Договоры, устанавливающие объективный режим

В литературе и международной практике существует понятие договора, устанавливающего объективный режим. В комментарии к проекту статей о праве договоров Комиссия международного права определила объективный режим как "обязательства и права действительные erga omnes" *(824). Анализ материалов практики дает основания для вывода о существовании двух видов объективного режима и соответственно договоров. К первому виду относятся договоры, с помощью которых государства определяют режим территорий, находящихся под их суверенитетом. Обычно это договоры о судоходстве по международным рекам, морским каналам, а также договоры о демилитаризации и нейтрализации территории. Сюда же относятся договоры о передаче части территории одним государством другому и обмене участками территории. Такого рода объективный режим нашел признание как в теории, так и в практике.

Поскольку речь идет об осуществлении сторонами своих суверенных прав, то все остальные государства обязаны уважать положения таких договоров, если, они, разумеется, не затрагивают прав третьих государств. Договоры о судоходстве обычно предусматривают права для третьих государств. В таких случаях пользование правами презюмирует и признание связанных с их осуществлением обязанностей.

Дж. Фицморис в своем проекте посвятил такого рода режиму следующее положение: "Если используется морская или сухопутная территория другого государства и условия пользования этой территорией в соответствующих целях являются предметом договора, в котором данное третье государство не участвует, то корабли и граждане этого государства или само государство, если воспользуются режимом, должны соблюдать соответствующие условия" (ст. 14.1).

Ко второму виду объективных режимов и соответствующих договоров относится тот, который касается международных пространств. Речь идет о режиме, установленном договором, который создает права и обязательства для неучаствующих государств. Такой режим имеет всеобщее значение, действует erga omnes. Участвовать в таких договорах может ограниченный круг наиболее заинтересованных государств, но устанавливаемый ими режим имеет всеобщее значение. Считается, что участники действуют в общих интересах, в интересах международного сообщества в целом.

Наиболее показателен в этом плане режим Антарктики. После окончания Второй мировой войны довольно острой стала проблема определения правового режима антарктического континента, что имело всеобщее значение. По инициативе США в конце сороковых годов начались подготовительные переговоры, в которых кроме США участвовал ряд государств, заявивших о тех или иных правах в отношении материка.

Правительство СССР заявило протест против отстранения его от участия в переговорах. Довольно обстоятельно были изложены исторически обоснованные права на участие. В Меморандуме от 7 июня 1950 г. позиция СССР была изложена следующим образом: "Согласно международной практике к участию в обсуждении режима какой-либо области международного значения должны привлекаться все заинтересованные страны. Советское Правительство считает, что эта международная практика должна соблюдаться и при решении вопроса об Антарктике". Была подтверждена ранее изложенная позиция о незаконности сепаратного решения вопроса *(825).

СССР принял участие в подготовке Договора об Антарктике, подписанного в 1959 г. Кроме него Договор подписали Австралия, Англия, Аргентина, Бельгия, Новая Зеландия, Норвегия, США, Франция, Чили, Япония и ЮАР. Из Договора видно, что он заключается в интересах всего человечества. Стороны заключают его, "сознавая, что в интересах всего человечества Антарктика должна и впредь всегда использоваться исключительно в мирных целях:", будучи убежденными также в том, что такой Договор "будет содействовать осуществлению целей и принципов Устава Организации Объединенных Наций" *(826).

Стороны не только определили режим Антарктики, но и возложили на себя функции его гарантов. В целях поддержания установленного Договором режима договаривающиеся стороны обязались "прилагать соответствующие усилия, совместимые с Уставом Организации Объединенных Наций, с тем, чтобы в Антарктике не проводилось деятельности, противоречащей принципам или целям настоящего Договора" (ст. 10). Иными словами, стороны обязались обеспечивать, чтобы все государства, включая не участвующие в Договоре, соблюдали его основные положения. Аргентинский юрист Е. Каро охарактеризовал приведенное положение как предполагающее "присвоение "полицейского права", позволяющего им (сторонам.- И.Л.) контролировать деятельность третьих государств..." *(827).

Первоначальные участники, перечисленные в преамбуле, установили для себя ряд привилегий. Только они являются полноправными участниками Совещания, принимающего решения в целях содействия осуществлению Договора (ст. 9). Только при их согласии может быть изменен Договор (ст. 12).

Г.И. Тункин, который участвовал в подготовке Договора об Антарктике, определил его значение для третьих государств следующим образом: "Намерение состояло в том, чтобы создать правовой режим, который бы мог стать общепринятым. Однако не было намерения навязать этот режим - любая попытка сделать это была бы противоправной" *(828). Иначе говоря, Договор об Антарктике рассматривался как ничем не отличающийся от иных многосторонних договоров в отношении их значения для третьих государств. Но как видно из Договора, он с самого начала мыслился как в значительной мере устанавливающий общеобязательный режим.

