Правовые акты управления

Понятие правовых актов управления.Правовым актам управ­ления присущи следующие признаки:

1) правовой акт является подзаконным актом, 'т. е. издается
на основе и во исполнение Конституции РФ, законов, а кроме
того, любых других актов, обладающих более высокой юриди­
ческой силой;

2) правовой акт управления опирается на властные полно­мочия органов государственного управления, а потому предста­ет в виде одностороннего юридически властного волеизъявле­ния, а точнее — предписания, носит императивный и обяза­тельный характер, определяет правила должного поведения
людей. При несоблюдении этого акта применяются меры госу­дарственного принуждения (например, меры административ­ной ответственности);

3) правовой акт управления издается только полномочным
органом государственного управления и от имени государства,
а потому носит официальный характер;

4) правовой акт управления оформляется установленным
способом. По форме акты могут быть письменные (большинст­во), устные, в форме конклюдентных действий (например, жест

инспектора ГИБДД). Кроме того, для правовых актов характер­но соблюдение определенной процедуры принятия;

5) основной конституирующей чертой правового акта явля­ется его правовой характер, т. е. направленность на достижение юридических последствий. Такими юридическими последст­виями могут быть создание общеобязательных правил поведе­ния (юридических норм), возникновение, изменение, прекра­щение административных правоотношений, а кроме того, пра­вовой акт может выступать основанием издания другого акта управления, может играть роль доказательства при рассмотре­нии дел в судах, устанавливать порядок заключения граждан­ско-правовых сделок и т. д.

Правовой акт управления — это основанное на законе одно­стороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти по вопросам компетенции данно­го органа, направленное на установление правовых норм или воз­никновение, изменение, прекращение административных правоот­ношений в целях реализации задач и функций государственного управления.

Виды правовых актов управления.Основанием для классифи­кации являются юридические свойства актов, в соответствии с которыми все правовые акты можно разделить на норматив­ные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные акты управления устанавливают правила пове­дения, рассчитанные на длительное применение, регулируют однотипные отношения и имеют общий характер, т. е. ориен­тированы на неопределенный круг лиц. Такие акты, во-первых, издаются в развитие законов, во-вторых, могут устанавливать типовые правила в сфере государственного управления (напри­мер, таможенные правила), а также определять статус органов исполнительной власти, быть направленными на охрану отно­шений в сфере государственного управления, т. е. иметь право­охранительный характер.

Нормативные акты могут издавать органы исполнительной власти различного уровня, применительно к конкретному орга­ну это чаще всего регулируется положением об этом органе. Каждый вид органа исполнительной власти издает акты опре­деленного вида {табл. 4.1).

Глава 4. Административное право

§ 4.Правовые акты управления

Индивидуальные акты управления также являются юридиче­скими актами, но они направлены на возникновение, измене­ние и прекращение административных правоотношений. Дан­ные акты носят правоприменительный характер и издаются в отношении определенных, указанных в акте лиц, разрешая конкретные административные дела (например, приказ о на­значении на должность, постановление о наложении админист­ративного наказания и т. п.).

Смешанные акты управления — это такие акты, в которых сочетаются нормы и индивидуальные установления (например, акт устанавливает статус какого-либо государственного органа и в нем же назначается руководитель этого органа).

Действие правовых актов управления.Действующим является такой правовой акт, который обладает юридической силой, т. е. способностью вызывать правовые последствия. Поэтому всегда весьма важным является момент вступления акта в силу. Этот момент может быть определен в самом акте: акт может вступать в силу с момента опубликования, принятия, подписания, через некоторое время после опубликования и т. д.

В сфере государственного управления действует презумпция действительности правовых актов управления. Это означает, что правовой акт предполагается имеющим юридическую силу до того момента, пока он не будет отменен в установленном за-

коном порядке. Сомнение в законности акта не является осно­ванием для его неисполнения.

Правовые акты должны отвечать определенным требовани­ям,при несоблюдении которых акт не может иметь юридиче­скую силу.

