К народу штата Нью-Йорк. Существует суждение, и не без сторонников, что дееспособный президент несовместим с духом республиканского правления

Существует суждение, и не без сторонников, что дееспособный президент несовместим с духом республиканского правления. Просвещенные доброжелатели этой формы правления должны по крайней мере надеяться на то, что суждение это лишено основания, ибо они никак не могут признать его справедливость, не осудив одновременно свои собственные принципы. Дееспособность президента – главная черта, которая характеризует хорошее правительство. Это жизненно важно для защиты сообщества от посягательств иностранных держав. И не менее важно для должного функционирования законов, для защиты собственности от незаконных и своевольных объединений, которые иногда мешают отправлению правосудия, для обеспечения безопасности свободы против интриг и войны амбиций, фракций и анархии. Каждый хоть немного знакомый с историей Рима знает, как часто республике приходилось искать спасения в абсолютной власти одного носившего могущественный титул диктатора, обеспечивавшего защиту как против интриг амбициозных индивидуумов, стремившихся к установлению тирании, и целых мятежных классов сообщества, поведение которых грозило вообще уничтожить любое правительство, так и против внешних врагов, вынашивающих планы завоевания и разрушения Рима.

Нет необходимости, однако, умножать аргументы или примеры по этому вопросу. Слабый президент означает слабое функционирование правительства. Слабое функционирование означает всего-навсего плохое функционирование. А неважно претворяемое в жизнь правление, что бы это ни значило теоретически, практически означает плохое правление.

Не требуется доказательств, и с этим согласятся все разумные люди, что необходимо иметь дееспособного президента. Остается выяснить составные части этой дееспособности и как их сочетать с другими составными частями, создающими безопасность в республиканском смысле. И в какой мере это сочетание отличает план, доложенный конвентом?

Составляющие дееспособности президента: во-первых, единство, во-вторых, продолжительность пребывания на посту, в-третьих, достаточные ресурсы для его поддержки, в-четвертых, компетентность власти.

Обстоятельства, обеспечивающие безопасность в республиканском смысле; во-первых, должная опора на народ, во-вторых, должная ответственность.

Больше всех прославленные здравостью суждений и справедливостью воззрений политики и государственные деятели высказались в пользу одного президента и многочисленного законодательного собрания. Они с полным основанием считали дееспособность самым необходимым качеством первого, наиболее применимым для единоличной власти, и с таким же основанием рассматривали многочисленное законодательное собрание наиболее приспособленным для обсуждений, держателем мудрости и наилучшим образом рассчитанным на завоевание доверия народа, обеспечение его привилегий и интересов.

Единство неоспоримо порождает дееспособность. Решительность, активность, скрытность и быстрота обычно характеризуют поступки одного человека куда в большей степени, чем действия любой группы людей, а по мере роста ее численности названные качества убывают.

Единство может быть уничтожено двумя способами; передачей власти двум или большему числу должностных лиц, обладающих равным достоинством и авторитетом, или вручением ее якобы одному человеку, но находящемуся полностью или частично под контролем других, возможно сотрудничающих с ним в качестве советников. Примером первого способа служит наличие двух консулов в Риме, второго – конституции нескольких штатов. Только Нью-Йорк и Нью-Джерси, если я правильно запомнил, являются штатами, полностью вверившими исполнительную власть одному человеку. Оба способа уничтожения единства исполнительной власти имеют своих сторонников, но приверженцы исполнительного совета более многочисленны. Против тех и других можно выдвинуть если не одни и те же, то сходные возражения, и поэтому их по большей части нужно рассматривать вместе.

Опыт других наций дает очень мало поучительного по этому вопросу. Если он чему-нибудь и учит, то не обольщаться плюрализмом исполнительной власти. Мы знаем, что ахейцы, пойдя на эксперимент с двумя преторами, ликвидировали одного. В истории Рима много примеров нанесения ущерба республике разногласиями между консулами и между военными трибунами, которых временами заменяли консулами. Однако история Рима не дает доказательств особых преимуществ, которые государство извлекало из плюрализма этих должностных лиц. То, что разногласия между ними не были более частыми или более фатальными, изумляет, если не учитывать своеобразие обстоятельств, в которых почти постоянно находилась республика, и проводившуюся консулами осмотрительную политику, вызванную этими обстоятельствами, когда они разделяли функции правления между собой. Патриции постоянно вели борьбу с плебеями за сохранение своих родовых привилегий и достоинства, а консулы, обычно выбиравшиеся из первых, объединяли личные интересы с защитой привилегий своей корпорации. В дополнение к этим мотивам в пользу единства по мере того, как республика силой оружия значительно расширила границы своей империи, у консулов вошло в обычай разделять административные функции между собой, бросая жребий; один из них оставался в Риме править городом и его окрестностями, а другой верховодил в отдаленной провинции. Эта процедура, несомненно, имела громадное значение, предотвращая столкновения и соперничество, которые в других обстоятельствах возмутили бы покой республики.

