Ответственность третьего государства

В 2001 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла документ "Ответственность государств за международно-противоправные деяния". Документ содержит раздел "Ответственность государства в связи с деянием другого государства". В разделе содержатся правила, определяющие ответственность государства за содействие другому государству в совершении правонарушения. Эти правила применимы и в случае, когда одно государство оказывает воздействие на другое государство, имеющее целью нарушение последним договорных обязательств с иными сторонами.

В дипломатической практике нередко возникает вопрос о подстрекательстве к совершению правонарушения. Речь идет о случаях, когда одни государства выражают поддержку поведению других без оказания реального содействия. Во внутреннем праве государств роль подстрекателя в совершении правонарушения оценивается весьма высоко - "подстрекатель более виновен, чем исполнитель" (plus peccat auctor quam actor). В международной практике в качестве общего правила подстрекательство к противоправному поведению не порождает юридической ответственности, хотя и может вызвать протесты со стороны заинтересованных государств. Подстрекательство порождает ответственность лишь в случае, если оно сопровождается конкретной поддержкой или сопряжено с руководством или контролем со стороны подстрекающего государства *(882). Кроме того, некоторые договоры запрещают подстрекательство в определенных случаях. Примерами могут служить конвенции о геноциде и ликвидации всех форм расовой дискриминации.

С учетом сказанного статьи об ответственности государств не касаются подстрекательства. Первая статья рассматриваемого раздела сформулирована следующим образом:

"Статья 16. Помощь или содействие в совершении международно-противоправного деяния.

Государство, которое помогает или содействует другому государству в совершении последним международно-противоправного акта, несет за это ответственность, если:

а) данное государство делает это, зная обстоятельства международно-противоправного деяния, и

б) деяние было бы международно-противоправным, если бы оно было совершено данным государством".

Приведенное общее правило не вызывает сомнений, чего нельзя сказать о сопровождающих его условиях. Что касается первого условия, то действительно возможны случаи, когда государству неизвестно, как будут использованы его помощь и содействие. Однако не о таких случаях идет речь. В приведенном положении ясно сказано, что государство помогает или содействует другому государству не вообще, а "в совершении последним международно-противоправного акта". В ходе обсуждения проекта статей в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ряд представителей обратили внимание на этот момент и сочли, что в подобном условии нет необходимости *(883). Это же мнение нашло отражение и в письменных отзывах правительств на проект статей *(884). С другой стороны, характерно, что США отстаивали иную точку зрения *(885). Таким образом, рассматриваемое положение объясняется необходимостью достижения компромисса.

Еще более серьезные сомнения порождает второе условие. Едва ли можно признать убедительным обоснование этого положения в комментарии к статье, состоящее в том, что оказывающее помощь государство не связано обязательством другого государства по отношению к третьим государствам. "Соответственно государство вправе действовать в собственных интересах вне связи с обязательствами другого государства в отношении третьих государств. Тем самым оно также вправе оказывать помощь другому государству в совершении подобных деяний, любой вопрос об ответственности в таких случаях будет касаться лишь государства, которому оказывается помощь, по отношению к потерпевшему государству".

Нет сомнения в том, что международное обязательство не имеет силы для третьих государств и потому их действия не могут квалифицироваться как его нарушение. Тем не менее оказание помощи другому государству в нарушении его договорных обязательств в отношении третьих стран едва ли можно признать правомерным. Существует общее правило о том, что государство обязано уважать договорные обязательства других государств, если они не затрагивают его права и законные интересы. Более того, подобное поведение противоречит основным принципам международного права. Принцип суверенного равенства обязывает государства уважать правосубъектность других государств. Государства имеют право быть или не быть участниками двусторонних или многосторонних договоров.