Поэтому заслуживает внимания мнение Х. Уолдока, который рассматривал доктрину объективного режима в качестве "средства ускоренного утверждения договора как части международного правового порядка, не ожидая длительного процесса формирования обычной нормы международного права" *(829). Из этого следует, что формирование общих норм в соответствии с доктриной объективного режима отличается от процесса формирования обычных норм на основе многостороннего договора.

Это положение отмечается некоторыми юристами. В работе, посвященной режиму Антарктики, голландский юрист Р. Лефебер пишет: "Объективная действительность вытекает из самого договора и его правовая основа должна быть найдена в праве договоров. Поскольку речь идет об иных правотворческих процессах, постольку доктрину объективных режимов следует отличать от договорного режима, который превращается в обычно-правовой режим для государств, не участвующих в договорном режиме" *(830).

В дальнейшем ряд аспектов режима, установленного Договором об Антарктике и последующими договорами, стали подвергаться критике в основном со стороны новых независимых государств. Генеральная Ассамблея ООН начиная с 38-й сессии 1983 г. приняла ряд резолюций, которые, в частности, содержали критическую оценку того, что Конвенция о минеральных ресурсах разрабатывалась только первоначальными участниками Договора *(831). Критика касалась и особого статуса первоначальных участников. При обсуждении вопроса в Комиссии международного права Г.И. Тункин говорил о том, что лежащая в основе Договора об Антарктике концепция несколько устарела в связи с произошедшими в международном сообществе переменами *(832).

Представляет интерес оценка режима Антарктики, содержащаяся в докладе Всемирной комиссии по окружающей среде и развитию (комиссия Брундтланд) 1987 г. Доклад содержал ряд критических замечаний в отношении режима и вместе с тем отмечал его достижения. В Докладе говорилось: "Хотя дальнейшие перемены в положении с управлением Антарктикой неизбежны, тем не менее очень важно, чтобы эти перемены не поставили под угрозу достижения договорной системы в области мира, науки, сохранения окружающей среды". Направление перемен было определено следующим образом: необходимо сосредоточить усилия на том, чтобы "сделать договорную систему более универсальной, более открытой и реагирующей на выражения конкретной и правомерной озабоченности и заинтересованности в Антарктике" *(833). Представляется, что такой подход к существующему режиму Антарктики обоснован.

Примером договора, создающего объективный режим особого вида, может служить Договор о запрещении ядерного оружия в Латинской Америке. Концепция этого режима была определена Генеральной Ассамблеей ООН еще в 60-е годы прошлого века. В ее резолюции от 5 декабря 1967 г. была выражена надежда, что государства Латинской Америки заключат такой договор. Далее подтверждалась высказанная в резолюции 1963 г. уверенность, что "после заключения упомянутого договора все государства, и в частности ядерные державы, окажут ему полное содействие для эффективного осуществления его мирных целей".

Резолюция призвала "все государства оказать полное сотрудничество в обеспечении всеобщего соблюдения режима, определенного в этом Договоре, к чему обязывают его высокие принципы и благородные цели". Как видим, резолюция обозначила две категории третьих государств. К первой отнесла тех, чье "полное содействие" необходимо для осуществления Договора, особо выделив ядерные державы. Ко второй категории были отнесены все остальные государства, которые призывались оказать полное сотрудничество в обеспечении всеобщего соблюдения режима, установленного Договором. В качестве основания такой обязанности указывались высокие принципы и благородные цели Договора.

Принятая Генеральной Ассамблеей концепция была реализована в результате заключения Договора о запрещении ядерного оружия в Латинской Америке 1967 г. (Договор Тлателолко). Договор сопровождался двумя дополнительными протоколами. Первый содержал обязательство государств, несущих международную ответственность за территории в Латинской Америке, распространить на них безъядерный статус. Протокол был ратифицирован такими государствами, как Великобритания, США, Нидерланды. Второй протокол предусмотрел обязательство ядерных держав уважать установленный Договором режим. Все эти державы ратифицировали Протокол.

Как видим, связь третьих в отношении основного Договора государств, политика которых имеет особое значение для достижения его целей, была юридически оформлена дополнительными соглашениями. Что же касается остальных государств, то их отношение к установленному режиму определяется в соответствии с упомянутым призывом Ассамблеи к обеспечению его всеобщего соблюдения.

Все это еще раз подтверждает формирование новых моментов не только в понятии объективного режима, но и в институте третьих государств в целом.