Оставив запутанный лабиринт исторических исследований и обратившись только к диктатам разума и здравого смысла, мы обнаружим куда больше причин отвергнуть, а не одобрять плюрализм в исполнительной власти, под какой бы личиной он ни таился.

Когда двое или большее число людей берутся за любое совместное предприятие или занятие, всегда возникает опасность разногласий. Если речь идет об общественном доверии или должности, облекающей их равным достоинством и авторитетом, существует особая опасность соперничества и даже враждебности. По этой причине, а особенно по совокупности их всех, должны возникнуть острейшие противоречия. Когда это происходит, снижается респектабельность, ослабляется власть, расстраиваются планы и действия тех, кого они разделяют. Если же прискорбно затрагивается всем этим высшая плюралистическая исполнительная власть страны, то проведение важнейших мер правительства в самых критических для государства обстоятельствах будет затруднено или сорвано. И что еще хуже, это может расколоть общество на самые буйные и непримиримые фракции, питающие приверженность к разным людям, из которых состоит высшая исполнительная власть.

Люди часто выступают против той или иной меры, ибо не принимали участия в ее подготовке или из-за того, что она готовилась теми, кто им не нравится. Но если с ними советовались, а затем не согласились, тогда оппозиция, по их мнению, становится неотъемлемым долгом самоуважению. Они, по-видимому, почитают для себя делом чести и утверждения личной непогрешимости сорвать торжество принятого вопреки их мнению решения. Честные и великодушные люди уже имели слишком много возможностей с ужасом заметить, до каких отчаянных поступков иногда доводил такой настрой и как часто коренные интересы общества приносятся в жертву тщеславию, высокомерию и упрямству индивидуумов, достаточно заметных, чтобы их страсти и капризы интересовали человечество. Быть может, вопрос, ныне вставший перед публикой, – прискорбное доказательство результатов этой презренной слабости, или, скорее, отвратительных пороков человеческой натуры.

Согласно принципам свободного правительства, с только что указанными неудобствами приходится смириться при формировании законодательной власти, но не нужно и, следовательно, неразумно вводить их в конституцию исполнительной власти. Здесь они наиболее пагубны. В законодательном органе стремительность принятия решений чаще зло, чем добро. Различие во мнениях и столкновение партий в этой ветви правительства хотя иногда и препятствуют полезным планам, тем не менее чаще способствуют размышлениям и осмотрительности, пресечению крайностей большинства. Но когда решение принято, оппозиции приходит конец. Решение – закон, и сопротивление ему наказуемо. Но никакие благоприятные обстоятельства не заменят и не загладят невыгоды несогласия в исполнительной власти. Они ясны и определенны, нет пункта, перед которым они перестанут действовать. Они служат препятствием и ослабляют с начала до конца осуществление планов или мер в области, их касающейся. Они постоянно противоречат качествам исполнительной власти, являющимся самыми необходимыми ее составными частями, – силе и быстроте, – причем не приносят никаких благ в виде компенсации. Во время войны, когда энергичность исполнительной власти является залогом национальной безопасности, от плюрализма власти можно ожидать любой опасности.

Следует признать, что эти замечания применимы главным образом в первом случае, а именно – при наличии плюрализма должностных лиц, обладающих равным достоинством и авторитетом; сторонников этого образа действия немного. Замечания эти в какой-то степени значимы, а подчас и весьма весомы, для проекта учреждения совета, согласие которого конституционно необходимо для действий показной исполнительной власти. Искусный сговор в этом совете способен расстроить и ослабить всю систему администрации. При отсутствии такого сговора одного разнообразия взглядов и мнений окажется достаточным придать выполнению функций исполнительной власти привычную слабость и медлительность.

Одно из самых серьезных возражений против плюрализма исполнительной власти, применимое как к последнему, так и к первому плану, заключается в том, что таким образом скрываются промахи и ликвидируется ответственность. Ответственность несут двояко: порицание и наказание. Первая – важнейшая из двух, особенно в отношении должностей, замещаемых путем выборов. Человек, облеченный общественным доверием, много чаще утрачивает его, но не превращается в отвратительного типа, подлежащего наказанию по закону. Многолюдье в исполнительной власти в обоих случаях затрудняет поиски виновных. В обстановке взаимных обвинений часто становится невозможным определить, кого именно винить или наказывать за губительную меру или их множество. Идет переключение с одного на другого с такой ловкостью, с такими правдоподобными предлогами, что общественное мнение остается в неведении об истинном виновнике. Обстоятельства, которые могли привести к какой-нибудь национальной неудаче или бедствию, иной раз очень сложны, порой в событиях принимает самое различное участие ряд лиц. И хотя мы в целом отчетливо видим – имело место скверное управление, тем не менее нельзя не указать, кто именно виновен в причиненном зле.

«Мой совет взял надо мной верх. Совет раздирали такие разногласия, что оказалось невозможным добиться лучшего решения по этому вопросу». Эти и подобные отговорки всегда под рукой, правдивые или надуманные. А кто возьмется потрудиться или взвалить на себя бремя тщательного исследования тайных пружин сделки? Найдется ли гражданин, обладающий достаточным рвением, чтобы взять на себя неблагодарную задачу, если партии столкнутся, а ведь, не правда ли, так легко двусмысленно истолковать происходящее, что станет невозможным определить их истинное поведение?