1. Основное требование, которому должен удовлетворять
акт, — это требование законности, содержание которого состав­ляют следующие моменты:

а) акт должен соответствовать Конституции РФ, законам,
другим актам, обладающим большей юридической силой, при­чем как по существу, так и по целям. Например, нельзя признать
законным акт, вводящий карантин на определенной территории
для ограничения вывоза сельскохозяйственной продукции (не­соответствие цели);

б) акт должен быть принят в пределах компетенции органа,
его издавшего;

в) акт не должен нарушать законодательно закрепленные
права и законные интересы граждан и организаций.

2. Правовой акт управления должен быть принят в установ­ленном законом порядке, при его принятии должны быть соблю­дены процессуальные правила издания акта.

3. Правовой акт управления должен быть принят в установ­ленной законом форме (акт должен иметь официальное наимено­вание, обязательные реквизиты — печати, подписи и т. п.).

В том случае, если акт не удовлетворяет перечисленным тре­бованиям, он должен быть отменен либо тем органом, который его принял, либо вышестоящим органом, либо судом по жалобе заинтересованных лиц. Возможен косвенный вариант отме­ны — путем принятия нового правового акта, регулирующего те же вопросы. Кроме того, для устранения недостатков акта воз­можна не полная его отмена, а лишь изменение, которое проис­ходит, как правило, в форме нового решения, принятого тем же субъектом управления.

В некоторых случаях при оспаривании правовых актов (об­жаловании или опротестовании) возможно приостановление их действия или исполнения. Приостановление акта возможно в форме принятия акта о приостановлении (например, решение Президента РФ о приостановлении актов органов исполнитель­ной власти субъектов Федерации по мотивам противоречия Конституции РФ), а также в результате действия правового ав­томатизма (например, протест прокурора автоматически приос­танавливает решение начальника уголовно-исполнительного учреждения — колонии, тюрьмы и др.).

Глава 4. Административное право

§ 5. Административные правонарушения

§ 5. Административные правонарушения

Понятие и основные черты административной ответственно­сти.Чтобы нормы права могли быть реализованы, необходимо их подкрепить угрозой применения государственного принуж­дения. Административно-правовые нормы в этом смысле не являются исключением. Ключевое значение в системе мер административного принуждения принадлежит мерам админи­стративной ответственности. Однако административное при­нуждение не сводится к мерам административной ответствен­ности. Выделяют также административно-предупредительные меры. Основной их целью является предупреждение возможных правонарушений, которые носят принудительно-профилакти­ческий характер (проверка, досмотр вещей, личный досмотр, проверка документов, введение карантина и др.). Кроме того, выделяют административно-пресекательные меры, которые на­правлены на прекращение противоправных деяний, предотвра­щение их последствий (требование прекратить противоправ­ное поведение, применение физической силы, специальных средств, оружия, административное задержание и т. д.).

Административная ответственность — это вид юридической от­ветственности, которая выражается в применении- уполномочен­ным органом или должностным лицом административного наказа­ния к лицу, совершившему правонарушение.

Административная ответственность устанавливается зако­ном и подзаконными актами. Некоторые общие положения со­держит Конституция РФ. Важнейшим актом, устанавлива­ющим административную ответственность и регулирующим порядок ее применения, является КоАП РФ. Кодекс РФ об ад­министративных правонарушениях можно условно разделить на три части: Общую (общие положения), Особенную и про­цессуальную.

В Общей части закрепляется сам институт административ­ной ответственности, виды административных наказаний и об­щие правила их назначения.

В Особенной части предусмотрен перечень составов адми­нистративных правонарушений, за которые устанавливается определенное административное наказанием Сразу необходимо

отметить, что этот перечень является открытым: дело в том, что правом принимать нормативные акты, предусматривающие ад­министративную ответственность в форме предупреждения ли­бо штрафа, обладают, кроме федеральных органов государст­венной власти, также представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации в пределах своей компе­тенции (например, по вопросам борьбы со стихийными бедст­виями и эпидемиями).