В соответствии с принципом невмешательства "ни одно государство или группа государств не имеет права вмешиваться прямо или косвенно по какой бы то ни было причине во внутренние и внешние дела другого государства". Практика государств изобилует протестами государств против вмешательства в их договорные отношения с третьими странами. Содействие нарушению договора другим государством противоречит принципу добросовестности, а также принципу добросовестного выполнения обязательств по международному праву *(886).

Сказанное подтверждается пониманием роли и содержания принципа добросовестности Международным Судом. В решении по делу о ядерных испытаниях говорилось: "Одним из основных принципов, регулирующих создание и осуществление правовых обязательств, каким бы ни был их источник, является принцип добросовестности. Доверие и уверенность присущи международному сотрудничеству особенно в век, когда это сотрудничество во многих областях становится все более важным". Суд также подчеркнул, что сам принцип pacta sunt servanda основан на добросовестности *(887). В дальнейшем Суд неоднократно указывал на значение принципа добросовестности в современных условиях *(888).

Сказанное ранее об условиях наступления ответственности при оказании помощи в совершении международно-противоправного деяния еще в большей мере относится к таким же условиям наступления ответственности в случае, когда одно государство руководит и контролирует другое государство при совершении последним противоправного деяния. Нельзя не учитывать, что руководство и контроль - более сильные средства воздействия, чем оказание помощи. Это обстоятельство, как уже говорилось, отмечалось правительствами в их замечаниях на проект статей об ответственности государств.

В прошлом, когда существовали различные виды зависимости одних государств от других, проблема ответственности за руководство и контроль при совершении международно-противоправного деяния была весьма актуальной. С нею сталкивалась и международная судебная практика *(889). После ликвидации колониальной системы и признания противоправными любых посягательств на суверенные права государства значение рассматриваемой проблемы существенно снизилось. Тем не менее проблема окончательно не утратила своего значения. Она может возникнуть, например, в случае военной оккупации одним государством территории другого.

В Cтатьях об ответственности государств соответствующие положения сформулированы следующим образом:

"Статья 17. Руководство и контроль, осуществляемые в отношении совершения международно-противоправного деяния

Государство, которое руководит другим государством и контролирует его в совершении им международно-противоправного деяния, несет международную ответственность за это деяние, если:

а) данное государство делает это, зная об обстоятельствах международно-противоправного деяния;

б) соответствующее деяние было бы международно-противоправным, в случае его совершения данным государством".

Разница между оказанием помощи и руководством нашла отражение и в различных последствиях ответственности в этих случаях. При оказании помощи оказывающее ее государство несет ответственность лишь в пределах предоставленной помощи. При руководстве осуществляющее его государство несет ответственность за противоправное деяние в целом, поскольку оно полностью контролирует и направляет это деяние *(890).

Статья 17 касается случаев, когда государство реально руководит и контролирует поведение, представляющее собой нарушение международного обязательства контролируемого государства. В прошлом международные суды не раз отказывались возлагать ответственность на государство на том основании, что оно имеет право вмешиваться в решение вопросов внутреннего управления контролируемого государства *(891).

Термин "контроль" означает наличие властных полномочий в отношении совершения противоправного деяния, а не только осуществление общего наблюдения или того или иного влияния на политику. Также и термин "руководство" означает фактическое управление, а не просто подстрекательство. Для того чтобы государство понесло ответственность, должны фактически иметь место как руководство, так и контроль в отношении противоправного поведения *(892).

То обстоятельство, что противоправное деяние было совершено государством под руководством и контролем другого государства, не освобождает непосредственного исполнителя от ответственности. Оно обязано было принять все имеющиеся в его распоряжении меры для отказа совершить правонарушение. С другой стороны, осуществляющее руководство и контроль государство не может снять с себя ответственность на том основании, что руководимое им государство высказало готовность добровольно совершить противоправное деяние.