В единственном случае, когда губернатор нашего штата действует совместно с советом, т.е. при назначении на должности, мы видели вред этого как раз в вопросе, ныне рассматриваемом. Были сделаны скандальные назначения на важные посты. В некоторых случаях они оказались столь вопиющими, что ВСЕ ПАРТИИ согласились – это неправильно. После расследования губернатор возложил вину на совет, который со своей стороны нашел вину губернатора в выдвижении кандидатур. Пока так и не могут решить, под чьим влиянием защита интересов спорящих была передана в неквалифицированные и явно неподходящие руки, я пощажу конкретных лиц и не буду входить в детали.

Из изложенных соображений явствует, что плюрализм исполнительной власти лишает народ двух величайших мер безопасности, которыми он может располагать для успешного применения делегированной власти. Во-первых, сдерживания со стороны общественного мнения, которое утрачивает свою эффективность в результате того, что порицание за плохую политику приходится делить среди ряда лиц и непонятно, кто именно должен быть осужден; и, во-вторых, возможности легко и ясно выявить проступки доверенных лиц, чтобы либо снять их с постов, либо наказать, если они того заслуживают.

Король в Англии – постоянное должностное лицо, и ради обеспечения общественного мира введено правило: он не несет ответственности за свое правление, а его особа священна. В этом королевстве было бы мудрейшим шагом придать королю конституционный совет, который будет нести ответственность перед народом за свои советы. Без этого исполнительная власть не несет никакой ответственности – положение недопустимое при свободном правлении. Но даже в этом случае король не связан решениями своего совета, хотя там ответственны за свои рекомендации. Он абсолютный хозяин своей политики, в выполнении функций на своей должности и может по собственному усмотрению считаться или не считаться с приданным ему советом.

В республике каждое должностное лицо лично ответственно за поведение на своем посту, и поэтому причина, по которой английская конституция диктует уместность совета, не только теряет силу, но и обращается против самого этого института. В английской монархии совет подменяет ответственность, которую запрещено нести главному должностному лицу, и в какой-то степени служит заложником национальной юстиции за его хорошее поведение. В американской республике он послужит уничтожению или значительному снижению намеченной и необходимой ответственности самого президента.

Идея учреждения при главных лицах исполнительной власти, в общем представленная в конституциях штатов, заимствована из республиканской аксиомы, в соответствии с которой считается, что безопаснее вверять власть нескольким, чем одному. Если аксиому сочтут применимой в этом случае, я утверждаю: преимущества на этой стороне не уравновесят многочисленные невыгоды на противоположной. В этом вопросе я соглашусь с писателем, которого прославленный Юниус именует «глубоким, обстоятельным и искусным» , а именно: «Исполнительную власть легче ограничивать, когда она находится в руках одного». Куда более безопасно, когда существует единственный объект для подозрений и проявления бдительности народа, одним словом – умножение людей исполнительной власти скорее опасно, а не благоприятно для свободы.

Небольшое рассуждение убедит нас, что меры безопасности, которые пытаются установить умножением исполнительной власти, недостижимы. Нужно привлечь такое количество людей, что окажется трудно организовать их, они станут источником опасности, а не безопасности. Объединение репутаций и влияния нескольких индивидуумов представляет большую угрозу свободе, чем репутация и влияние любого из них порознь. Когда власть, следовательно, попадает в руки такой небольшой группы людей, что искусному лидеру нетрудно объединить их интересы и взгляды в совместном предприятии, ею легче злоупотреблять и она приобретает куда более опасный характер, чем в руках одного человека. Уже по причине его одиночества за ним следили бы более тщательно и с большей готовностью подозревали, а он бы не смог приобрести такого влияния, какое бы имел в союзе с другими. Децемвиров в Риме, чье название указывает на их число, боялись больше как узурпаторов, чем если бы таковым был ОДИН из них.

Никто и не думает предлагать больший по численности исполнительный орган, называется состав совета от шести до двенадцати членов. Числа эти не так велики, чтобы допустить, что в этом составе легко достигнуть сговора, а такого сговора Америке нужно больше опасаться, чем амбиций одного индивидуума. Совет при должностном лице, который сам несет ответственность за свои поступки, в целом не более чем препятствие для его добрых намерений, а чаще орудие и поставщик соучастников в дурных начинаниях и почти всегда прикрывает его ошибки.

Не буду останавливаться на расходах, хотя очевидно, что если в совет входит достаточное количество членов для обеспечения его основной цели, то жалованье членов, которым придется бросить свои дома и жить в резиденции правительства, составит в росписи государственных расходов сумму слишком серьезную, чтобы ее тратить на предприятие сомнительной пользы.

Добавлю еще, что до появления конституции мне редко приходилось встречать думающего человека из любого штата, который не признавал бы на основе опыта, что ЕДИНСТВО ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ОРГАНА в штате Нью-Йорк – одно из лучших положений нашей конституции.

Публий

Федералист № 71 [70]