В процессуальной части определены органы и порядок рас­смотрения дел об административных правонарушениях, а также урегулированы вопросы исполнения административных санк­ций (соответствующие разделы излагаются в части третьей «Процессуальное право» настоящего учебника).

Понятие административного правонарушения.Основанием применения мер административной ответственности признает­ся совершение административного правонарушения.

Административным правонарушением признается противоправ­ное, виновное (умышленное или неосторожное) действие (бездей­ствие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Федерации об административных право­нарушениях установлена административная ответственность.

Укажем основные признаки административного правонаруше­ния.

/. Административное правонарушение — это деяние, имеющее выражение вовне в виде действия (активное поведение) или без­действия (пассивное поведение). Мысли, убеждения, психиче­ские процессы не составляют правонарушения. Кроме того, у лиц должен быть хоть какой-то выбор между антисоциальным и правомерным поведением, иначе говорить о наличии деяния нельзя. Не образует деяния также и неконтролируемое телодви­жение.

2. Административное правонарушение — это антисоциальное деяние. В науке существует спор по поводу природы админист­ративных правонарушений: являются ли они общественно вредными или общественно опасными. По существу, админи­стративный проступок есть общественно опасное деяние, кото­рое отличается от преступления лишь характером и степенью общественной опасности, о чем свидетельствует постоянный

Глава 4. Административное право

§ 5. Административные правонарушения

обмен составами между административным и уголовным пра­вом в форме криминализации и декриминализации деяний. Об этом же свидетельствует привлечение к уголовной ответствен­ности за некоторые повторные деяния, за которые ранее при­менялась административная ответственность.

Антисоциальность административных проступков проявля­ется в том, что они наносят вред общественным отношениям. Характер и степень антисоциальности деяний определяются объектом посягательства, качественным содержанием и вели­чиной ущерба, особенностями способа посягательства, формой и степенью вины, местом, временем совершения правонаруше­ния и др. Личность правонарушителя не влияет на степень об­щественной опасности правонарушения, однако является осно­ванием для индивидуальности наказания.

По признаку отсутствия антисоциальности деяние, совер­шенное в состоянии крайней необходимости, не считается пра­вонарушением.

Крайней необходимостью признается действие, совершен­ное для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также ин­тересам общества и государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами. Здесь важно лишь, чтобы причиненный вред был менее значительным, чем вред предот­вращенный. Например, водитель в состоянии крайней необ­ходимости в случае затора на дороге выезжает на встречную полосу, чтобы скорее доставить тяжелобольного в лечебное уч­реждение.

Данное деяние является общественно полезным, а потому не относится к разряду административных правонарушений.

3. Административное правонарушение — это противоправное
деяние. Это означает, что данное деяние нарушает нормы права,
причем не только административного, но и любого другого, за
нарушение которых предусмотрена административная ответст­венность. Еще раз следует подчеркнуть, что КоАП РФ (в отли­чие от УК РФ) не содержит исчерпывающего перечня админи­стративно-противоправных деяний.

4. Административное правонарушение — это виновное (умыш­ленное или неосторожное) деяние.

Состав административного правонарушения.Признаки адми­нистративного правонарушения нужно отличать от состава правонарушения. Только при наличии состава правонаруше-

ния может быть положительно решен вопрос о привлечении лица к административной ответственности. Случаются ситуа­ции, например безбилетный проезд в общественном транспор­те 12-летнего мальчика, когда деяние удовлетворяет всем при­знакам административного правонарушения, однако состав правонарушения отсутствует (в данном случае отсутствует субъект). Поэтому перед тем, как привлекать лицо к админист­ративной ответственности, необходимо убедиться в наличии всех элементов состава административного правонарушения (рис. 4.3).

Состав административного правонарушения — это совокуп­ность закрепленных нормативными правовыми актами признаков (элементов), наличие которых может повлечь применение мер ад­министративной ответственности.