Комиссия международного права уделила договорам, устанавливающим объективный режим, значительное внимание. Некоторые члены считали, что концепция таких договоров существует в международном праве и должна найти отражение в проекте *(834). В качестве примеров указывали договоры о нейтрализации или демилитаризации территории, о свободе судоходства и особенно о режиме Антарктики.

Другие члены Комиссии, признавая возможность того, что в определенных случаях договорные права и обязательства могут обрести характер erga omnes, не считали, что такие случаи определяются какой-либо специальной концепцией или институтом права договоров. Хименес де Аречага заявил, что государства "несомненно, предпочитают существующее положение, при котором они юридически не затрагиваются тем, что создает для них res inter alios acta, сохраняя свободу занять позицию в отношении любого такого договора, если и тогда, когда возникнет в этом потребность" *(835).

Наиболее обстоятельно вопрос об объективном режиме был рассмотрен Х. Уолдоком в его третьем докладе. Он выразил серьезные сомнения относительно всего вопроса об исключениях из правила о третьих государствах. Поэтому он предложил статью, касающуюся особой категории договоров, которые могут иметь объективное действие в отношении третьих государств *(836). Первые два пункта статьи имели следующий вид:

"Статья 63. Договоры, предусматривающие объективный режим

1. Договор устанавливает объективный режим, если это видно из его положений и обстоятельств его заключения, что намерением сторон было создать в общих интересах общие обязательства и права относительно определенного региона, государства, территории, местности, реки, водного пути или конкретной области моря, морского дна или воздушного пространства; при условии, что состав сторон включает любое государство, обладающее территориальной компетенцией в отношении предмета договора, или что любое такое государство согласилось с соответствующими положениями.

2. (а) Не участвующее в договоре государство, которое в ясно выраженной или подразумеваемой форме соглашается с созданием или применением объективного режима, должно рассматриваться как принявшее его.

(b) Не являющееся стороной в договоре государство, которое не протестует или иным образом не выражает свою оппозицию данному режиму в течение периода в 10 лет начиная со времени регистрации договора Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций, будет рассматриваться как молчаливо принявшее режим".

Из п. 1 статьи следует, что необходимым условием правомерности договора об объективном режиме является обеспечение участия "любого государства, обладающего территориальной компетенцией в отношении предмета договора", будь то прямое участие либо его согласие в иной форме. Иными словами, признается право на участие непосредственно заинтересованных государств.

Далее. Приведенное положение не относится к случаям, когда государства обладают общим правом на участие в договоре, т.е. таким же правом, как и другие государства. Таким путем исключаются договоры, создающие нормы общего международного права, или те, что устанавливают режим областей, на которые не распространяется исключительная юрисдикция какого-либо государства. В частности, предусматриваемый режим не распространяется на договоры, касающиеся открытого моря или космического пространства. Этот момент отмечается и в комментарии к статье.

Исходя из этого, можно было бы сделать вывод о том, что рассматриваемое положение не распространяется и на Договор об Антарктике, поскольку участвующие в нем государства не обладают территориальной компетенцией в отношении предмета договора. Их заинтересованность в Договоре имеет иной характер. Тем не менее такая заинтересованность признается Х. Уолдоком достаточной. Он упоминает Договор об Антарктике в качестве примера договора, устанавливающего объективный режим *(837). Правда, при этом не указывает, на чем основано такое мнение.

Пункт 2 рассматриваемой статьи непосредственно касается третьих государств. Они могут в ясно выраженной или подразумеваемой форме признать режим. Кроме того, отсутствие протеста с их стороны в течение определенного времени расценивается как подразумеваемое принятие режима. Речь идет о принятии общих положений режима. Принимающее их государство не становится стороной в договоре. Х. Уолдок отмечает, что в таких случаях государство подчиняется "общим положениям - положениям, предназначенным действовать erga omnes - и только".

Сказанное подтверждается п. 3 рассматриваемой статьи:

"3. Государство, которое приняло режим, носящий характер, предусмотренный пунктом 1, будет

а) связано любым общим обязательством, которое он содержит; и

б) вправе ссылаться на положения режима и пользоваться любым общим правом, которое он может предоставить, в соответствии с положениями и условиями договора".

Как видим, и в данном случае речь идет о признании третьим государством основ режима, а не договора. Тем не менее эти основы определяются договором, а вытекающие из них права и обязательства должны осуществляться так, как это предусмотрено договором.

Наконец, последний пункт рассматриваемой статьи гласил:

"4. Если договор не предусматривает иного, то режим того вида, который предусмотрен пунктом 1, может быть изменен или отменен сторонами в договоре только с общего согласия тех государств, которые в ясно выраженной или подразумеваемой форме приняли режим и обладают существенной заинтересованностью в его действии".

