Глава 3. Внешняя политика и общественные науки

Особенно сложные задачи государству приходится решать в области внешней политики. Внешняя политика, международные отношения издавна привлекали к себе внимание мыслителей. Ведь в этой области решались судьбы государств и народов. Основное внимание уделялось выработке правил эффективной внешней политики.

Свидетельством тому может служить и уже упоминавшийся труд Каутильи. Согласно Каутилье тот, кто слабее другого, должен добиваться мира с ним; тот, кто сильнее, должен вести войну. "Мирные договоры должны заключаться с равными и более сильными владыками; на более слабых следует нападать". Задачи послов: приобретение друзей, интриги, провоцирование ссор между друзьями, использование тайных сил. Право действует лишь внутри страны, в международных отношениях ему места нет.

Подобные взгляды отражали реалии своего времени. Международные отношения характеризовались крайней жестокостью. Немало свидетельств тому содержится в Библии. Приведу лишь один из многих описанных в ней случаев: "И предал Господь, Бог наш, в руки наши и Ога, царя Васанского, и весь народ его; и мы поразили его, так что никого не осталось у него в живых" *(49).

Идеи Каутильи оказали большое влияние на развитие политического мышления. Многие из них нашли отражение в "Государе" Н. Макиавелли. Идеи Каутильи продолжают обсуждаться и в массовой печати. В качестве примера можно указать статью индийского специалиста Р. Хоскота "После Каутильи. Брак могущества и мудрости" *(50). Автор пишет, что прагматическое обоснование Каутильей искусства управления государством многими расценивается как отличное руководство для осуществления внешней политики. Особенно популярны его идеи среди сторонников циничной и безжалостной политики. "Артхашастра" рассматривается как шедевр жесткой "реальной политики".

Прошли тысячелетия, человечество достигло значительных высот в прогрессивном развитии. Тем не менее в политическом мышлении идеи Каутильи продолжают занимать весьма влиятельные позиции. Его взгляды достаточно широко отражены в современных концепциях "политических реалистов", а также во внешней политике некоторых государств. Как известно, "политические реалисты" рассматривают национальные интересы как практически единственную основу внешней политики государства. "Каждый за себя, один Бог за всех". Нельзя в этой связи не заметить, что подобные взгляды распространены и в нашей стране *(51).

Все это свидетельствует о том, насколько существенно отстает политическое мышление от требований нашего времени, от условий коренным образом изменившегося мира. Такое отставание приобретает особую опасность в условиях динамичного процесса глобализации. В прошлом взаимодействие государств носило сравнительно ограниченный характер, уровень их взаимосвязанности был невысок. Поэтому отсутствовала и концепция общих интересов, в ней не было необходимости, как и в необходимости существования общепринятых правил поведения и международных институтов. Лишь по мере эволюции международной системы в направлении международного сообщества, основанного на взаимосвязанности государств, общие интересы начинают занимать свое место. Значение этого положения не раз подчеркивалось в мировой литературе *(52).

В результате усложнения международных отношений и роста их влияния на жизнь каждой страны проблема интеллектуального уровня политики стоит сегодня как никогда остро. В подтверждение сошлюсь на высказывание такого опытного дипломата, как В. Петровский, который подчеркнул, что сегодня "от качества интеллектуального материала политики и дипломатии стала зависеть роль того или иного государства. Завтра значение интеллекта как решающего фактора еще более возрастет. Даже небольшие страны могут играть активную роль" *(53).

Приходится констатировать, что это положение пока не нашло должного отражения ни в политическом мышлении, ни в политике государств. В лучшем случае роль ученых понимается весьма ограниченно. В подтверждение сошлюсь на мнение такого многоопытного дипломата, как Генеральный секретарь ООН Перес де Куэльяр: "Деятели науки как таковые не могут оказать прямого воздействия на принимаемые решения: Но ученые или журналисты, специализирующиеся в области международных исследований, безусловно, могут оказать воздействие на широту понимания этих проблем общественностью. Если они не уходят от своих обязанностей и не идут по легкому пути, молчаливо соглашаясь с существующим мнением, они могут представить на суд общественности свои обдуманные выводы, благодаря которым правительствам будет значительно легче увидеть дальше своих сиюминутных интересов, скованных узкими национальными рамками" *(54).

Как видим, признается факт изолированности ученых от формирования и осуществления политики и при этом даже не указывается на необходимость изменения подобного положения. Роль ученых ограничивается исследовательской и образовательно-просветительной деятельностью. На политику они должны влиять путем формирования соответствующего общественного мнения. Спору нет, это направление деятельности ученых приобретает все большее значение. Но жизнь диктует необходимость более активного участия в принятии решений.