1. Объект административного правонарушения — это общест­венные отношения, урегулированные нормами права и охра­няемые мерами административной ответственности, на кото­рые посягает административный проступок. Причинение ущерба общественным отношениям возможно путем:

а) причинения вреда субъекту общественных отношений
(например, доведение несовершеннолетних до состояния опья­нения);

б) воздействия на вещь, по поводу которой возникло обще­ственное отношение (уничтожение полезной для леса фауны);

Глава 4. Административное право

§ 5. Административные правонарушения

в) устранения себя из общественного отношения, что влечет неисполнение обязанностей (нарушение сроков подачи налого­вой декларации).

2. Объективная сторона административного правонаруше­ния — это действие или бездействие, которое запрещено нормами
административного права или иных отраслей права и за кото­рое установлена административная ответственность. Действие
предполагает активное поведение, в основе которого лежит со­знательное телодвижение. Рефлекторные движения свидетель­ствуют об отсутствии состава административного правонаруше­ния. Бездействие — это пассивное поведение, в основе которо­го лежит неисполнение какой-либо обязанности, вытекающей
из закона, из других нормативных правовых актов. Необходимо
отметить, что в КоАП РФ предусмотрено много правонаруше­ний, основанных на неисполнении обязательных правил.

В некоторых случаях необходимо наступление общественно вредных последствий. О присутствии объективной стороны здесь можно говорить лишь при наличии причинно-следствен­ной связи между деянием и последствиями.

Иногда законодательство связывает наступление админист­ративной ответственности с такими признаками, как неодно­кратность, повторность.

Неоднократность — это совершение однородного деяния несколько раз. Важно понимать, что неоднократные деяния в данном случае составляют не несколько, а одно администра­тивное правонарушение. В том случае, если совершается не­сколько однородных деяний, каждое из которых в отдельности образует состав административного проступка, принято гово­рить о повторности.

Повторность — это совершение одним и тем же лицом в те­чение одного года однородного правонарушения, за которое оно уже подвергалось административному наказанию.

3. Субъект административного правонарушения: меры адми­нистративной ответственности могут быть применены как к
гражданам Российской Федерации, так и к иностранным граж­данам и лицам без гражданства. Административной ответствен­ности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения адми­нистративного правонарушения возраста 16 лет.

Кроме того, к административной ответственности также могут быть привлечены юридические лица. Понятно, что осо­бенности субъекта в данном случае определяют специфику

применяемых административных наказаний: как правило, юри­дические лица привлекаются к ответственности в форме преду­преждения либо взысканий имущественного характера (штра­фа, конфискации и др.).

Не подлежит административной ответственности лицо, кото­рое во время совершения противоправного действия либо без­действия находилось в состоянии невменяемости, т. е. не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий или руководить ими вследствие хронического или вре­менного психического расстройства, слабоумия или иного бо­лезненного состояния психики (подробнее о невменяемости см. гл. 13 настоящего учебника).

В законодательстве установлены следующие ограничения административной ответственности:

а) прежде всего это ограничения, касающиеся администра­тивного ареста: он не может быть применен к беременным
женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, к
лицам, не достигшим возраста 18 лет, к инвалидам I и II групп.
Кроме того, к лицам, для которых охота или рыболовство явля­ется основным источником существования, не могут приме­няться возмездное изъятие и конфискация огнестрельного ору­жия, боевых припасов и других орудий, а также лишение права
охоты. За редким исключением не может применяться к лицам,
которые пользуются транспортным средством в связи с инва­лидностью, такая санкция, как лишение права управления
транспортным средством;

б) военнослужащие и призванные на сборы военнообязан­ные несут ответственность за административные правонаруше­ния по дисциплинарным уставам. К указанным лицам не могут
быть применены такие санкции, как административный арест,
а к военнослужащим, кроме того, и штраф;

в) ограничения административной ответственности в виде
ареста устанавливаются для судей, прокуроров, депутатов пред­ставительных органов власти и др.;

г) административная ответственность не может применяться
к иностранным гражданам, обладающим дипломатическим им­мунитетом.

