ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Организация контрольно-надзорной деятельности как одной из форм реализации государственной власти непосредственно влияет на поддержание экономического правопорядка в стране. "Контроль является органической составляющей деятельности всех государственных органов. Он осуществляется в разных формах, с применением различных средств, имеющих свои специфические черты, которые определяются природой и содержанием компетенции субъектов контроля" [17, с.24].

Исходя из общего значения слова "контроль", государственный контроль в сфере предпринимательской деятельности определяется как система проверки соблюдения индивидуальными предпринимателями, коммерческими и некоммерческими организациями требований нормативный правовых актов в процессе осуществления указанной деятельности [19, с.321]. Как известно, систематизация знаний об исследуемом явлении осуществляется посредством классификации, построенной на основе критериев, отражающих сущностные свойства явления. Важные с практической точки зрения критерии классификации определяются исходя из особенностей правового регулирования рассматриваемой функции государственного управления в сфере предпринимательской деятельности.

В зависимости от объема проверяемой деятельности выделяют общий контроль и специальный контроль. Специальным является, например, валютный, налоговый, бюджетный, метрологический, лицензионный, таможенный, экспортный контроль.

В зависимости от стадии контроля и цели проверки выделяют предварительный, текущий и последующий контроль. Цель предварительного контроля (например, контроль за образованием субъектов предпринимательской деятельности посредством государственной регистрации, контроль антимонопольного органа за созданием отдельных видов хозяйственных объединений) - предупреждение и профилактика нарушений условий осуществления предпринимательской деятельности. Цель текущего контроля (например, контроль за соблюдением лицензионных условий и требований) - определение соответствия осуществляемой предпринимательской деятельности требованиям норм права. Последующий контроль преследует цель проверки исполнения решений государственных органов в сфере предпринимательской деятельности и соответствующих результатов (например, контроль за правильностью исчисления и уплаты обязательных платежей, т.е. налоговый контроль).

В зависимости от того, какой государственный орган осуществляет контроль, можно выделить: контроль Президента Республики Беларусь; контроль органов законодательной власти; контроль органов исполнительной власти; контроль органов судебной власти [16, с. 191].

Контрольные полномочия государственных органов и органов местного управления и самоуправления основаны на нормах Конституции Республики Беларусь. Конкретные контрольные полномочия тех или иных государственных органов основываются на положениях и законах, определяющих статус этих органов.

Непосредственный контроль за ведением предпринимательской деятельности осуществляют лицензирующие органы, а также иные государственные органы (прежде всего инспекции Министерства по налогам и сборам и Комитет государственного контроля Республики Беларусь) в пределах своей компетенции.

К непосредственному контролю за осуществлением предпринимательской деятельности относится также валютный контроль, основными направлениями которого являются: определение соответствия проводимых валютных операций требованиям валютного законодательства; обеспечение контроля за перемещением иностранной валюты и иных валютных ценностей через таможенную границу Республики Беларусь; предотвращение легализации доходов, полученных незаконным путем; проверка полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям; анализ данных учета, отчетности и информации по валютным операциям [4, ст.23].

Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 1 февраля 2010 года "Об органах, уполномоченных на осуществление контроля (надзора)" определён конкретный круг государственных органов уполномоченных на осуществление контроля (надзора) в определённых сферах.

Необходимо отметить, что за последние годы государством существенным образом пересмотрены подходы к осуществлению контроля за осуществляемой предпринимательской деятельностью.

19.12.2008 года был принят Указ Президента Республики Беларусь от № 689 "О некоторых мерах по совершенствованию контрольной и надзорной деятельности в Республике Беларусь". Данный законодательный акт приостановил проведение контроля и надзора за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в форме проверок (ревизий) до дня вступления в силу нового Указа Президента Республики Беларусь, регламентирующего единый порядок проведения контрольной и надзорной деятельности в Беларуси.

Указ Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 "О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь" (далее - Указ) определил новый порядок контроля за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности, который вступил в силу с 1 января 2010 г.

