объектов публичной собственности между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, причем в пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно, в том числе по владению, пользованию, распоряжению и управлению муниципальной собственностью. Таким образом, соблюдаются указанные в Конституции Российской Федерации (ст. 12, 130, 132) гарантии местного самоуправления.

В соответствии с п. 5 ст. 214 Гражданского кодекса РФ порядок разграничения объектов государственной собственности (за исключением земельных участков) между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации должен осуществляться на основании специального закона. Надо полагать, что этим законом должен регулироваться порядок разграничения всех объектов публичной собственности, т.е. не только между Российской Федерацией и ее субъектами, но и Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

До принятия специального закона отнесение публичного имущества к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности осуществляется на основании отдельных нормативных правовых актов, которыми разграничение публичной собственности увязывается с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также с определением имущества, которое может находиться в собственности Российской Федерации, ее субъектов и в муниципальной собственности. К числу таких актов относится Федеральный закон N 122-ФЗ.

При этом Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 3 ч. 1, п. 3 ч. 7, п. 3 ч. 8 ст. 85) определены сроки перераспределения публичного имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в соответствии с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Согласно указанному порядку передача имущества из собственности муниципального образования в собственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предусматривает, во-первых, направление органами местного самоуправления предложений о передаче имущества, а во-вторых, принятие федеральным органом исполнительной власти или уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о передаче имущества. При этом согласно Федеральному закону N 122-ФЗ передача имущества, не включенного в указанные предложения, из собственности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность не допускается.

Эти положения Федерального закона N 122-ФЗ подтверждаются и Постановлением Правительства РФ от 13 июня 2006 г. "О Перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации", согласно которому для принятия решения о передаче имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации необходимо представить предложение органа местного самоуправления о передаче муниципального имущества в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации.

Таким образом, эта норма исключает возможность принятия федеральным органом исполнительной власти или уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации решений о передаче имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации в одностороннем порядке против воли органов местного самоуправления.

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. "По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом Правительства Москвы" положения ч. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ в части, устанавливающей порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку данные положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают необходимость волеизъявления субъекта Российской Федерации на такую передачу. При этом процедура безвозмездной передачи имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, рассмотренная Конституционным Судом Российской Федерации, по сути, ничем не отличается от процедуры безвозмездной передачи муниципального имущества.

Именно поэтому Конституционный Суд РФ в Определении от 7 декабря 2006 г. N 542-О по запросу Законодательного собрания Карелии о проверке конституционности ряда положений ч. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ, касающихся порядка передачи муниципального имущества в федеральную или региональную собственность, определил:

"1. Положения части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"), устанавливающие порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации имущества, находящегося в муниципальной собственности, в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в системе действующего правового регулирования предполагают необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и не могут рассматриваться как позволяющие исполнительному органу государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или в собственность Российской Федерации в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу.

2. В силу ст. 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" конституционно-правовой смысл указанных законоположений, выявленный Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Определении на основании правовых позиций, изложенных в Постановлении от 30 июня 2006 г. N 8-П, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике".

Кроме того, в соответствии со ст. 28, 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ и п. 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" споры между Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием по поводу оснований, количества и видов передаваемого имущества подведомственны арбитражным судам РФ. В связи с этим любое одностороннее действие каждого из указанных субъектов может быть обжаловано в судебном порядке, что является дополнительной гарантией установленных ст. 133 Конституции Российской Федерации прав местного самоуправления.

Федеральный закон N 122-ФЗ предусматривает безвозмездную передачу муниципального имущества без компенсации в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации. Это вполне конституционный порядок. Конституция Российской Федерации (п. 3 ст. 35) предусматривает необходимость равноценного возмещения лишь в случае принудительного отчуждения имущества у собственника для государственных нужд. Однако Федеральный закон N 122-ФЗ устанавливает не порядок изъятия имущества из собственности муниципального образования в собственность Российской Федерации, а единый порядок разграничения имущества между публичными собственниками, что исключает в данном случае необходимость выплаты равноценного вознаграждения.

