Консульские представительства

Консульская деятельность, как и дипломатическая деятельность государств, имеет давнюю историю. Ее раз­витие связано с активизацией торгово-экономических связей между государствами. Осуществляется консуль­ская деятельность прежде всего с целью защиты эконо­мического суверенитета государства, а также для защи­ты интересов физических и юридических лиц аккре­дитующего государства за рубежом.

Миграция населения, рост числа смешанных браков, укрепление научных, технических связей между госу­дарствами привели к тому, что деятельность консульс­ких институтов становится в настоящее время весьма актуальной.

Основным источником консульского права долгое время являлся международный обычай. Учитывая по­зитивный результат, который принесла кодификация дипломатического права, в марте — апреле 1963 года в Вене была созвана международная конференция, в ко­торой приняли участие 92 государства. Её целью'стала выработка на основе проекта Комиссии ООН по между­народному праву многосторонней международной кон­венции, регламентирующей консульскую деятельность государств. В результате двухмесячной работы была разработана и принята Конвенция о консульских сно­шениях, состоящая из 79 статей, которая, по существу, затрагивала все аспекты консульских отношений меж­ду государствами.

Активное участие в деятельности конференции при­нимал СССР, им был предложен ряд статей, на основе практики консульских отношений, выработанных между социалистическими государствами. Но ряд положений принятой конвенции содержал излишние ограничения привилегий и иммунитетов консульского учреждения и его должностных лиц, ущемляя, таким образом, суве­ренные права государств, что не позволило СССР присо­единиться к этому документу. Такой акт состоялся толь-

ко в 1989 году, хотя вся консульскаф деятельность СССР после принятия Венской конвенции о консульских сно­шениях 1963 года строилась на основе статей этого до­кумента, нормы которого для Союза действовали в ка­честве международного обычая.

Кроме многосторонней Венской конвенции о консуль­ских сношениях 1963 года, государства весьма часто практикуют заключение двусторонних консульских конвенций, в которых оговариваются число консульс­ких учреждений государств на территории друг друга, месторасположение консульских округов, привилегии и иммунитеты персонала консульств и т.д. К источни­кам консульского права относится и внутреннее зако­нодательство государств, регулирующее консульские отношения. В Советском Союзе таким нормативным актом был Консульский устав СССР 1976 года, действо­вавший и в Украине в части, не противоречащей ее Кон­ституции до 1994 года, когда Указом Президента Ук­раины от 2 апреля 1994 года был введен в действие Консульский устав Украины.

Задачами консульских учреждений Украины соглас­но Консульскому уставу Украины являются:

— защита за границей прав и интересов Украины, юридических лиц и граждан Украины;

— содействие развитию дружественных отношений Украины с другими государствами, расширению эконо­мических, торговых, научно-технических, гуманитарных, культурных, спортивных связей и туризма;

— содействие выходцам из Украины и их наследни­кам в поддержке контактов с Украиной.

Правовой базой деятельности консульских учрежде­ний Украины является: Консульский устав Украины; текущее законодательство Украины; международные до­говоры Украины; международные обычаи.

В соответствии со статьей 2 Венской Конвенции о консульских сношениях 1963 года, установление кон­сульских сношений между государствами осуществля­ется по взаимному согласию. Установление дипломати-

ческих отношений означает и одновременное установ­ление консульских отношений, если иное не оговарива­ется заинтересованными государствами. Разрыв же дип­ломатических отношений не влечет за собой автомати­ческое прекращение консульских отношений.

Государства, которые не поддерживают между собой дипломатические отношения, могут устанавливать меж­ду собой консульские отношения. Этот вид отношений является составным элементом признания нового го­сударства de facto. В то же время в государстве, где нет дипломатического представительства, консульские уч­реждения могут осуществлять некоторые из диплома­тических функций.

Главой консульского учреждения является консул. Статус главы консульского учреждения отличается от статуса главы дипломатического представительства преж­де всего тем, что консул не осуществляет представитель­ских функций своего государства в государстве пребы­вания. Вообще функции консулов имеют относительно узкий и конкретный характер и осуществляются ими в пределах консульского округа. Государства в своей прак­тике используют назначение как штатных консулов, так и нештащных (почетных) консулов. Порледние обычно назначаются из числа лиц, постоянно проживаю­щих в государстве нахождения консульства, они могут быть как гражданами назначающего государства, госу­дарства пребывания, так и гражданами третьего государ­ства. Часто почетными консулами являются адвокаты, бизнесмены, деятели культуры, которые имеют высокий авторитет в государстве пребывания. Почетные консу­лы не состоят на государственной службе назначающего государства и не получают от него заработной платы, поэтому данный институт экономически выгоден. По существующему правилу сборы взимаемые почетным консулом за оказываемые им консульские услуги, идут в его доход. Украина в первые годы своей независимос­ти достаточно часто прибегала к использованию этого института. Первые почетные консулы Украины назна-

чались из числа зарубежных граждан украинского про­исхождения.

