Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти

Орган исполнительной власти — это часть государственного ап­парата, осуществляющая деятельность по государственному управ­лению в целях исполнения законов, наделенная полномочиями рас­порядительного характера.

Конституционный статус органов исполнительной власти.Кон­ституция РФ установила самостоятельность всех ветвей власти, в том числе и исполнительной, и тем самым формально устра­нила жесткую зависимость органов исполнительной власти как от представительных органов, так и от Президента.

В советское время был провозглашен принцип всевластия и единства Советов, согласно которому исполкомы Советов на­родных депутатов входили в Советы и были им подотчетны. На сегодняшний день Совет Федерации и Государственная Дума наделены лишь некоторыми полномочиями по отношению к Правительству и другим органам исполнительной власти. Во-первых, Федеральное Собрание с помощью законов может определить основы статуса и порядок деятельности Правитель­ства, других органов исполнительной власти. Во-вторых, Госу­дарственная Дума дает согласие Президенту на назначение Председателя Правительства РФ, решает вопрос о доверии Пра­вительству и др.

До принятия Конституции 1993 г. Президент являлся главой исполнительной власти и поэтому, что вполне логично, опреде­лял характер и содержание деятельности органов исполнитель­ной власти, которые, в общем, были ему подчинены. Теперь же в соответствии с Конституцией положение Президента в систе­ме ветвей власти изменилось: будучи главой государства, он не является главой исполнительной власти, а лишь осуществляет координацию деятельности всех ветвей власти, т. е. является как бы арбитром и дирижером. В этом случае Правительство и все другие органы исполнительной власти должны обладать большей степенью самостоятельности в осуществлении госу-

Глава 4. Административное право

§ 2. Правовой статус и виды органов исполнительной власти

дарственно-управленческой деятельности, быть во многом не­зависимыми от Президента (так это сделано, например, во Франции). Однако особенность Российской Федерации заклю­чается в том, что, формально закрепляя самостоятельность ис­полнительной ветви власти, Конституция предоставляет Прези­денту такие полномочия, которые позволяют определять содер­жание и сущность деятельности исполнительной власти. Более того, некоторые федеральные органы исполнительной власти непосредственно подчинены Президенту. Поэтому о самостоя­тельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности.

В частности, акты Правительства должны издаваться на ос­нове и во исполнение Конституции РФ, законов, указов Прези­дента. Необходимо учитывать, что Конституция не определяет сфер общественных отношений, где Президент может осущест­влять свое регулирование, и уж тем более не разграничивает компетенцию Президента и Правительства. Поэтому Президент может принимать указы в сферах деятельности Правительства. Президент вправе отменить акты Правительства, если они про­тиворечат Конституции, законам, президентским указам.

Кроме того, Президент РФ в отношении Правительства осу­ществляет следующие полномочия:

1) назначает Председателя Правительства и членов Прави­тельства;

2) определяет структуру федеральных органов исполнитель­ной власти;

3) определяет основные направления внутренней и внешней
политики, которые во многом определяют и деятельность Пра­вительства;

4) отправляет Правительство в отставку;

5) может возлагать определенные полномочия на Прави­тельство и др.

Система федеральных органов исполнительной власти.Она

включает в себя Правительство, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства (рис. 4.1). Прези­дент не входит в систему федеральных органов исполнительной власти.

Правительство Российской Федерацииявляется высшим фе­деральным органом исполнительной власти общей компетен­ции, т. е. руководит большинством сфер и отраслей управле­ния, обеспечивает общее экономическое, социально-культур-

Рис. 4.1. Система федеральных органов исполнительной власти

Глава 4. Административное право

ное развитие страны. Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров.

, Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Председатель Правительства предлагает Президенту структуру федеральных органов испол­нительной власти, кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, опре­деляет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными зако­нами и указами Президента основные направления деятельно­сти Правительства и организует его работу.

Основными направлениями деятельности Правительства яв­ляются разработка, представление Государственной Думе, ис­полнение федерального бюджета; обеспечение проведения в России единой финансовой, кредитной, денежной политики, политики в области культуры, науки, образования, здравоохра­нения, управление федеральной собственностью и др.

Решения Правительства оформляются постановлениями и распоряжениями, причем первые носят нормативный характер, а вторые — индивидуальный.

Нормальным вариантом прекращения полномочий Прави­тельства является сложение полномочий перед вновь избран­ным Президентом. Кроме того, Правительство может прекра­тить свои полномочия досрочно, если:

1) оно само подаст в отставку и Президент ее примет;

2) Президент сочтет нужным отправить Правительство в от­ставку, причем перечень оснований для этого нигде не опреде­лен;

3) Президент примет решение об отставке Правительства
после того, как оно получит вотум недоверия Государственной
Думы.

Министерства РФявляются федеральными органами испол­нительной власти, осуществляющими функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулиро­ванию в установленной актами Президента РФ и Правительст­ва РФ сфере деятельности. Министерства также осуществляют
координацию и контроль деятельности находящихся в их веде­нии федеральных служб и федеральных агентств. Министерства
в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять
функции по контролю и надзору, а также функции по управле­
нию государственным имуществом.

§ 2. Правовой статус и виды органов исполнительной власти 207

Отличительной чертой министерств является возможность на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Прези­дента и Правительства самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исклю­чением вопросов, правовое регулирование которых осущест­вляется исключительно федеральными конституционными за­конами, федеральными законами, актами Президента и Прави­тельства. Другие федеральные органы исполнительной власти нормативные правовые акты принимать не могут.

Министерство возглавляет министр Российской Федерации (федеральный министр), несущий персональную ответствен­ность за его деятельность. Министры назначаются Президен­том и по должности входят в состав Правительства.