Следовательно, договор может определить порядок пересмотра и отмены. В таком случае вопрос решается на основе договорных положений. Считается, что в таком случае третьи государства, признавая режим в качестве его элемента, принимают и соответствующий порядок его пересмотра.

В ином случае требуется общее согласие тех государств, которые приняли режим, в ясно выраженной или подразумеваемой форме. Это не относится к государствам, признанным принявшими режим в силу отсутствия протеста. Практически определить круг таких государств непросто. Особо следует отметить положение, согласно которому одного согласия недостаточно. Требуется еще обладание существенной заинтересованностью в действии режима.

В этом опять-таки видится проявление характерной для современного международного права тенденции к признанию реальной и законной заинтересованности государства как основания права на участие в решении соответствующего международного вопроса. Помимо юридической обоснованности права на участие таких государств оно приобретает все большее практическое значение. В условиях усиливающейся взаимосвязанности государств растущее число международных проблем может успешно решаться лишь совместными усилиями заинтересованных государств.

В этой связи нельзя не сказать о замечании Х. Уолдока по рассматриваемому вопросу. Он констатировал, что в прошлом даже участники общего режима не всегда приглашались к участию в его пересмотре. Комиссия должна предложить правило, согласно которому "третье государство, существенно заинтересованное в функционировании режима, должно рассматриваться как обладающее правом участвовать в принятии любого решения об изменении или ликвидации объективного режима" *(838). Нельзя не видеть в этом еще один шаг на пути признания права заинтересованного государства на участие в договорном урегулировании.

Что же касается отмеченной Х. Уолдоком практики прошлого, то знаковым событием в этом плане можно, пожалуй, считать Лондонскую конференцию 1956 г., которая должна была определить режим Суэцкого канала. После согласования с США и Францией Англия направила приглашения участникам Конвенции 1888 г. о канале, а также по своему выбору ряду государств, которые "очень значительно заинтересованы в пользовании каналом" *(839).

Решение о созыве конференции было принято без наиболее заинтересованного государства - Египта, по территории которого проходит канал. Он оказался лишь в числе приглашенных. Президент Египта осудил такого рода действия, нарушающие его права, подверг критике состав приглашенных и отказался от участия. Но он не поставил под сомнение право заинтересованных государств на участие: "Египет готов сотрудничать с другими правительствами, подписавшими Константинопольское соглашение 1888 г., на конференции, на которую будут приглашены другие правительства, суда которых пользуются каналом". Ряд участников Лондонской конференции, включая СССР, подвергли критике ограниченный состав приглашенных государств, доказывали, что в его режиме заинтересовано гораздо больше стран. Указывалось на недопустимость игнорирования прав наиболее заинтересованного государства. Конференция окончилась безрезультатно. Все это свидетельствовало о том, что в новых условиях игнорирование права на участие заинтересованных государств может иметь самые серьезные последствия для установления объективного режима или его изменения.

Ряд членов Комиссии выразили опасение, что предложенная статья может поддержать практику великих держав, которые в прошлом стремились навязывать свою волю другим членам международного сообщества или по меньшей мере предоставить большинству государств средство оказания давления на возражающие государства и принуждения их к принятию объективного режима *(840). Замечу, что среди возражавших против статьи был и Г.И. Тункин.

Учитывая, что концепция об особом статусе договоров, устанавливающих объективный режим, носит дискуссионный характер и едва ли получит всеобщее признание, Комиссия решила отложить этот вопрос при проектировании данных статей о праве договоров. Позиция Комиссии была подтверждена Венской конференцией. Тем не менее разработка этого вопроса Х. Уолдоком не утрачивает своего значения и может быть использована при решении конкретных вопросов, касающихся такого рода договоров.

В конечном счете Комиссия решила, что, по крайней мере, для данной Конвенции положение относительно договоров, предназначенных для создания обязательств и прав для третьих государств, и положение о возможности превращения конвенционной нормы в обычную создадут адекватную юридическую основу для объективных режимов. Комиссия указала, что такой подход к созданию прав и обязательств, действительных erga omnes, "идет так далеко, как это сегодня возможно" *(841). Это замечание заслуживает внимания.

Таким образом, в соответствии с Венской конвенцией действительность erga omnes договора, устанавливающего объективный режим, может быть основана на общих положениях о третьих государствах:

а) договор может создавать права и обязательства для третьего государства, если таково намерение сторон и если третье государство согласно с этим (ст. 34, 35);

б) действительность положений договора erga omnes может быть результатом признания за ними статуса норм обычного международного права (ст. 38).