Недостаточно высокий интеллектуальный уровень внешней политики и отсутствие должного профессионализма у ее руководителей представляют все более серьезную опасность. В свое время влиятельный американский сенатор Г. Хэмфри заявил: "Один из недостатков американской политики состоит в том, что люди, которые ее формулируют, по-видимому, не понимают, что происходит в мире. Они реагируют на события, но не умеют их оценить и понять их причины..." *(55) Прошли десятилетия, но признаков того, что положение существенно изменилось, пока не видно. И это касается не только США, но и многих других государств.

В новом тысячелетии перед человечеством возникли глобальные проблемы, от успешного решения которых зависит его судьба. Характерная особенность этих проблем заключается в том, что они могут быть решены лишь в результате широкого сотрудничества государств, усилиями международного сообщества в целом. Для этого требуется установление нового мирового порядка, способного существенно повысить уровень управляемости международной системой в условиях надежного правопорядка.

Под воздействием глобализации упрочиваются единство мирового сообщества, взаимозависимость образующих его народов. От благополучия каждого из них зависит благополучие сообщества в целом, а благополучие народов неотделимо от благополучия сообщества. Стало реальностью единство судеб населяющих планету народов, единство будущего всего человечества *(56).

Глобализация открывает перед человеком широкие возможности и вместе с тем порождает проблемы, от решения которых зависит само существование нашей цивилизации. Достаточно назвать такие проблемы, как обеспечение всеобщего мира и безопасности, включая урегулирование немеждународных конфликтов, нераспространение оружия массового поражения, сохранение окружающей среды, обеспечение функционирования мировой экономики, уменьшение разрыва в уровне жизни между богатыми и бедными странами, проблема народонаселения планеты, включая здравоохранение, сохранение общего наследия человечества и др.

Особо следует отметить проблему преступности, которая дает представление о том, насколько сложно решение глобальных проблем, затрагивающих интересы могущественных социальных и антисоциальных сил. Глобализация и демократизация сопровождаются криминализацией экономической и политической жизни государств, а также международных связей. Решение этих проблем позволило бы достичь глобализации с человеческим лицом.

Создание и обеспечение функционирования нового миропорядка требуют более высокой организации мировой системы, существенного повышения степени ее управляемости. Сегодня это ключевая глобальная проблема, от ее решения зависит урегулирование иных глобальных проблем. Ее актуальность стала регулярно подчеркиваться государственными деятелями, актами межправительственных и общественных организаций.

В Концепции внешней политики России говорится о необходимости "повышения управляемости международной системы", что вызывает "усиление роли международных институтов и механизмов в мировой экономике и политике" *(57). Среди таких институтов и механизмов важное место занимают международные договоры. От их эффективности в значительной мере зависит уровень управляемости международной системой. Значение соответствующего положения регулярно подчеркивается и в международных актах с участием России. В подписанном на высшем уровне совместном российско-итальянском заявлении о сотрудничестве от 3 апреля 2002 г. говорится, что стороны "осознают необходимость придания процессу глобализации управляемого характера..." *(58).

В докладе Генерального секретаря ООН о работе Организации за 2000 г. говорится: "Необходимо более эффективное мировое управление, под которым я имею в виду совместное ведение мировых дел" *(59). Как видим, подчеркивается, что речь идет не о надгосударственной власти, а о взаимодействии, сотрудничестве государств, которые регулируются международными договорами.

На пути построения нового миропорядка немало препятствий. Существенные препятствия порождает политика государств, в первую очередь наиболее развитых, стремящихся использовать глобализацию в своих интересах и не считающихся с интересами других государств и международного сообщества в целом. В результате большинство стран стали жертвами глобализации.

Особое значение для международного сообщества приобрела политика наиболее крупных государств, и прежде всего Соединенных Штатов. Приходится констатировать, что интеллектуальный уровень внешней политики США оставляет желать лучшего. На этот факт не первый год обращают внимание не только теоретики, но и те, для кого внешняя политика является основной сферой деятельности. Заместитель государственного секретаря США Э. Ричардсон писал: "Более, чем когда-либо предположения, которыми руководствуются в международной политической жизни, основаны на впечатлениях и носят эмпирический характер, в гораздо большей мере, чем точно определенный или идейный характер" *(60). Порядок формирования и осуществления внешней политики США подвергается критике и в научной литературе *(61).

В наше время внешняя политика США продолжает подвергаться критике в специальной литературе и в массовой печати с точки зрения как ее интеллектуального уровня, так и самого существа. Обозреватель У. Пфаф пишет: "Правительство Дж. У. Буша с самого начала было сознательно и вызывающе враждебно в отношении договоров, ограничивающих американскую свободу действий, договоров, ограничивающих гонку вооружений и касающихся окружающей среды, а также в отношении всего остального механизма международного сдерживания и международного права, которые предыдущие американские администрации помогали создавать начиная с 1945 г." *(62).