Особый случай представляет ответственность за принуждение другого субъекта к нарушению его международных обязательств. Если один субъект принуждает другого к совершению подобного противоправного деяния, то он несет ответственность за это деяние. В данном случае речь идет о третьем виде производной ответственности после ответственности за помощь и ответственности за руководство. Имеется в виду намеренное принуждение, нацеленное на нарушение субъектом своего обязательства. В таких случаях следует различать два вида ответственности. Во-первых, ответственность, порождаемая самим фактом принуждения. Во-вторых, ответственность за нарушение обязательства, обусловленное принуждением. Первая представляет собой ответственность принуждающего субъекта перед принуждаемым. Вторая - ответственность принуждающего субъекта перед третьим субъектом, пострадавшим от нарушения взятого в отношении его обязательства. В данном случае речь идет именно о втором виде ответственности.

В большинстве случаев принуждение одним субъектом другого носит противоправный характер, поскольку оно связано с угрозой силой или ее применением в нарушение Устава ООН. Вместе с тем принуждение может быть и правомерным. Наиболее типичный случай - принуждение, осуществляемое на основе решений Совета Безопасности ООН. Принуждение может носить и экономический характер. Этот важный момент подчеркивается в комментарии к ст. 18 Статей об ответственности государств, в котором говорится, что принуждение может представлять собой "серьезное экономическое давление, при условии, что оно направлено на лишение принуждаемого государства какой-либо возможности выполнить нарушенное обязательство".

Принуждение может приравниваться к форс-мажорному обстоятельству, если оно не оставляет принуждаемому реальной альтернативы нарушению обязательства. Если принуждение лишь затрудняет выполнение обязательства, то это не избавляет принуждаемого субъекта от ответственности. Принуждение должно относиться к нарушению обязательства, а не носить общий характер. Могут существовать пограничные ситуации, когда ответственность принуждаемого государства исключается лишь частично, поскольку принуждение недостаточно для его квалификации как форс-мажорного обстоятельства, но достаточно для обеспечения нарушения обязательства. В таких случаях оба субъекта несут ответственность за соответствующее деяние.

Относящиеся к рассматриваемому вопросу положения Статей об ответственности государств выглядят следующим образом:

"Статья 18. Принуждение другого государства

Государство, которое принуждает другое государство совершить какое-либо деяние, несет международную ответственность за это деяние, если:

а) это деяние, не будь принуждения, было бы международно-противоправным деянием принужденного государства, и

б) принуждающее государство делает это, зная обстоятельства этого деяния".

Ссылка на знание обстоятельств дела относится главным образом к фактической, а не юридической ситуации. В данном случае статья обоснованно исходит из принципа, согласно которому незнание законов не освобождает от ответственности. Вместе с тем учитывается, что незнание фактических обстоятельств может иметь определенное значение для определения ответственности осуществившего принуждение государства.

Как видим, в отличие от ст. 16 и 17 ст. 18 не допускает возможности освобождения от ответственности за деяние принуждаемого государства в обстоятельствах, при которых принуждающее государство само не связано соответствующим обязательством. Комментарий объясняет сказанное тем, что "в противном случае потерпевшее государство будет потенциально лишено возможности получения какой-либо компенсации в силу того, что государство-исполнитель может сослаться на возникновение форс-мажора в качестве обстоятельства, исключающего противоправность". Думается, однако, что обоснование такого положения должно носить более широкий характер и состоять, как уже говорилось, в том, что любое воздействие одного государства на другое с целью побудить его нарушить обязательство с третьей стороной противоречит принципам международного права и интересам упрочения международного правопорядка. Не случайно ряд правительств выступили за снятие положения о знании обстоятельств противоправного деяния.

Таким образом, приведенные условия ответственности третьего государства в значительной мере закрепляют практику прошлого и не вполне соответствуют современному международному праву. Сегодня поддержание международного правопорядка в растущей мере становится делом международного сообщества в целом. В таких условиях любое воздействие на другое государство, преследующее цель нарушения им своих международных обязательств, не может рассматриваться как безразличное для международного права поведение. Это находит все более основательное признание в доктрине международного права *(893).