Консульское учреждение (консульство) — это посто­янный государственный орган внешних сношений, уч­реждаемый в другом государстве на основе соглаше-' ния между двумя государствами для выполнения кон­сульских функций в определенном консульском округе.

В международной практике различают четыре вида консульских учреждений:

1. Генеральное консульство;

2. Консульство;

3. Вице-консульство;

4. Консульское агентство.

Эти учреждения возглавляют, соответственно, гене­ральный консул, консул, вице-консул и консульский агент. Консулы и вице-консулы, кроме тех случаев, ког­да они возглавляют консульские учреждения, могут вхо­дить как обычные должностные лица в состав гене­ральных консульств.

Местонахождение консульского учреждения и его класс определяются по соглашению с государством пре­бывания. Консульские представительства направляю­щего государства, которых может быть несколько в го­сударстве пребывания, в отличие от дипломатического представительства аккредитующего государства, дей­ствуют не на всей территории государства пребывания, а в пределах установленного консульского округа. Под ним понимается территория, на которой в соответствии с нормами международного права и национального за-, конодательства осуществляются консульские функции.

Если на территории государства пребывания имеет­ся только одно дипломатическое представительство и нет отдельных консульских учреждений, то территори­ей консульского округа будет являться вся территория государства пребывания. Если на территории государ­ства пребывания имеются отдельные консульские уч­реждения, то каждое из них имеет свой консульский округ, т. е. территорию, на которую распространяется

его деятельность, и которая устанавливается по согла­шению между государствами.

Критерии создания консульских округов и, следова­тельно, открытия консульских учреждений различны. Консульские округа консульских учреждений различ­ных государств не совпадают между собой. Совокуп­ность глав консульских учреждений различных госу­дарств, находящихся в конкретном пункте (порт, город) государства пребывания, представляет собой консульс­кий корпус в узком смысле.

Широкое понимание этого понятия может быть двоя­ким. Одни авторы полагают, что это совокупность долж­ностных консульских лиц, включая и глав консульских учреждений (оперативный персонал), различных госу­дарств, расположенных в конкретных пунктах государ­ства пребывания. Другие полагают, что в его состав вхо­дят еще и члены семей упомянутых консульских работ­ников, на которых распространяются соответствующие привилегии и иммунитеты.

Во главе консульского корпуса стоит старшина, стар­ший по рангу и по времени получения консульской эк­зекватуры. Он выполняет в основном церемониальные функции, в которые входит представительство всего кон­сульского корпуса при коллективных выступлениях, оз­накомление вновь прибывших членов консульского кор­пуса с особенностями и традициями государства пребы­вания. Он также осуществляет защиту прав членов консульского корпуса в случае их нарушения властями государства пребывания, разрешает возможные внутрен­ние проблемы в рамках консульского корпуса.

В настоящее время получила достаточно широкое распространение практика открытия консульских от­делов при дипломатических представительствах. Такие отделы возглавляются заведующими, которые имену­ются генеральными консулами или консулами. В меж­дународной практике, в зависимости от места выполне­ния консульских функций, различают отдельных кон­сулов, т.е. консулов, выполняющих консульские функ-

ции самостоятельно в отдельном консульском округе, и отдельских консулов, действующих в составе консуль­ского отдела дипломатического представительства. Су­ществует еще одно отличие между этими должностны­ми лицами. Отдельные консулы при назначении на дол­жность получают письменное полнцмочие — консульс­кий патент. Консул приступает к исполнению своих обязанностей после получения согласия (экзекватуры) государства пребывания. Экзекватура оформляется в форме записи .на консульском патенте либо в виде от­дельного документа. А заведующим консульских отде­лов посольств консульский патент и экзекватура, как правило, не выдаются, поскольку они действуют как со-.трудники дипломатического представительства.