4. Субъективная сторона административного правонарушения показывает психическое отношение к деянию и последствиям. К административной ответственности применимо классическое определение форм вины (рис. 4.4).

Глава 4. Административное право

§ 5. Административные правонарушения

Рис. 4.4. Формы вины

Деяние считается совершенным с прямым умыслом, если лицо сознавало антисоциальность своего действия или бездей­ствия, предвидело его общественно опасные последствия и же­лало их наступления (например, принуждение к отказу от за­бастовки).

Налицо наличие косвенного умысла, когда лицо сознавало антисоциальный характер своего деяния, предвидело его об­щественно опасные последствия, но, хотя и не желало, созна­тельно допускало их наступление (например, безбилетный проезд).

Неосторожность в форме самонадеянности (или легкомыс­лие) присутствует в том случае, когда лицо предвидело возмож­ность наступления последствий своего общественно опасного деяния, но легкомысленно рассчитывало их предотвратить (на­пример, завершение проезда перекрестка на красный сигнал светофора).

В том же случае, когда лицо не предвидело возможности на­ступления таких последствий, но могло и должно было их пред­видеть, принято говорить о неосторожности в форме небрежно­сти (например, торговля с рук в неустановленных местах).

Если же лицо не могло или не должно было предвидеть на­ступление последствий, речь идет об отсутствии вины, а следо­вательно, административного правонарушения.

Виды административных правонарушений(рис. 4.5). Достаточ­но большое количество составов административных правонару­шений содержит Особенная часть КоАП РФ, однако, как уже было сказано, перечень этот далеко не исчерпывающий, так

Рис. 4.5. Виды административных правонарушений

как, во-первых, значительное число составов административ­ных правонарушений предусмотрено в специальных норматив­ных актах, а, во-вторых, органы представительной и исполни­тельной власти субъектов РФ обладают правом нормотворчест­ва в этой сфере.

Административные правонарушения можно разделить на несколько групп.

Виды административных правонарушений против личности:

1) против избирательных прав (вмешательство в работу из­бирательной комиссии);

2) против вероисповедания (оскорбление религиозных чувств граждан);

3) против трудовых прав (увольнение работников в связи с
объявлением забастовки);

4) против социальных прав (отказ в приеме на работу инва­лида в пределах установленной квоты);

5) против прав несовершеннолетних (невыполнение родите­лями обязанностей по воспитанию детей);

6) против здоровья (потребление наркотических средств);

7) против нравственности ( занятие проституцией);

8) против собственности (мелкое хищение).

Глава 4. Административное право

§ 6. Административные наказания

Виды административных правонарушений против обществен­ной жизни:

1) экологические (незаконная порубка деревьев);

2) в области промышленности (нарушение требований про­мышленной безопасности);

3) в области строительства (строительство зданий и сооруже­ний без разрешения);

4) в области энергетики (повреждение электрических се­тей);

5) в сельском хозяйстве (нарушение правил борьбы с расте­ниями-сорняками) ;

6) на транспорте (безбилетный проезд);

7) в области дорожного движения (превышение скорости);

8) в области связи и информации (повреждение телефонов-
автоматов);

9) в области рынка ценных бумаг (нарушение правил ведения реестра);

10) против общественного порядка (мелкое хулиганство);

11) против общественной безопасности (стрельба из оружия
в населенных пунктах).

Виды административных правонарушений против государства:

1) против государственной собственности (нарушение пра­вил использования объектов культурного наследия);

2) в области предпринимательской деятельности (занятие
предпринимательством без государственной регистрации);

3) в области финансов (нарушение порядка ведения кассо­вых операций);

4) налоговые (нарушение сроков подачи налоговой деклара­ции);

5) таможенные (незаконное перемещение товаров);

6) против государственной власти (неисполнение распоря­жения судьи);

7) в области защиты государственной границы (нарушение
правил пересечения Государственной границы РФ);

8) против порядка управления (проживание без регистра­ции);

9) в области воинского учета (неявка военнообязанного по
вызову военного комиссариата).