Перечень министерств устанавливается Президентом. Ми­нистерства РФ действуют в масштабах всей Российской Феде­рации под непосредственным руководством Правительства РФ (кроме подчиненных непосредственно Президенту РФ мини­стерств обороны, внутренних дел, иностранных дел, юстиции, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий). Министерства действуют на основании положения о министерстве, утверж­даемого Президентом или по его поручению Правительством РФ. Министерства пользуются самостоятельностью во взаимо­отношениях с органами других ветвей власти и между собой.

Федеральные службыявляются федеральными органами ис­полнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специ­альные функции в области обороны, государственной безопас­ности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. При этом под осуществлением контроля и надзора понимаются действия по надзору за исполнением органами государственной власти, ор­ганами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных норматив­ными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенно­го вида деятельности; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор). Федеральная служба по надзору в установленной сфере дея­тельности может иметь статус коллегиального органа.

Глава 4. Административное право

§ 2. Правовой статус и виды органов исполнительной власти

Федеральная служба в пределах своей компетенции на осно­вании и во исполнение законодательства Российской Федера­ции может издавать только индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование.

Одни федеральные службы подведомственны непосредст­венно Президенту, другие находятся в ведении Правительства. Остальные федеральные службы подведомственны соответст­вующим министерствам. В этом случае федеральный министр осуществляет контроль и координацию деятельности находя­щейся в его ведении федеральной службы, в частности, решает ряд кадровых вопросов, может отменять решения федеральной службы, дает поручения, вносит предложения о ее структуре и финансировании и др.

Федеральные агентстваявляются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных ус­луг, по управлению государственным имуществом и правопри­менительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Под функциями по управлению государственным имущест­вом понимается осуществление полномочий собственника в от­ношении федерального имущества, в том числе управление на­ходящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Под функциями по оказанию государст­венных услуг понимается предоставление органами исполни­тельной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные ор­ганизации безвозмездно или по регулируемым органами госу­дарственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты на­селения и в других областях, определенных федеральными за­конами.

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор). Федеральное агентство может иметь статус коллегиального ор­гана.

Как и федеральная служба, федеральное агентство в преде­лах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование.

Аналогично федеральным службам федеральные агентства могут быть подведомственны непосредственно Президенту, Правительству либо соответствующему министерству.

Как видим, система федеральных органов исполнительной власти построена по единому принципу, основанному на разде­лении функций по государственному управлению: нормативно-правовое регулирование осуществляют министерства, контроль, надзор и специальные функции — федеральные службы, а госу­дарственные услуги — федеральные агентства.

Система органов исполнительной власти субъектов Федерации.Субъекты Федерации устанавливают свою систему органов госу­дарственной власти (в том числе систему органов исполнитель­ной власти) самостоятельно в соответствии с основами консти­туционного строя Российской Федерации и общими принципа­ми организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными закона­ми, в частности Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Поэтому системы органов исполнительной власти достаточно разнообразны, каждый субъект Федерации по-сво­ему уникален. Однако такое изобилие форм систем органов не исключает некоторых общих черт в построении исполнительной власти субъектов Федерации.

Во-первых, системы органов исполнительной власти всех субъектов Федерации должны соответствовать основам консти­туционного строя и общим принципам организации представи­тельных и исполнительных органов государственной власти. В соответствии с этим положением система государственных органов любого субъекта строится на основе народовластия, республиканской, светской форм правления, разделения вла­стей и др. Поэтому существование, допустим, монархии в субъ­екте Федерации немыслимо.

Во-вторых, общие принципы построения системы федераль­ной исполнительной власти в Российской Федерации оказыва­ют влияние на систему органов исполнительной власти ее субъ­ектов. Так, в любом субъекте Федерации выделяются органы, созданные исключительно для осуществления полномочий Фе­дерации (как правило, это территориальные органы федераль­ных органов исполнительной власти), и органы, созданные для реализации полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Эти две группы входят в единую систему органов исполнительной власти Российской Федера­ции. Третью группу образуют органы, которые формируются по предметам ведения субъектов Федерации и являются независи­мыми от федеральных органов исполнительной власти.

Глава 4. Административное право

§ 3. Государственная служба

В-третьих, структура общественной жизни определяет логи­ку любой системы органов исполнительной власти. Поэтому, несмотря на разнообразие форм (президенты, правительства, администрации, мэрии, префектуры и др.), в каждом субъекте можно выделить органы общей компетенции, органы отрасле­вой и межотраслевой компетенции.

В республиках в составе Российской Федерации органом ис­полнительной власти общей компетенции чаще всего является правительство (совет министров) во главе с президентом рес­публики или председателем правительства. В других субъектах органом исполнительной власти общей компетенции является администрация субъекта Федерации во главе с губернатором (хо­тя возможны и другие формы — мэрии, правительства и т. д.). Деятельностью администрации руководит глава администрации (губернатор). Главы администраций субъектов Федерации по представлению Президента РФ избираются законодательными (представительными) органами государственной власти этих субъектов.

Правительства или администрации субъектов Федерации ру­ководят всеми или большинством отраслей и сфер управления, отнесенных Конституцией РФ к ведению субъектов Федерации.

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в субъ­ектах Федерации являются министерства, комитеты (в респуб­ликах), главные управления, управления, комитеты, отделы, де­партаменты (в других субъектах). Все эти органы подчинены главе субъекта Федерации, руководители органов назначаются им же. Структура, полномочия этих органов определяются кон­ституциями, уставами других субъектов, а также положениями об этих органах.