Принципы государственного управления

Анри Файоль писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, надо опираться на принципы, т.е. на признанные истины, считающиеся доказанными» (Файоль А. Общее промышленное управление. М., 1923, с. 24-25).

Глубокое понимание сущности государственного управления невозможно без рассмотрения принципов, на которых оно базируется. Действительно, реализация целей государственного управления основывается на общих положениях – принципах государственного управления. Принцип отражает закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами системы государственного управления.

Проблема принципов государственного управления получила широкое освещение в научной и учебной литературе.

Под принципами государственного управления понимаются теоретические положения, в том числе закрепленные в федеральных законах и других нормативных правовых актах и отражающие его объективные закономерности, и существенные стороны его организации.

Принципы государственного управления– это, как правило, законодательно закрепленные, базовые положения, в соответствии с которыми формируется и функционирует система государственного управления.

Принципы государственного управления – это фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и функционирует система государственного управления.

В системе государственного управления принципы выступают в качестве основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных наукой и сформулированных государством.Они являются надежным средством организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на общество и одновременно на функционирование субъекта управления. По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. Они реализуются в результате сознательной деятельности людей, что не исключает субъективизм. Для того чтобы этого избежать, они находят соответствующее правовое закрепление. Отступление от того, или иного принципа может вызвать серьезные сбои во всей системе.

Содержание принципов объективно выражает сущность государственного управления как вида государственной деятельности, его наиболее характерные черты. Принципы оказывают воздействие на формы, методы, структуру, кадры и процесс управления. В принципах находят свое выражение основные требования, предъявляемые к построению и организации аппарата управления, его подразделений и способам осуществления ими функций, относящихся к управлению.

Когда речь идет о принципах государственного управления, то их понятие должно иметь в качестве своих источников объективные управленческие явления и процессы и раскрывать их природу и управленческую роль; правильно, на основе точного изображения действительности описывать закономерности, отношения и взаимосвязи государственно-управленческой реальности; отражаться в такой форме, которая соответствует требованиям диалектической логики, показывать развивающуюся сущность определенного государственно-управленческого явления, способствовать эффективному использованию научных знаний в практике управления.

Процесс выявления и обоснования принципов государственного управления должен отвечать таким требованиям:

а) отражать не любые, а только наиболее существенные, главные, объективно-необходимые закономерности, отношения и взаимосвязи государственного управления;

б) характеризовать лишь устойчивые закономерности, отношения и взаимосвязи в государственном управлении;

в) охватывать преимущественно такие закономерности, отношения и взаимосвязи, которые присущи государственному управлению как целостному социальному явлению, т.е. имеют общий, а не частный характер;

г) отражать специфику государственного управления, его отличие от других видов управления.

Тем самым, понятие «принцип государственного управления» призвано вначале в научной, а затем и в правовой форме отражать закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно существующие в государственном управлении и имеющие особое значение для его организации и функционирования. Оно должно «впитать» в себя генетические основы принципов, их логические и правовые формы и их методологическую роль.

Принцип государственного управления представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления (системы онтологических элементов), выраженную в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению.

К отличительным свойствам принципов государственного управления относятся их диалектичность и основанная на ней системность. Каждая закономерность, отношение и взаимосвязь сложны по своей структуре, содержат в себе подчас противоречивые, разнонаправленные моменты.

Определенные противоречия можно обнаружить между различными принципами и вместе с тем взаимодополнения, взаимопереходы. При характеристике того или иного принципа приходится учитывать его взаимосвязь с другими принципами, дополняемость ими и зависимость от них. Сложные взаимосвязи и взаимодействия между принципами существуют в рамках их целостной системы, в которой они уравновешивают или усиливают друг друга, раскрывают в полную меру свою природу и свои регулирующие способности.

Именно в системе каждый принцип имеет структурно отведенное ему место; в ней и через нее он выражает и свою индивидуальность. Система определяет также границы, способы и другие проявления конкретного применения принципов. Значит, полное раскрытие содержания и потенциала любого принципа государственного управления возможно лишь в рамках и с учетом его системных зависимостей.

Принципы государственного управления –это, как правило,законодательно закрепленные, базовые положения, в соответствии с которыми формируется и функционирует система государственного управления.