Американская политика подвергается критике и в странах - ближайших союзниках США. В этом плане представляет интерес анализ, проделанный Национальным институтом оборонных исследований Японии. В исследовании, в частности, отмечается, что президент Буш "не обладает должным опытом в области внешней политики и безопасности". Администрация Буша отказалась от ряда ранее заключенных договоров, проявив "явную склонность к односторонним действиям, зачастую оправдываемую внешней политикой "национального интереса"" *(63).

Односторонний подход к решению международных проблем был официально узаконен Конгрессом и нашел наиболее полное воплощение в принятой администрацией новой стратегии, изложенной в документе "Стратегия национальной безопасности Соединенных Штатов" *(64). Основная идея документа - Америка обладает беспрецедентным могуществом и потому призвана формировать международный порядок и обеспечивать его соблюдение. Как свидетельствует история, могущественные империи существовали и в прошлом, но всякий раз их попытки установить господство над другими странами в конечном счете оканчивались поражением. Следует учитывать, что в прошлом претензии по масштабу были более ограниченными, чем нынешние глобальные претензии США.

Стратегия предусматривает проведение упреждающих действий против враждебных государств. Если будет решено, что государство представляет потенциальную угрозу для Америки или что оно укрывает группу, представляющую такую угрозу, то Соединенные Штаты будут осуществлять превентивное вмешательство в отношении соответствующего государства с тем, чтобы ликвидировать угрозу, если необходимо - то путем "смены режима". США будут использовать свою военную и экономическую силу для поощрения "свободных и открытых обществ".

В данном случае нет возможности провести обстоятельный анализ новой стратегии. Поэтому ограничусь еще одним положением, возможно не самым одиозным: "Президент не намерен позволить какой-либо иностранной державе сравняться с Соединенными Штатами в их решающей ведущей роли..." И далее: "Наши вооруженные силы будут достаточно мощными для того, чтобы разубедить потенциальных соперников в надежде создать вооруженные силы, превосходящие или равные могуществу Соединенных Штатов". Столь вызывающая стратегия породила опасения даже у Дж. Буша. Высокопоставленный чиновник Белого дома сказал, что Дж. Буш одобрил документ не без сомнений, "поскольку, по его мнению, в нем имеются разделы, которые изображают нас доминирующими и надменными" *(65). Такой подход отбрасывает нас в далекое прошлое. В "Артхашастре" говорилось, что "мудрый король должен укреплять свое государство и препятствовать процветанию других".

Подобная стратегия несовместима с основами даже международного порядка прошлого. Американские специалисты признают, что такая стратегия предполагает отказ от межгосударственного "порядка, который определял международные отношения со времен Вестфальского урегулирования 1648 г." *(66). Она несовместима не только с Уставом ООН, но и с принципами НАТО *(67). Р. Коэн пишет, что администрация Буша "рвет на куски международное право и обычаи, утверждая, что она может поступать как угодно во имя самообороны. Это не доктрина, это импульс" *(68).

Наконец, такого рода стратегия противоречит и национальным интересам США, которые она якобы призвана защищать. Бывший Президент США лауреат Нобелевской премии Дж. Картер заявил, что изменения в политике представляют "большую угрозу для нашей страны" *(69). По его мнению, "принятие могущественной державой принципа превентивной войны с большой вероятностью может создать прецедент, который будет иметь катастрофические последствия".

Это же мнение было подтверждено К. Аннаном в речи на сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 2003 г., который, касаясь военных действий США против Ирака, заявил, что без четко выраженного мандата Совета Безопасности такие превентивные действия "могут создать прецедент, который получит выражение в распространении одностороннего и незаконного применения силы..." *(70).

Эти замечания подтверждаются практикой. Министр обороны РФ С. Иванов заявил, что "сила может быть применена, когда Россию пытаются ограничить в доступе к жизненно важным регионам мира, в том числе с экономической и финансовой точки зрения для нашей страны" *(71). Эта позиция явно расходится с соответствующими положениями Концепции национальной безопасности, утвержденной Президентом РФ.

Дж. Картер призвал США к поиску многосторонних решений, а не надеяться только на военную силу. При этом он особо подчеркнул роль ООН *(72). Все эти высказывания были подтверждены опытом вооруженных действий против Ирака.