Указом определен "закрытый" перечень контролирующих и надзорных органов, которым разрешено проводить проверки, а также сфер их контроля (надзора) (далее - перечень контролирующих органов). Иные государственные органы, которые в этот список не были включены, права проводить проверки субъектов хозяйствования не имеют.

Сферы контроля (надзора) этих органов достаточно существенно сужены по сравнению с раннее действовавшими полномочиями определяемыми законодательством и, самое главное, устранено их "пересечение". В частности, органы внутренних дел и подразделения, входящие в их систему, могут в сфере предпринимательской деятельности осуществлять только контроль за соблюдением проверяемыми субъектами правил реализации товаров, выполнения работ или оказания услуг, не допускающих обман покупателей, заказчиков или иных потребителей, а также установленных законодательными актами норм, регламентирующих наличие у проверяемых субъектов документов на реализуемые товары, оказываемые услуги и выполняемые работы.

Плановые проверки одного проверяемого субъекта в течение календарного года могут осуществляться несколькими контролирующими (надзорными) органами только в форме совместной проверки. При этом проведение нескольких плановых проверок одного и того же проверяемого субъекта в течение календарного года не допускается. Координировать же плановые проверки поручено Комитету государственного контроля Республики Беларусь и его органам.

В п.9 Указа установлен исчерпывающий перечень оснований проведения внеплановых проверок (в первую очередь, для проверки имеющейся информации, которая свидетельствует о совершаемом (совершенном) нарушении законодательства или о фактах возникновения угрозы причинения либо причинения вреда жизни либо здоровью граждан) и должностных лиц, которые имеют право их назначать. При этом внеплановая проверка может быть назначена только руководителями отдельных контролирующих (надзорных) органов республиканского уровня либо их уполномоченными заместителями в целях проверки имеющейся у контролирующего (надзорного) органа информации, свидетельствующей о совершаемом или совершенном нарушении законодательства.

Указом изменены основополагающие принципы контрольной деятельности: действующий порядок назначения плановых проверок, основанный на периодичности их проведения (не чаще одного раза в год), заменен "механизм" назначения проверок в зависимости от добросовестности субъекта хозяйствования (п.7 Указа). При этом все проверяемые субъекты распределены на так называемые группы риска на основании достаточно четких критериев, учитывающих их потенциальную опасность в плане нарушения законодательства в соответствующей сфере деятельности.

Субъектов предпринимательской деятельности, отнесенных к высокой группе риска, будут проверять не чаще одного раза в течение календарного года. Если же в результате проведенной плановой проверки нарушений законодательства не будет установлено, то следующую плановую проверку этого субъекта разрешено назначать не ранее чем через два года. Для тех, кто попал в среднюю группу риска, периоды между проверками увеличиваются: не чаще одного раза в три года (не ранее чем через 5 лет, если во время предыдущей плановой проверки нарушений не нашли).

Организации и индивидуальные предприниматели, которые в соответствии с критериями, установленными Указом, не относятся ни к высокой, ни к средней группе риска, будут проверять по мере необходимости, но не чаще одного раза в 5 лет. А если у таких добросовестных субъектов хозяйствования будет иметься аудиторское заключение, содержащее безусловно положительное мнение аудитора о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности, то они вообще могут не проверяться (правда, от проверки вопросов правильности исчисления, своевременности и полноты уплаты налогов, сборов (пошлин) и иных обязательных платежей в бюджет и аудиторы не защитят).

Следующие две нормы Указа также являются совершенно новыми для белорусского законодательства:

1) согласно п.4 Указа акта запрещается проведение проверок вновь зарегистрированных организаций, их обособленных подразделений и индивидуальных предпринимателей в течение двух лет со дня их государственной регистрации (присвоения учетного номера плательщика), за исключением внеплановых проверок, перечень оснований для которых также ограничен данным законодательным актом;

2) п.13 Указа существенно сужен период проведения проверок: разрешено проверять деятельность не более чем за три календарных года, предшествующих году, в котором принято решение о назначении проверки, а также за истекший период текущего календарного года (исключением является исчерпывающий перечень случаев). Введены жесткие ограничения и на срок проведения проверок: для юридических лиц он не может превышать 30 рабочих дней, а для индивидуальных предпринимателей - 15 рабочих дней.