Кроме того, Федеральный закон N 122-ФЗ предусматривает в установленных случаях передачу объектов публичной собственности не только из муниципальной собственности в федеральную собственность и собственность субъекта Российской Федерации, но и из государственной собственности в муниципальную. При этом во всех случаях такая передача осуществляется безвозмездно, вне зависимости от того, кто является принимающей стороной - Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.

Наиболее острыми в данный переходный период являются вопросы размежевания имущества между муниципальными районами и вновь созданными сельскими поселениями, особенно в тех случаях, когда поселения передают решение части своих вопросов местного значения муниципальным районам.

Для определения порядка размежевания имущества в этих условиях во многих субъектах Федерации изданы законы. В соответствии с ними объекты муниципальной собственности муниципальных районов и поселений, входящих в состав этих районов, разграничиваются между районами и поселениями в соответствии с установленным Федеральным законом N 131-ФЗ разграничением вопросов местного значения между указанными муниципальными образованиями, а также с учетом целевого назначения использования объектов муниципальной собственности; выполнения муниципальным районом межмуниципальных функций и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципальных районов; расположения объектов муниципальной собственности на территории определенных поселений (в том числе жилищного фонда, объектов инженерной инфраструктуры и т.д.).

В соответствии с п. 3 ч. 1, п. 3 ч. 3, п. 3 ч. 8 ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ разграничение всего имущества между уровнями публичной власти, безвозмездная передача в муниципальную собственность имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, должны были быть осуществлены до 1 января 2008 г. Однако до сих пор значительная часть собственности не распределена. Особенно трудно идет процесс размежевания между муниципальными районами и поселениями. Дело не только в недостатке финансов на паспортизацию и регистрацию объектов собственности. Дело еще и в том, что многие территориальные инфраструктурные комплексы едины по своей технологии и не делятся по территориальному принципу. Законодательство не регулирует вопросы совместной муниципальной собственности (за исключением создания межмуниципальных хозяйственных обществ). Значит, надо ждать изменений законодательства.

Указанный срок не касается вопросов земельной собственности, условия и сроки разграничения которой имеют особенности. При этом процесс переформирования имущества между различными уровнями публичной власти, в том числе муниципальной, не может считаться полноценным, если он не касается земли как важнейшего объекта собственности.

Процесс передачи муниципалитетам части земли, находящейся в государственной собственности, начался давно, к сожалению, основное внимание федеральных органов государственной власти сосредоточивалось на проблемах перехода земли в частную собственность. Хотя органам местного самоуправления время от времени предоставлялись права ограниченного распоряжения земельными участками разных категорий, находящимися в государственной собственности, передавать их в муниципальную собственность государство не торопилось. До сих пор нет ясности в сроках разграничения государственной собственности на землю. Единственное косвенное указание на это содержится в Федеральной целевой программе "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2007 гг.)", утвержденной Постановлением Правительства РФ 25 октября 2001 г. Создание автоматизированной системы ведения земельного кадастра - это лишь средство информационного обеспечения разграничения государственной собственности на землю, автоматизированного учета сведений о земельных участках, полученных в результате их отнесения к различным формам собственности, предполагающего их инвентаризацию, межевание, в том числе в натуре, и кадастровую оценку. Информационная система не решает организационные, экономические и политические вопросы разграничения собственности на землю.

Эти вопросы решались согласно Федеральному закону от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" федеральными органами государственной власти. Процедуры, предусмотренные указанным Законом, были чрезвычайно сложными, не дававшими возможности муниципальным органам быть их активными участниками.

Чтобы избавиться от недостатков этой процедуры, Федеральный закон N 101-ФЗ был признан утратившим силу Федеральным законом от 17.04.2006 N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации".

В этом Законе установлены некоторые принципы отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований.

К федеральной собственности отнесены: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

К собственности субъектов Российской Федерации относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

К собственности поселений, городских округов, муниципальных районов отнесены: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления; иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.

Эти правила не исчерпывают порядка разграничения государственной собственности на землю и предполагают принятие иных законов Российской Федерации и основанных на них региональных законов, чтобы полностью решить вопросы разграничения собственности на землю. Они обозначают лишь начало движения к этой цели и дают возможность активного участия органов местного самоуправления в данном процессе.

Чтобы избавиться от неурегулированности права распоряжения земельными участками, собственность которых не установлена органами местного самоуправления разных уровней, Закон определил, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.