Основные функции консульских учреждений опре­делены в статье 5 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года. К ним относятся:

— защита в государстве пребывания интересов свое­го государства, его граждан и юридических лиц в пре­делах, допускаемых международным правом;

— содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между представляемым государством и государством пребывания, а также со­действие развитию дружественных отношений между 'ними;

— выяснение всеми законными путями условий и событий в торговой, экономической, культурной и науч­ной жизни государства пребывания, сообщение о них правительству представляемого государства и представ­ление сведений заинтересованным лицам;

— выполнение административных и нотариальных функций;

— оказание помощи и содействия физическим и юридическим лицам представляемого государства, в том числе и правовой;

— оказание помощи морским (речным) судам и са­молетам и их экипажам;

— выполнение иных функций, возложенных на кон­сульское учреждение представляемым государством,

которые не запрещаются законами и правилами госу­дарства пребывания.

Следует отметить, что в процессе выполнения своих функций консульские учреждения должны руковод­ствоваться как нормами международного права, так и нормами национального права. Важную роль в кон-сульских отношениях играют двусторонние консуль­ские конвенции, в которых, помимо урегулирования общих вопросов, закрепляются особенности осуществ­ления консульских отношений между конкретными государствами-контрагентами.

'.Консульские учреждения имеют ограниченную тер­риториальную сферу деятельности. В отличие от дип­ломатических представительств, они имеют право на­прямую сноситься только с местными властями кон­сульского округа. Если же возникает необходимость снестись с правительством государства пребывания, то ее можно реализовать только с помощью дипломати­ческого представительства своего государства. Если на консульское учреждение, при отсутствии диплома­тических отношений между государствами, возложено , с согласия правительства принимающего государства выполнение некоторых дипломатических функций, то оно только в таких случаях имеет право сноситься с правительством' государства пребывания.

Вопрос о подчиненности консульских учреждений решается национальным законодательством государств. В большинстве государств консульские учреждения подчинены министерствам иностранных дел, а также дипломатическому представительству своего государства в государстве пребывания.

Согласно нормам международного права и внутри­государственного права консулы могут представлять физических и юридических лиц своего государства в судах и иных органах государства пребывания в поряд­ке, предусмотренном в указанных нормах.

К наиболее распространенным видам деятельности консульских учреждений относится: выдача виз; выда-

ча и продление сроков действия паспортов; регистрация граждан своего государства, постоянно проживающих на территории консульского округа; регистрация актов гражданского состояния; легализация и нотариальное удостоверение документов и т.д. За выполнение указан­ных действий консульства взимают консульские сборы в валюте государства пребывания. Государства могут заключить между собой соглашение об отмене взимания всех или некоторых видов консульских сборов.

Представляет практический интерес проведение отли­чия функций консульского представительства от функ­ций дипломатического представительства аккредитующего государства. Здесь, в частности, следует отметить, что:

— посольство выполняет преимущественно полити­ческие функции, а консульство действует в основном в экономической и социальной сферах межгосударствен­ных отношений;

— дипломатическое представительство с принятием Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 года (ч. 2 статьи 3) вправе осуществлять консульскую деятельность, а консульские учреждения, как правило, не вправе осуществлять функций дипломатических представительств, кроме случаев отсутствия диплома­тического представительства в стране пребывания, при согласии на это властей государства пребывания;

— дипломатическое представительство, в первую оче­редь, осуществляет представительскую функцию, а кон­сульское учреждение такой функцией не обладает, осу­ществляя защиту экономических интересов государства, а также защиту физических и юридических лиц, имею­щих национальность этого государства;

— разрыв дипломатических отношений между госу­дарствами обычно влечёт за собой прекращение дея­тельности дипломатического представительства, одна­ко консульские отношения между'странами сохраня­ются;

— закрытие консульского учреждения по любой при­чине (снижение экономической активности; уменыпе-

ние количества граждан представляемого государства проживающих в определенном регионе государства пре­бывания) не влечёт за собой прекращение дипломати­ческих отношений между государствами;

— представляемое государство может после уведом­ления соответствующих государств поручить консуль­ству, учрежденному в определенном государстве, выпол­нение консульских функций в третьем государстве, если не имеются возражения соответствующих государств. В дипломатическом праве имеется возможность осу­ществления так называемой кумулятивной дипломати­ческой миссии, когда одно лицо, являющееся диплома­тическим представителем в одном государстве, может выполнять функции дипломатического представителя в третьем государстве;

— с предварительного согласия государства пребы­вания и на основании соглашения между представляе­мым государством и каким-либо третьим государством, консульство, учрежденное в первом государстве, может выполнять консульские функции от имени третьего го­сударства (выполнение консульских функций от имени третьего государства).

В соответствии с международным правом консульс­кие учреждения прекращают свою деятельность в сле­дующих случаях:

1) закрытие консульского учреждения;

2) выход территории, на которой расположен кон­сульский округ, из-под суверенитета государства пре­бывания;

3) война между государствами, ранее установивши­ми консульские отношения.