Нововведением является и понятие незначительности совершенных правонарушений, за которые наказывать вообще не будут, если проверяемый субъект возместит причиненный государству или иным лицам вред в течение трех рабочих дней со дня подписания акта проверки (п.18 Указа). Такими нарушениями считаются неуплата или неполная уплата налогов, сборов (пошлин) в размере не более 1 % от исчисленных сумм по итогам каждого календарного года (части календарного года, если проверке подлежала только эта часть), неисполнение иных обязательств, повлекшее причинение имущественного вреда в размере не более 1 % от подлежавших исполнению обязательств за проверенный период, а также использование денежных средств и товарно-материальных ценностей с нарушением требований законодательства на сумму не более 10 базовых величин.

Наведению порядка в сфере контрольной деятельности должны послужить положения Указа, усиливающие ответственность должностных лиц контролирующих (надзорных) органов за нарушение порядка назначения проверки, в том числе за ее необоснованное назначение. В этом случае они будут нести весьма серьезную административную (штраф до 100 базовых величин) и дисциплинарную ответственность (вплоть до освобождения от занимаемой должности). А если в назначении проверки обнаружат корыстную или иную личную заинтересованность должностного лица, повлекшую причинение существенного вреда правам и законным интересам проверяемых субъектов либо государственным или общественным интересам, то ему грозит и уголовная ответственность. Сама же проверка в перечисленных случаях признается незаконной.

Согласно положения п.15 Указа:

1) незаконное вмешательство в деятельность проверяемого субъекта запрещается;

2) проверяемый субъект признается добросовестно исполняющим требования законодательства, пока не доказано иное;

3) в случае неясности или нечеткости предписаний акта законодательства решения должны приниматься в пользу проверяемого субъекта.

Процедура проведения проверок и ревизий, выступающих правовыми формами последующего государственного контроля, финансово-предпринимательской деятельности, субъектов хозяйствования установлена нормами Положения о порядке организации и проведения проверок (далее - Положение), утвержденного Указом № 510.

Проверка финансово-предпринимательской деятельности (проверка) - это способ контроля, в процессе которого устанавливается законность и достоверность совершаемых хозяйственных и финансовых операций по одному или нескольким взаимосвязанным направлениям финансово-предпринимательской деятельности проверяемого субъекта, а ревизия финансово-предпринимательской деятельности (ревизия) - это способ контроля, предусматривающий наиболее глубокое и полное изучение финансово-предпринимательской деятельности субъекта хозяйствования, в процессе которого устанавливаются законность и достоверность совершаемых хозяйственных и финансовых операций, а также ведения бухгалтерского учета в нескольких или во всех направлениях деятельности субъекта предпринимательской деятельности [16, с. 193].

От ревизии следует отличать аудит, причем по многим критериям. Так, аудиторская деятельность определена в нормах Закона Республики Беларусь от 8 ноября 1994 г. "Об аудиторской деятельности" как предпринимательская деятельность по независимой проверке (аудиту) бухгалтерского учета и бухгалтерской (финансовой) отчетности и других документов организаций, их обособленных подразделений, хозяйственных групп, банковских групп, банковских холдингов, простых товариществ (участников договора о совместной деятельности), индивидуальных предпринимателей, а при необходимости и (или) по проверке их деятельности, которая должна отражаться в бухгалтерской (финансовой) отчетности, в целях выражения мнения о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности и соответствии совершенных финансовых (хозяйственных) операций законодательству[6, ст.1]. Ревизия всегда назначается вышестоящим или уполномоченным органом (организацией), который и определяет в каждом конкретном случае объем ревизии. Масштабы аудита, как при обязательном, так и при инициативном аудите определены нормами права.

Контроль финансово-предпринимательской деятельности осуществляется путем:

изучения действующей у проверяемого субъекта системы внутрихозяйственного учета, контроля и экономического анализа;

проверки документов в целях установления законности проведенных хозяйственных и финансовых операций;

проверки действительности совершения сделок, получения или выдачи указанных в документах денежных средств и материальных ценностей, оказания услуг, выполнения работ;

сопоставления данных первичного бухгалтерского учета с данными отчетности, данных учета и отчетности с соответствующими плановыми данными (сметой, балансом доходов и расходов и другими);

сопоставления записей, документов и фактических данных по одним операциям с записями, документами и фактическими данными по связанным с ними другим операциям;

проведения встречных проверок; сличения в установленном нормами права порядке имеющихся у проверяемого субъекта предпринимательской деятельности выписок банка по расчетным, валютным и другим счетам с подлинными записями по этим счетам в банке и иными способами [16, с. 194].

О назначении плановой проверки проверяемый субъект должен быть письменно уведомлен не позднее чем за 10 рабочих дней до начала ее проведения. Уведомление, направленное по последнему известному контролирующему (надзорному) органу месту нахождения (жительства) проверяемого субъекта, считается полученным им по истечении трех дней со дня его направления.

Проверка проводится на основании предписания руководителя контролирующего (надзорного) органа или его уполномоченного заместителя (для структурного подразделения контролирующего (надзорного) органа - его уполномоченного руководителя), заверенного печатью контролирующего (надзорного) органа или оформленного на фирменном бланке.

Права работников контролирующих органов при проведении проверок (ревизий) перечислены в п.4 Положения, в частности, они имеют право:

при предъявлении служебных удостоверений и предписания на проведение проверки в порядке, установленном законодательством, свободно входить в служебные, производственные и иные помещения (объекты) проверяемого субъекта для проведения проверки;

при проведении проверки проверять у представителей проверяемого субъекта документы, удостоверяющие личность, и (или) документы, подтверждающие полномочия, а также в случаях и порядке, установленных законодательными актами, производить личный досмотр (обыск) и досмотр находящихся при них вещей, документов, ценностей и транспортных средств;

в рамках вопросов, подлежащих проверке, требовать и получать от проверяемого субъекта, участников контрольного обмера необходимые для проверки документы (их копии), в том числе в электронном виде, иную информацию, касающуюся его деятельности и имущества;

истребовать посредством направления письменных запросов от контрагентов проверяемого субъекта копии документов и иную информацию по операциям и расчетам, проводимым с проверяемым субъектом или с третьими лицами, имеющими отношение к проверяемым финансово-хозяйственным операциям, а при необходимости - проводить встречные проверки;

истребовать в пределах своей компетенции на безвозмездной основе у государственных органов, иных организаций и физических лиц, обладающих информацией и (или) документами, имеющими отношение к деятельности и (или) имуществу проверяемого субъекта, необходимую для проверки информацию и (или) документы;

привлекать экспертов, специалистов;

получать доступ в пределах своей компетенции к базам и банкам данных проверяемого субъекта с учетом требований законодательства об информации, информатизации и защите информации;

вызывать в контролирующий (надзорный) орган представителей проверяемого субъекта, участников контрольного обмера, а также других лиц, имеющих документы и (или) информацию о деятельности проверяемого субъекта;

при проведении проверки использовать технические средства, в том числе аппаратуру, осуществляющую звуко- и видеозапись, кино- и фотосъемку, ксерокопирование, устройства для сканирования документов, идентификаторы скрытых изображений, для контроля за соблюдением законодательства, сбора и фиксации доказательств, подтверждающих факты правонарушений и т.п.

Должностные лица организаций, субъекты предпринимательской деятельности обязаны выполнять требования работников контролирующих органов, вытекающие из положений указанного пункта.

По результатам проверки (ревизии), в ходе которой выявлены нарушения актов законодательства, регулирующих экономические отношения, составляется акт. Результаты проверки (ревизии), входе которой не выявлено нарушений актов законодательства, оформляются справкой. Акты и справки подписываются проводившим проверку (ревизию) работником контролирующего органа (руководителем ревизионной группы), руководителем организации со статусом юридического лица (обособленного подразделения организации), а при его отсутствии - уполномоченным заместителем руководителя либо индивидуальным предпринимателем, а также лицом, выполняющим функции главного (старшего на правах главного) бухгалтера проверяемого субъекта предпринимательской деятельности, а при необходимости - другими участниками проверки (ревизии).

В случае отказа уполномоченного представителя субъекта предпринимательской деятельности от подписания акта проверки (ревизии) в нем делается соответствующая запись. Представитель проверяемого субъекта вправе письменно изложить мотивы отказа от подписания акта.

При наличии возражений по акту проверки (ревизии) подписывающие его должностные лица проверяемой организации со статусом юридического лица либо индивидуальный предприниматель делают об этом запись перед своей подписью и не позднее 5 рабочих дней со дня подписания акта представляют в письменном виде возражения по его содержанию в контролирующий орган, назначивший проверку (ревизию). Проводивший проверку (ревизию) работник контролирующего органа (руководитель ревизионной группы) вправе потребовать представить также письменные объяснения по выявленным нарушениям у должностных лиц организации со статусом юридического лица (уполномоченных должностных лиц обособленного подразделения организации), индивидуального предпринимателя и у иных лиц, действия (бездействие) которых повлекли нарушение субъектом предпринимательской деятельности норм права, регулирующих предпринимательские отношения. Данные объяснения и возражения прилагаются к акту проверки (ревизии). По истечении установленного 5-дневного срока возражения к рассмотрению не принимаются. Если выявленное нарушение может быть сокрыто или по выявленным фактам необходимо принять неотложные меры по их устранению и привлечению к ответственности лиц, чьи действия (бездействие) повлекли нарушение субъектом предпринимательской деятельности норм права, регулирующих экономические отношения, проводящим проверку (ревизию) работником контролирующего органа (руководителем проверки (ревизии) до окончания проверки (ревизии) составляется отдельный промежуточный акт.

В акте проверки (ревизии) должны быть соблюдены объективность, ясность и точность изложения выявленных фактов. Не допускается включение в акт проверки (ревизии) различного рода не подтвержденных документально предположений и данных о деятельности проверяемого субъекта хозяйствования. Проверяющий несет ответственность за достоверность фактов и сведений о выявленных нарушениях, а также установленных сумм вреда, указанных в акте проверки.

В соответствии с действующими правовыми предписаниями хозяйственная деятельность организаций со статусом юридического лица является объектом внутреннего контроля. Контрольным органом хозяйственного общества является ревизионная комиссия или ревизор хозяйственного общества. Общим собранием участников хозяйственного общества могут быть образованы и иные контрольные органы, если это предусмотрено учредительными документами в соответствии с нормами Закона Республики Беларусь от 9 декабря 1992 г. № 2020-XІІ "О хозяйственных обществах". ОАО, в отличие от иных видов хозяйственных обществ, обязаносоздать ревизионную комиссию в порядке, установленном правилами ст.59 указанного Закона, для осуществления внутреннего контроля финансовой и предпринимательской деятельности. По письменному требованию акционеров, являющихся в совокупности владельцами десяти или более процентов акций, направленному ревизионной комиссии (ревизору) и (или) органу управления АО, определенному уставом АО, ревизия или проверка финансовой и предпринимательской деятельности общества должны быть проведены в любое время [7, ст.86].

Таким образом в завершение рассмотрения данного вопроса следует отметить, что государственный контроль в сфере предпринимательской деятельности определяется как система проверки соблюдения индивидуальными предпринимателями, коммерческими и некоммерческими организациями требований нормативный правовых актов в процессе осуществления указанной деятельности. За последние годы в Республике Беларусь государством существенным образом пересмотрены подходы к осуществлению контроля за осуществляемой предпринимательской деятельностью. С принятием Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 "О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь" определен единый порядок проведения контрольной (надзорной) деятельности, в целях создания дополнительных условий для развития эффективных форм хозяйствования.