Принципы государственного управления

общие организационно- частные

технологические

Общие принципы касаются содержания и целей системы государственного управления.

Выделяют:

- социально-ценностные (гуманизм, демократизм);

- социально-функциональные (принцип разделения властей, федерализм, законность).

Исполнительно-распорядительная, организационная деятельность органов государственной власти и управления строится в соответствии с организационно-технологическими принципами.

Организационно-технологические принципы:

1. Структурно-целевые – иерархия целей государственного управления, последовательность достижения целей;

2. Структурно-организационные – единство системы государственного управления, сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности органов государственной власти;

3. Структурно-функциональные – закрепление управленческих функций в компетенцию соответствующего государственного органа;

4. Структурно-процессуальные – принцип соответствия методов управления функциям государственного органа.

Использование частных принципов ориентировано на повышение значимости человеческого фактора в процессе государственного управления. Частные принципы управления способствуют активизации человеческого фактора. Их классический вариант сформулировал в 1912 г. американский ученый Г.Эмерсон (точно поставленные идеалы или цели; здравый смысл; компетентная консультация; дисциплина; справедливое отношение к персоналу; быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет; нормы и расписания; нормирование операций; писаные стандартные инструкции; вознаграждение за производительность.)

Подгруппы частых принципов:

1. принципы, проектируемые на различные сферы жизнедеятельности общества – экономическое планирование, принципы маркетинга);

2. принципы функционирования государственных и общественных институтов – принципы Карнеги, принципы гражданской службы, принципы местного самоуправления.

Таким образом, под принципами государственного управления в научной литературе понимаются теоретические положения, в том числе закрепленные в федеральных законах и других нормативных правовых актах и отражающие его объективные закономерности, и существенные стороны его организации.

А.П. Коренев, Административное право России, 1999:

Профессор А. П. Коренев все принципы государственного управления разделяет на две группы: общие (социально-правовые) и организационные.
К общим относятся принципы объективности, конкретности, эффективности, сочетания централизации и децентрализации, законности и дисциплины.
Принцип объективности означает, что социальные процессы протекают в соответствии с объективными законами развития общества. Поэтому от субъекта управления требуется познание и умелое использование объективных закономерностей, учет реальных возможностей, фактического состояния общества. Эти требования и составляют суть принципа объективности. Управление может быть результативным тогда, когда люди, познав объективные законы, сознательно используют их, «заставляя служить» самым насущным интересам. Следовательно, познание законов выступает в качестве необходимой предпосылки научного предвидения.
Принцип объективности предполагает использование выводов и рекомендаций науки, изучение и обобщение собственного опыта деятельности органов исполнительной власти России и зарубежных стран.
Суть принципа конкретности состоит в осуществлении управления применительно к конкретным жизненным обстоятельствам с учетом разнообразных форм проявления объективных законов, на основе достоверной информации как о внутреннем состоянии объекта управления, так и о внешних условиях, в которых он находится.
При этом речь идет не о разрозненных конкретных фактах, а об обобщенной систематизированной и объективной информации. Достоверная информация позволяет установить конкретные формы проявления в данных условиях тех или иных общественных закономерностей и определить в соответствии с этими целями и действия людей, т. е. конкретизировать пути и средства достижения целей управления.
Суть принципа эффективности заключается в том, чтобы достигнуть целей управления при наименьших затратах сил, средств и времени. Управление в любой социальной сфере, будь то экономика, образование, оборона и т. д., связано с материальными и духовными ценностями, финансовыми и людскими ресурсами. Поэтому управление, как и всякая полезная деятельность людей, должно осуществляться рационально, эффективно. К критериям эффективности обычно относят размеры затрат, сроки выполнения задач, сроки окупаемости и др.
Организационные принципы управления также можно условно разделить на две подгруппы:
— принципы построения органов исполнительной власти — отраслевой, территориальный, линейный, функциональный;
— принципы деятельности органов исполнительной власти — рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности, сочетание коллегиальности и единоначалия, ответственности. Рассмотрим принципы построения органов исполнительной власти.
Отраслевой принцип выступает в качестве ведущего в организации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную деятельность. В соответствии с ним для реализации того или иного вида управленческой деятельности образуются соответствующие органы и аппараты (службы, подразделения). Так, для осуществления управления той или иной отраслью формируется орган исполнительной власти (министерство, федеральная служба, федеральное агентство).
Суть территориального принципа состоит в формировании аппарата исполнительной власти на территориальной основе. Территориальный принцип позволяет обеспечивать комплексное развитие сфер и отраслей управления на конкретной территории (в республике, крае, области).
Применение линейного принципа обеспечивает то, что у нижестоящего аппарата или исполнителя имеется лишь одна вышестоящая инстанция или руководитель, полномочный давать указания, обязательные для исполнения нижестоящим аппаратом или исполнителем. Линейный принцип обычно применяется при организации небольших по численности групп и коллективов работников.
На основе функционального принципа формируются специальные органы и аппараты исполнительной власти, которые осуществляют общие надведомственные функции. Применение функционального принципа обеспечивает развитие межотраслевых связей, решение вопросов, имеющих общее значение для всех или многих отраслей управления. В соответствии с этим принципом формируются органы государственного управления, занимающие надведом- ственное положение и осуществляющие ту или иную функцию государственного управления (статистика, тарифы, финансовые рынки и др).
Функциональный принцип применяется в структурах аппарата исполнительной власти, поскольку единоличный руководитель не в состоянии реализовать все функции крупного органа. В этих случаях образуются и действуют подразделения, реализующие координационные и обеспечивающие функции — финансовую, кадровую, планирования и т. д.
Вторую группу организационных принципов составляют принципы деятельности органов исполнительной власти.
Принцип рационального распределения полномочий предполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым органом, аппаратом, службой, подразделением и работником; урегулирование их взаимоотношений в исполнительной деятельности.
Данный принцип имеет важное значение в таком федеративном государстве, как Россия. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными субъектами управления и субъектами управления республик, краев и областей осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного договора и иных актов о разграничении между указанными субъектами полномочий. Законодательством признается и гарантируется местное самоуправление, которое действует в пределах своих полномочий самостоятельно. Этим достигается сочетание интересов государства и местного самоуправления.
Несоблюдение этого принципа приводит, с одной стороны, к снижению роли федеральных субъектов управления за состояние дел в соответствующей сфере или отрасли управления, а с другой — к мелочной опеке, ограничению самостоятельности нижестоящих субъектов управления при осуществлении оперативных функций управления.
Сочетание коллегиальности и единоначалия выражается в том, что важнейшие вопросы исполнительной деятельности государства решаются коллегиальными органами исполнительной власти, например Правительством РФ, а вопросы текущего, оперативного характера, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единоначальными органами (министерствами). Сочетание коллегиальности и единоначалия проявляется также в единоначальном руководстве органом с коллегиальным обсуждением основных вопросов исполнительной деятельности на совещательном органе — коллегии, оперативном совещании. Это позволяет избегать одностороннего, субъективного принятия решений.
Принцип ответственности субъектов исполнительной деятельности за результаты работы тесно связан с принципом рационального распределения полномочий. За ненадлежащее исполнение служебных обязанностей государственные служащие могут быть привлечены к дисциплинарной или иной ответственности.

Профессор А. П. Алехин (Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право РФ: Учебник. М.: Зерцало, 1997) считает, что система органов исполнительной власти в Российской Федерации строится и функционирует на основе принципов: приоритета личности, ее прав и свобод; разделения осуществления государственной власти; федерализма; единства системы исполнительной власти; законности; гласности; ответственности.
Профессор Д. М. Овсянко выделяет следующие принципы органов исполнительной власти: народовластие (ст. 3 Конституции РФ); верховенство закона (ст. ст. 4, 15); разделение и взаимосдерживание властей (ст. ст. 10, 11); разграничение полномочий федеральных и региональных органов (ст. ст. 11, 78); законность (ст. 15); гласность (ст. 15); приоритет и гарантированность прав личности (ст. ст. 2, 7); федеративного устройства государства (ст. 5); централизация (ст. 74); плановости; дифференциация (разделение) и фиксирование функций и полномочий органов и должностных лиц.

Содержание принципов объективно выражает сущность государственного управления как вида государственной деятельности, его наиболее характерные черты.

Дополнительно:

Управление, Социальное управление: Щёкин Г.В. Социальная теория и кадровая политика. К.: МАУП, 2000, 576 с

Схема 1. Классификация (типология) управления