Все это не означает, что в вопросах собственности на землю муниципальных образований нет проблем. Их достаточно много.

По результатам всероссийского опроса, проведенного по инициативе Конгресса муниципальных образований в 2008 г., подавляющее большинство органов местного самоуправления на первое место поставили проблемы регулирования имущественных и земельных отношений внутри регионов страны.

Это касается, во-первых, предоставления полномочий органам местного самоуправления городских округов по установлению размеров арендной платы за земельные участки, расположенные в границах городских округов независимо от видов собственности на землю (федеральной, региональной, муниципальной), во-вторых, зачисление в бюджет городских округов 100% доходов, получаемых в виде арендной платы за земельные участки, расположенные в границах городских округов независимо от видов собственности на землю. Кроме того, вносились предложения о внесении изменений в ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" с указанием, что к собственности поселений относятся недостроенные земельные участки, свободные от прав третьих лиц, и др. <1>.

--------------------------------

<1> Бухвальд Е.М. Реформирование муниципальной собственности // Муниципальные реформы в Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010.

3. Владение, пользование, распоряжение муниципальным

имуществом

Владение, пользование, распоряжение муниципальным имуществом, которым посвящена ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ, составляют содержание права собственности, закрепленное в ст. 209 Гражданского кодекса РФ.

Собственник согласно этой статье Кодекса вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам и передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным способом.

Таким образом, муниципальные образования, будучи собственником муниципального имущества, не являются субъектами непосредственного владения, пользования и распоряжения этим имуществом. Тем не менее в определенных случаях Федеральный закон N 131-ФЗ такое их право предполагает применительно к малым поселениям с численностью жителей не более 100 человек, обладающих избирательным правом. Здесь решают вопросы местного самоуправления на сходе граждан. Эти вопросы могут включать и распоряжение собственностью поселения. Во всяком случае, осуществляя полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции этого органа, сход определяет порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности данного поселения (ст. 25 и 35 Федерального закона N 131-ФЗ).

Имея в виду эту ситуацию, можно сделать вывод, что население в сравнительно небольших поселениях, в которых проживает более 100 человек, тоже может пользоваться правом владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. указывалось, что в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, осуществляет население непосредственно. В Законе N 131-ФЗ этого правила нет, но нет и запрета на то, чтобы население муниципальных образований, будучи собственником по закону, имело отношение к решению вопросов, связанных с владением, пользованием и распоряжением муниципальным имуществом. Надо полагать, это одна из существенных особенностей права муниципальной собственности.

Органы местного самоуправления, как упоминалось выше, могут создавать муниципальные предприятия и учреждения.

Муниципальные предприятия создаются в качестве унитарных предприятий двух видов: унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления (в том числе казенных предприятий).

Унитарные предприятия могут быть участниками (членами) коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, в которых в соответствии с федеральным законом допускается участие юридических лиц. Однако они не вправе выступать учредителями (участниками) кредитных организаций.

Решение об участии унитарного предприятия в коммерческой или некоммерческой организации может быть принято только с согласия собственника имущества унитарного предприятия. Распоряжение вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, а также принадлежащими унитарному предприятию акциями осуществляется унитарным предприятием только с согласия собственника его имущества.

Унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Унитарное предприятие не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества (муниципального образования). Муниципальное образование не несет ответственность по обязательствам муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам. Муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества.

В соответствии с Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" муниципальное предприятие может быть создано в случае:

необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена;

необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам);

необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Казенное предприятие может быть создано в случае:

если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования;

необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;

необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств.

Решение об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет деятельности унитарного предприятия.

Собственник имущества муниципального предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия. Муниципальное предприятие ежегодно перечисляет в местный бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в порядке, в размерах и в сроки, которые определяются органами местного самоуправления. Порядок распределения доходов казенного предприятия определяется органами местного самоуправления.

Муниципальное предприятие распоряжается движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, самостоятельно, за исключением случаев, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества муниципального предприятия.

Муниципальное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа местного самоуправления.

Уставом казенного предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.

Казенное предприятие вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом, в том числе с согласия собственника такого имущества, только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия. Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия.