К народу штата Нью-Йорк. Теперь я перейду к рассмотрению реальных прерогатив на предложенном посту президента, как они обозначены в плане конвента

Теперь я перейду к рассмотрению реальных прерогатив на предложенном посту президента, как они обозначены в плане конвента. Это даст возможность решительным образом показать несправедливость сделанных в отношении его представлений.

Наше внимание прежде всего привлекает то обстоятельство, что исполнительная власть, за считанными исключениями, вверяется одному лицу. Едва ли стоит по этому вопросу проводить какие-нибудь сравнения, ибо если в этом отношении существует сходство с королем Великобритании, то и не меньшее сходство с турецким султаном, татарским ханом, правителем Рима или губернатором штата Нью-Йорк.

Президент должен избираться сроком на четыре года и подлежит переизбранию столько раз, сколько сочтет необходимым народ Соединенных Штатов оказывать ему доверие. В этих условиях существует полнейшее несходство между ним и королем Великобритании, который является наследственным монархом, обладая короной как родовым имуществом, переходящим навсегда его наследнику; но есть близкая аналогия между ним и губернатором штата Нью-Йорк, избираемым на три года и переизбираемым без ограничений или перерывов. Если мы примем в соображение, насколько меньше времени потребуется для создания опасного влияния в одном штате, чем для создания подобного влияния во всех Соединенных Штатах, нам следует заключить, что срока в четыре года для главного должностного лица Союза следует меньше опасаться, чем срока в три года для соответствующего должностного лица в одном штате.

Президент Соединенных Штатов будет подлежать суду в порядке импичмента за измену, получение взяток и другие тяжкие преступления; в случае осуждения отстраняется от должности, а затем подлежит суду и наказанию в обычном судебном порядке. Личность короля Великобритании священна и неприкосновенна – нет конституционного суда, перед которым он ответствен, нет для него наказания, которому он может быть подвергнут, вне национального революционного кризиса. С учетом этих деликатных и важных обстоятельств и личной ответственности президент конфедеративной Америки находится не в лучшем положении, чем губернатор штата Нью-Йорк, и в худшем, чем губернаторы штатов Виргиния и Делавэр.

Президент будет иметь право вернуть для пересмотра билль, принятый обеими палатами законодательного собрания. Но возвращенный билль становится законом, если после такого пересмотра он утвержден двумя третями голосов в обеих палатах. Король Великобритании имеет абсолютное право отвергать акты обеих палат парламента. Не использование этого права в течение длительного времени отнюдь не означает, что оно не существует; и это следует целиком отнести к тому, что корона нашла средства заменить власть влиянием или искусством обеспечения большинства в одной или другой палате, избегая необходимости использования прерогативы, которую можно редко пустить в дело, не рискуя вызвать то или иное общественное волнение. Ограниченное право президента отвергать серьезно отличается от абсолютного права отвергать британского суверена и точно совпадает с полномочиями ревизионного совета штата Нью-Йорк, куда по конституции входит губернатор. В этом отношении право президента превосходит право губернатора штата Нью-Йорк, ибо первый единолично обладает тем, что второй разделяет с канцлером и судьями. Но оно полностью совпадает с правом губернатора штата Массачусетс, в конституции которого содержится эта статья, явившаяся, по всей видимости, образцом для творчества конвента.

Президент «является главнокомандующим армии и флота Соединенных Штатов и ополчения отдельных штатов, когда оно призывается на действительную службу Соединенных Штатов. Он имеет право отсрочки исполнения приговоров, а также помилования за преступления, совершенные против Соединенных Штатов, за исключением случаев осуждения в порядке импичмента; рекомендовать на усмотрение Конгресса такие меры, которые сочтет необходимыми и полезными; в экстренных случаях он созывает обе палаты или одну из них, а в случае разногласий между палатами по поводу времени отсрочки сессий сам переносит их на такое время, какое сочтет необходимым; обеспечивает точное соблюдение законов и определяет полномочия всех должностных лиц Соединенных Штатов». В большинстве этих конкретных прав власть президента в равной степени походит на власть короля Великобритании и губернатора штата Нью-Йорк. Самые существенные различия сводятся к следующему: президент только время от времени командует той частью ополчения страны, которую законодатели призовут на действительную службу Союза. Король Великобритании и губернатор штата Нью-Йорк всегда полностью командуют всем ополчением в пределах их юрисдикции. По этой статье, следовательно, прерогатива президента уступает прерогативе как монарха, так и губернатора. Во-вторых, президент является главнокомандующим армии и флота Соединенных Штатов. В этом отношении его власть номинально такая же, как у короля Великобритании, но по существу много уступает ей. Она не простирается дальше верховного командования и руководства армией и флотом в качестве первого генерала и адмирала конфедерации, в то время как король Великобритании полномочен объявлять войну, создавать и регулировать флоты и армии, все эти полномочия по рассматриваемой конституции принадлежат законодательной власти. Губернатор штата Нью-Йорк, с другой стороны, наделен по конституции штата командованием его ополчением и флотом. Но в конституциях ряда штатов ясно указывается, что их губернаторы также являются главнокомандующими как армии, так и флота, и может вполне возникнуть вопрос, не предоставляют ли конституции штатов, в особенности Нью-Гэмпшира и Массачусетса, в этом отношении большие права своим губернаторам, чем может претендовать президент Соединенных Штатов. В-третьих, право президента на помилование распространяется на все дела, кроме решаемых в порядке импичмента. Губернатор штата Нью-Йорк может помиловать во всех случаях, даже в делах по импичменту, за исключением государственной измены и умышленного убийства. Не является ли власть губернатора в соответствии с этой статьей, по оценке политических последствий, большей, чем власть президента? Все заговоры и интриги против правительства, которые еще не дозрели до государственной измены, ныне защищены от любого наказания введением института помилования. Если губернатор штата Нью-Йорк встанет во главе такого заговора от вызревания замысла до настоящих боевых действий, он может обеспечить полную безнаказанность своим соучастникам и последователям. С другой стороны, президент Союза, хотя и вправе помиловать при обычном судопроизводстве даже за государственную измену, но никоим образом не сможет прикрыть нарушителя от преследования и осуждения в порядке импичмента. Не окажется ли перспектива полного освобождения от наказания за все предварительные шаги большим соблазном упорствовать в затеянном предприятии против общественной свободы, чем перспектива только избавления от казни и конфискации имущества, если конечное выполнение замысла – призыв к оружию – потерпит неудачу? Окажет ли это хоть какое-нибудь воздействие, если принять в соображение, что человек, способный дать упомянутое избавление, может быть связанным последствиями этой меры, и достанет ли у него сил в результате ее применения обеспечить желаемую безнаказанность? Чтобы лучше судить об этом деле, необходимо припомнить, что в предлагаемой конституции состав государственной измены ограничен – «возбуждение войны против них (Соединенных Штатов), присоединение к их врагам, оказание им помощи и услуг»; по законам штата Нью-Йорк это преступление определено теми же рамками. В-четвертых, президент может только отсрочить проведение сессии национального законодательного собрания в единственном случае разногласий по поводу времени отсрочки. Британский монарх может назначать перерыв в работе или даже распускать парламент. Губернатор штата Нью-Йорк также может прерывать работу законодательного собрания штата на ограниченный период; эту прерогативу в определенных обстоятельствах можно использовать для очень важных целей.

Президент должен иметь право по совету и с согласия сената заключать договоры при условии согласия двух третей присутствующих сенаторов. Король Великобритании является единственным и абсолютным представителем нации во всех внешних делах. Он может по собственной воле заключать договоры о мире, торговле, союзе и все другие, самые различные. Утверждают, что его власть в этом отношении неполная, его соглашения с иностранными державами подлежат пересмотру и требуется ратификация парламентом. Но, на мой взгляд, об этой доктрине и не слыхивали, пока ее не огласили в этой связи. Каждый юрист того королевства и каждый осведомленный о его конституции принимает как установленный факт – прерогатива заключать договоры всецело принадлежит короне; соглашения, заключенные королевской властью, отличают самая большая юридическая сила и совершенство, независимо от любых других санкций. Верно, что парламент иногда изменяет существующие законы с целью приспособления их к условиям нового договора, и это могло дать повод изображать описанное сотрудничество как необходимое для обеспечения обязательной действенности договора. Но парламентское вмешательство происходит по другой причине: необходимо приспособить самую тонкую и сложную систему таможенных и торговых законов к изменениям, вносимым в них договором, и применить новые положения и меры предосторожности в новых условиях, не допустив расстройства этого механизма. Следовательно, в этом отношении нет никакого сравнения между намечаемыми правами президента и существующей властью британского суверена. Один может единолично делать то, для чего другому нужно согласие палаты законодательного собрания. В этом случае, разумеется, полномочия федерального президента превосходят таковые главы исполнительной власти любого штата. Это естественное следствие того, что исключительно Союз обладает частью «уверенной власти, имеющей касательство к договорам. Только в случае роспуска конфедерации возник бы вопрос, не являются ли губернаторы отдельных штатов единственными обладателями этой деликатной и важной прерогативы.

Президент также должен быть уполномочен принимать послов и других государственных представителей. Хотя это право – богатейшая тема для риторики, речь в большей степени идет о достоинстве, чем о власти. Сама церемония не оказывает влияния на деятельность правительства, и значительно удобнее проводить ее таким образом, чем созывать законодательное собрание или одну из его палат по случаю прибытия каждого иностранного представителя, хотя бы он просто являлся на замену предшественника.

Президент назначает по совету и с согласия сената послов и других государственных представителей, судей Верховного суда и вообще всех должностных лиц Соединенных Штатов, должности которых установлены законом и для назначения которых в конституции не предусмотрено иного порядка. Король Великобритании подчеркнуто и на деле распределяет дары чести. Он не только назначает на должности, но и создает их. Он может по своему желанию даровать дворянские титулы и повышать по службе громадное количество лиц духовного звания. В этом отношении власть президента значительно уступает власти британского короля, не равна она и возможностям губернатора штата Нью-Йорк, если интерпретировать смысл конституции штата практикой ее применения. Право назначения в нашем штате принадлежит совету, состоящему из губернатора и четырех членов сената, избираемых ассамблеей. Губернатор претендует и часто исполняет право назначения и обязан голосовать в случае, если голоса разделяются поровну. Если он действительно имеет право выдвижения, тогда его власть в этом отношении равна президентской и его голос оказывается решающим при равенстве голосов. При национальном правительстве, если голоса в сенате разделятся, нельзя провести никакого назначения, а в правительстве штата Нью-Йорк при аналогичной ситуации в совете губернатор может перевесить чашу весов и подтвердить собственное выдвижение. Если мы сравним огласку, всегда сопровождающую все назначения президента и палат национального законодательного собрания, с конфиденциальным характером этих процедур, проводимых губернатором штата Нью-Йорк, который запирается в секретной квартире самое большее в обществе четырех, а часто только двух лиц, и если мы одновременно представим, насколько легче оказывать влияние на немногочисленный совет по назначениям, чем на отнюдь не малолюдный национальный сенат, – мы без колебаний заключим: права губернатора нашего штата при распределении должностей на практике значительно превосходят аналогичные права президента Союза.

Отсюда следует, что, за исключением совпадающей власти президента при заключении договоров, трудно установить, обладает ли он в целом большими или меньшими правами, чем губернатор штата Нью-Йорк. Отсюда следует, еще более категорически, – нет сходства в параллелях, которые пытались провести между ним и королем Великобритании. Но для еще большего прояснения контраста в этом отношении полезно сгруппировать основные различия.

Президент Соединенных Штатов будет должностным лицом, избираемым народом на четыре года. Король Великобритании – постоянный и наследственный правитель. Один может быть подвергнут наказанию и предан позору, персона другого священна и неприкосновенна. Один налагает ограниченное вето на акты законодательной власти, вето другого – абсолютно. Один имеет право командовать армией и флотом нации, другой в дополнение к этому может объявлять войну, создавать я регулировать флоты и армии собственной властью. Один имеет совпадающее с соответствующим правом законодательного собрания право заключать договоры, другой является единственным обладателем права заключения договоров. Один будет обладать аналогичным совпадающим правом при назначении на должности, другой проводит все назначения единолично. Один совсем не может даровать привилегий, другой может превращать чужеземцев в натурализовавшихся иностранцев, простолюдинов – в дворян, учреждать компании со всеми надлежащими правами. Один не может вводить правил, касающихся торговли или валюты нации, другой в ряде отношений – арбитр торговли и в этом качестве может организовывать рынки и ярмарки, регулировать весы и меры, на ограниченное время вводить эмбарго, чеканить монету, разрешать или запрещать хождение иностранных денег. Один не имеет отношения к делам духовным, другой – верховный глава и святой отец национальной церкви! Так какой ответ мы дадим пытающимся убедить нас, что столь несходные феномены походят друг на друга? Такой же, как утверждающим, что правление, все полномочия которого зависят от электората и слуг народа, избираемых на определенное время, есть аристократия, монархия и деспотия.

Публий

Федералист № 70 [69]