Вопрос 3. Предмет, метод и система административного права

Административное право России может быть определено как система юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления и отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении иных форм государственной деятельности (законотворчества, правосудия), а также отношения, которые воз­никают в сфере негосударственного управления в связи с осущест­влением общественными объединениями некоторых функций органов государственного управления исполнительной власти.

Являясь неотъемлемой частью структуры российского права, административной право тесно связано со всеми отраслями права;

— с конституционным (государственным) правом, которое содержит принципы всех других отраслей права, в том числе и административного. Конституционное право, основным источником которого является Конституция, конституции республик в составе России, Конституционные законы, непосредственно регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного устройства, взаимоотношения личности и государства, вопросы организации государственной власти, ее осуществления на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Эти отношения и являются предметом регулирования конституционного права;

— с финансовым правом. Последнее регулирует общественные отношения в сфере финансовой деятельности государства, общественные отношения, возникающие в процессе аккумуляции и распределения денежных средств, составляющих национальный доход России. Административное право определяет компетенцию финансовых, налоговых органов и регламентирует порядок их организации и деятельности, т.е. регулирует управленческие отношения в сфере финансов;

— с земельным правом. Нормы земельного права регулируют отношения между государством и землепользователями. Вместе с тем государство в лице органов управления предоставляет пользователям земельные участки, сдает их в аренду, производит их изъятие, следит за соблюдением землепользователями возло­женных на них обязанностей по рациональному и бережному использованию земель. Эти отношения регулируются нормами административного и земельного права;

— с гражданским правом по вопросам регулирования имуще­ственных отношений. Однако методы регулирования этих отношений неодинаковы. Административное право регулирует имущественные отношения в распорядительном порядке методом власти-подчинения. Например, по распоряжению органа управления одна хозяйственная организация передает другой оборудование или имущество. В этом случае орган управления государственно-властным методом регули­рует имущественные отношения. Нередко во исполнение актов управ­ления хозяйственные и иные организации заключают договоры, руководствуясь нормами гражданского права. Акт управления может служить основанием заключения договора между организацией (юри­дическим лицом) и гражданином (физическим лицом). Например, договор жилищного найма гражданина с жилищной организацией заключается при наличии у гражданина ордера на жилую площадь. Гражданско-правовой метод регулирования в отличие от администра­тивно-правового характеризуется равенством сторон. По мере расши­рения рыночных отношений, свободы экономической деятельности, наличия частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности роль гражданского права в регулировании имущест­венных отношений возрастает. Однако это не исключает из сферы имущественных отношений, основанных на административном под­чинении, административно-правового регулирования;

— с трудовым правом. Многие трудовые отношения рабочих и служащих регулируются административным и трудовым правом. Например, отношения, возникающие в процессе труда служащих государственных органов, социальное обеспечение служащих в старости, в случае болезни, инвалидности, а также вопросы, свя­занные с охраной труда служащих, регулируются трудовым пра­вом. Нормами административного права регулируются служебные обязанности и права должностных лиц, прохождение государствен­ной службы в ряде отраслей управления (оборона, внутренние дела и др.). Осуществляя свои служебные обязанности и права, государственные служащие вступают в государственно-служебные отношения, регулируемые административным правом. Вместе с тем в качестве носителей личных прав они являются участниками трудовых отношений, которые регулируются трудовым правом;

— с уголовным правом. Нормы административного права определяют, какие деяния являются административными правонарушениями (проступками) и меры взыскания, применяемые к лицам, совершившим их. Уголовное право устанавливает, какие деяния являются преступлениями и виды наказания за их совершение. Границы между административным и уголовным правом подвижны, т.к. при определенных условиях отдельные деяния, относящиеся к проступкам, могут перерастать в преступления и наоборот;

— с уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным, правом, а также с законодательством о судоустройстве, регулирующими порядок образования судов и организационные основы судебной деятельности. Отличие административного права от норм перечисленных отраслей права обусловлено различиями между исполнительной деятельностью и осуществлением правосудия. Вместе с тем следует указать, что суды при рассмотрении дел административно-правового характера (например, жалоб на действия органов управления и их должностных лиц) руководствуются административно-процессуальными нормами;

— с комплексными отраслями права: морским, воздушным, горным, лесным и другими отраслями. Эта связь, в частности, состоит в том, что в них наряду с нормами других отрадой права содержатся и нормы административного права.

Место административного права в системе права определяется характером и важностью регулируемых им общественных отношений, его специфика и отличие от других отраслей права состоят в том, что оно регулирует управленческие отношения. Административное право характеризуется мобильностью, которая обусловливается особенностями общественных отношений, складывающихся в сфере управления, исполнительной деятель­ности государства.

Предметом административного права является сово­купность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти, регулируемых нормами административного права.Эта группа общественных отношений непосредственно связана с государственно-управленческой деятельностью, а потому и обобщенно называется управленческой.

Управленческие отношения многообразны. В зависи­мости от особенностей их участников управленческие от­ношения можно разделить на отношения:

а) между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организацион­но-правовом уровне (например, вышестоящие и ни­жестоящие органы);

б) между несоподчиненными субъектами исполнитель­ной власти, находящимися на одном организацион­но-правовом уровне (например, два министерства, ад­министрации двух областей);

в) между субъектами исполнительной власти и находя­щимися вих организационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, кон­церны и пр.), предприятиями и учреждениями;

г) между субъектами исполнительной власти и не на­ходящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями, предприя­тиями и учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т.п.);

д) между субъектами исполнительной власти и испол­нительными органами системы местного самоуправ­ления;

е) между субъектами исполнительной власти и негосу­дарственными хозяйственными и социально-культур­ными объединениями, предприятиями и учреждени­ями (коммерческие структуры и т п.);

ж) между субъектами исполнительной власти и обще­ственными объединениями;

з) между субъектами исполнительной власти и гражда­нами.

Из всего этого следует, что во всех названных видах управленческих отношении непременно участвует тот или иной исполнительный орган. Без них управленческие от­ношения в административно-правовом смысле возникать не могут, ибо только они в состоянии в юридической фор­ме выражать волю и интересы государства, а также реа­лизовывать государственную власть.

Метод административного права — совокупность при­емов и способов, с помощью которых регулируются управленческие отношения.

Любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юриди­ческие возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения.

Предписания — возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запреты — фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия, в усло­виях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения — юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Иначе говоря, методы правового регулирования, это способы воздействия на волю и поведение участников правовых отношений.

К методам правового регулирования, характерным для административного права, относятся:

1. Метод власти — подчинения, илиметод прямого рас-порядительства: отношения в рамках административного права строятся на подчинении одного участника другому.

2. Метод рекомендаций: рекомендации субъекта уп­равления приобретают правовую силу при условии принятия ее другим участником управления.

3. Метод согласования: регулирует отношения между участниками, не находящимися между собой в подчинении.

4. Метод равенства: субъекты, находящиеся на одном уровне государственного механизма, предпринимают совместные действия в форме административного договора.

Система административного права — это совокупность взаимосвязанных административно-правовых институтов и норм.

Административно-правовой институт есть совокуп­ность относительно обособленных административно-правовых норм, регулирующих качественно однородную группу управленческих отношений.

Нормы административного права традиционно под­разделяются на нормы Общей и Особенной частей. Это деление легло в основу построения административного права как учебной дисциплины.

Традиционно, в состав Общей части административного права входят следую­щие административно-правовые институты, т.е. группы норм, регу­лирующие однородные общественные отношения:

— закрепляющие принципы государственного управления, исполнительной деятельности;

— регулирующие административно-правовой статус граждан (физических лиц);

— определяющие порядок организации и административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственно­го управления, а также иных субъектов управления;

— регулирующие государственную службу и определяю­щие правовой статус государственных и муниципальных слу­жащих;

— упорядочивающие административно-правовые статусы не­государственных объединений, их служащих и представителей;

— определяющие формы и методы государственного управ­ления, среди которых большую группу составляют нормы, регла­ментирующие порядок принятия актов управления и совершения иных процессуальных действий, т.е. административно-процессу­альные нормы, а также нормы, регулирующие применение мето­дов управления;

— обеспечивающие законность управления.

Нормы Особенной части административного права подразделя­ются на следующие основные группы (институты), регулирую­щие управление в сферах:

— межотраслевых;

— социально-политической, обеспечивающей безопасность граждан, общества и государства;

— социально-культурной деятельности государства;

— хозяйственной деятельности государства.

В рамках перечисленных групп (институтов) выделяются нормы административного права, регулирующие управление отдельными отраслями (транспортом, здравоохранением, образованием, обороной и т.д.) и межотраслевыми сферами (учетом и статистикой, стандартизацией, метрологией и т.д.).

Иной подход к определению системы административного права предлагал А.П. Коренев. Он считает, что административное право состоит из трех частей. Помимо Общей и Особенной, он ввел административную юрисдикцию. Эта часть включает правовые нормы и институты, которые определяют административную ответственность, а также производство по делам об административных пра­вонарушениях.

Из вышеизложенного следует, что административное право — одна из самых крупных и сложных отраслей российского права. Это обусловлено ее предметом, широким кругом управленческих отношений.

Заключение

Практически нет ни одной сферы жизнедеятельности общества, где бы в той или иной мере не осуществлялась исполнительная деятельность, а следовательно, не регулировалась бы нормами административного права. Степень административно-правового регулирования отраслями и сферами управления неодинакова. Например, управление обороной, безопасностью, внутренними делами, энергетикой, стандартизацией регулируется преимущественно нормами административного права. В сфере экономики в связи с развитием договорных, гражданско-правовых отношений круг общественных отношений, регулируемых нормами административного права, сужа­ется. Но несмотря на это, роль исполнительной власти, административного права по-прежнему значительна,

Административное право не только крупная, сложная, но и важная отрасль права, поскольку исполнительная власть в государстве занимает важное место. От ее состояния в значительной мере зависят эффективность и законность управления, возможность реализации физическими и юридическими лицами своих прав.

[1] Все указанные нормативные акты необходимо изучать с учетом вносимых в них изменений и дополнений.

2 Данная литература рекомендуется в качестве основной по всем темам.

3 Извлечение: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. - М., Зерцало, 2012.