О том, насколько существенный ущерб национальным интересам США на мировой арене может нанести новая стратегия, пишет бывший заместитель госсекретаря С. Теллбот в статье "Назад к традиционной многосторонности" *(73). Он отмечает, что в соответствии с новым видом интернационализма "внешняя и военная политика США будет исходить из преобладающего могущества Америки и готовности президента использовать силу для продвижения интересов США, невзирая на международные соглашения и учреждения". С. Теллбот предупреждает, что разрыв с ООН будет стоить президенту "утраты международной легитимности, отказа многих стран от участия как в ведении войны, так и в сохранении нарушенного мира, который наступит, а также внутренней поддержки в США, поскольку проведенные опросы показывают, что большинство американцев желают, чтобы США были ведущей силой, но только в действиях, санкционированных ООН".

Обоснованность этого высказывания подтверждают многочисленные факты. Национальный совет церквей и другие религиозные группы предупреждают Президента США, что военные действия "сделают еще более основательной озабоченность других стран относительно уважения Америкой их неприкосновенности как государств, а также уважения международного права". Аналогичное мнение было высказано Конференцией католических эпископов США, Международной амнистией и другими общественными организациями *(74).

Еще более решительную реакцию общественности политика США вызвала в других странах, в которых значительное большинство опрошенных высказалось против военных действий в Ираке. Особенно негативной была оценка политики США в мусульманских и арабских странах. Для выяснения сложившегося положения администрация Дж. Буша создала специальный орган, который в своем докладе определил: "Враждебность в отношении Америки достигла шокирующего уровня: Необходимо изменить не только тактику, но и стратегию, необходима радикальная трансформация" *(75).

Все это свидетельствует о нарастающем сопротивлении общественного мнения грубым нарушениям международного права, что может иметь существенное значение для политики. В таких условиях в политическом мышлении США получают распространение более умеренные, более реалистические концепции внешней политики. Показательна в этом плане концепция, предлагаемая экс-президентом У. Клинтоном, которого едва ли можно упрекнуть в идеализме или альтруизме *(76). У. Клинтон обоснованно исходит из того, что нынешнее положение США носит временный характер, речь идет об "уникальном моменте в человеческой истории", которому неизбежно наступит конец в результате изменения соотношения сил на мировой арене. Поэтому "во взаимозависимом мире Америка может вести, но не доминировать".

"У нас нет альтернативы тому, чтобы учиться жить вместе, чтобы предпочитать сотрудничество конфликту, чтобы отразить нашу общечеловечность, следуя простым правилам". У. Клинтон считает, что нет учреждений, способных управлять современным миром. Их необходимо создать. А пока "Америка должна поддерживать учреждения глобального сообщества, начиная с ООН, которая является организацией, все еще находящейся в процессе становления, все еще не совершенной. Мы, американцы, не всегда играли в ней должную роль, но это все, что у нас есть, и ныне, когда мы живем во взаимозависимом мире, она должна получить нашу полную поддержку в создании интегрированного глобального сообщества".

Как видим, приведенная концепция принципиально отличается от новой стратегии администрации США. Американская политика должна быть политикой члена международного сообщества, правда, не простого, а ведущего. Она должна исходить из общечеловеческих ценностей и следовать отражающим их правилам. Ставится задача создания международных учреждений, способных обеспечить должный уровень управляемости современным миром. А тем временем максимально использовать возможности ООН в целях создания интегрированного глобального сообщества. Думается, что на таких основах плодотворное сотрудничество с Америкой во имя общих интересов может быть обеспечено.

Как уже отмечалось, роль американских ученых в определении внешнеполитического курса страны оставляет желать лучшего. Однако это вовсе не означает отрицания всякого влияния ученых на принятие внешнеполитических решений, особенно на предварительной стадии. По имеющимся данным, начиная с выборов 1960 г. ни один кандидат на пост Президента в ходе избирательных кампаний не обошелся без помощи университетских советников. Существует практика проведения внешнеполитических исследований по контрактам правительства с научно-исследовательскими центрами, такими, как корпорация РЭНД, Институт оборонного анализа, Гудзоновский институт. Большинство активных сенаторов, которым приходится иметь дело с внешней политикой, регулярно консультируются с экспертами из университетских кругов.

Но в целом положение в этой области оставляет желать лучшего. По мнению одного из авторитетных американских специалистов в области международных отношений К. Дейча, "ученые высшей квалификации и эксперты хорошо оплачиваются и обычно глубоко уважаются, однако они не влиятельны" *(77). Американские ученые пишут о том, что работающие по заданию правительственных ведомств исследователи выполняют технические, вспомогательные функции. Их не только не допускают к определению целей внешней политики, но и не позволяют критиковать эти цели. Администрация не возобновляет контракты с учеными, которые слишком упрямы, не сознают того, что "платят им только за техническое содействие, а не за мудрость" *(78).