Государственное и региональное управление

Философы и социологи от Платона и до современных полито­логов считают государство социальной структурой, обеспечиваю­щей силой государственной власти господство меньшинства над обществом и с помощью определенной системы методов воздей­ствия на социум способствующей достижению поставленных целей. Это жесткое и нелицеприятное определение сущности государ­ственной власти как системы принуждения, насилия сохранится, очевидно, на далекую перспективу социального развития челове­чества. Для сохранения государственной власти в руках монарха, Вождя или элитарной группировки людям веками внушалось, что верховная власть дается или от Бога, или лишь лучшим, достой­нейшим с особыми, только им присущими интеллектуальными и этическими качествами. И удивительно, что несмотря на убеди­тельные, бесспорные уроки истории, большинство людей веками верили и продолжают верить этому наглому, примитивному по сути своей обману.

Государство — социальная формация, объединяющая людей не только по национальному или религиозному признаку, а и на основе территориальной общности. Государственное управление — система политических, правовых и экономических методов управ­ления и регулирования, применяемая государственным аппаратом для оптимизации общественной деятельности людей. Государство призвано обеспечивать целостность своей структуры, устанавли­вать и поддерживать дипломатические, политические и экономи­ческие связи с другими странами и государственными союзами, способствовать защите прав и свобод своего народа.

С точки зрения теории управления государство является слож­ной открытой системой, обладающей свойствами целенаправлен­ной адаптации к меняющимся условиям внешней и внутренней среды и способностью к самоуправлению, саморегуляции своего разви­тия. Управляющее воздействие высшей иерархической структуры реализуется прямыми связями с управляемой системой; контроль выполнения, адекватность реакции на управляющее воздействие определяются информацией, поступающей по каналам обратной связи.

Для государственной системы управления современной Рос­сии характерна разбалансированность прямых и обратных связей. Обилие глубоких и мудрых законов, указов, распоряжений и их игнорирование исполнительными органами свидетельствуют о рас­тущей авторитарной бюрократизации высших управленческих уров­ней и о распаде управления всей системы в целом. Неуязвимость региональной системы управления, стремящейся к максимальной автономии и достижению только своих местнических целей, осно­вана на противоречивости, а иногда и заведомо ложной информа­ции, поступающей по каналам обратной связи.

За последние годы стало очевидным, что основы теории и практики управления могут быть применимы также на государ­ственном, региональном и муниципальном уровнях. В общем слу­чае принципы и методы управления государственной службой мо­гут быть распространены на коллективы учреждений любого уров­ня и любой организационной структуры (замена термина "управ­ление" его синонимом "администрирование" вполне закономерно). Существует, однако, и противоположная точка зрения: "И хотя ныне считается, что государственные и публичные организации должны использовать принципы и методы менеджмента, многие специалисты руководство такими организациями к менеджменту не относят" [29].

Потребность в научных обоснованиях, рекомендациях, в обоб­щении опыта государственного, в том числе регионального и му­ниципального, управления весьма велика. Если многочисленные исследования показывают, что политический, экономический и хозяйственный кризис в нашей стране объясняется дилетантскими методами управления и расстройством самой системы государствен­ного управления, то трудно понять, а тем более оправдать при­чины явного отставания теории и практики именно в этой области. Академическая школа государственного управления неоправдан­но отстает от потребности практики, деятельность систем управ­ления всех уровней формируется эмпирически, методом проб и многочисленных ошибок.

Необходимо напомнить, что поиски оптимальной для данных условий системы государственного управления проводятся уже много веков, а последние 150—200 лет внесли много нового в опыт муниципального управления. Достаточно вспомнить уникальный опыт самоуправления средневековых германских "вольных" горо­дов-государств, швейцарских кантонов, своеобразную культуру английских муниципальных организаций, земское движение Рос­сии прошлого века.

После образования в XVI в. Русского централизованного го­сударства и особенно после замены в январе 1547 г. титула Вели­кого князя титулом Царя началось создание государственного ап­парата, необходимого для управления государством в целом и со­ставляющими его регионами. Верховную власть олицетворяли царь-самодержец и высший орган государственного управления того времени — Боярская дума: "Царь указал и бояре приговорили".

Особенностью российской системы управления государством является создание своеобразного совещательного, а иногда и зако­нодательного органа — Земского Собора, т.е. совещания предста­вителей "всех земель" (первый Земский Собор состоялся в февра­ле 1549 г., второй — в 1566 г.). На Соборах обсуждались важней­шие политические, экономические и военные вопросы, но тогда еще не существовало понятия депутатской неприкосновенности и спорить с царем было небезопасно — в 1566 г., когда часть дворян обратилась к Ивану Грозному с просьбой отменить опричнину, то 200 человек были немедленно казнены.

При Петре I был создан высший орган государственного уп­равления — Сенат и система функциональных коллегий, среди которых важнейшими были Иностранная, Военная и Святейший Синод (после смерти в 1700 г. патриарха Андриана нового патри­арха не избирали). Основным звеном административно-террито­риального управления стала губерния во главе с назначаемым царем губернатором, а при Екатерине II крупные регионы возглавлялись наместниками с весьма широкими полномочиями. Уез­дное дворянское собрание избирало своего предводителя, земс­кого исправника, судью и заседателей уездного суда; городское собрание избирало городского голову, бурмистров, членов маги­страта, судей и свой распорядительный орган — городскую думу. И сельской местности волостной сход избирал голову и двух засе­дателей, сельский сход — своего старшину, старост, сотских и десятских.

В XIX в. усилиями М. М. Сперанского создаются Государствен­ный Совет и Комитет министров, а при Сенате учреждаются де­партаменты. В начале XX в. высшими органами власти становятся Государственная дума, Государственный совет, Совет министров, Совет государственной обороны и Сенат. В системе регионального управления существенных, принципиальных изменений не про­изошло.

Самый глубокий в истории капитализма экономический кризис 1929—1933 годов показал необходимость государственного ре­гулирования, направленного на сглаживание циклических сдвигов в развитии производительных сил. Тогда же окончательно сфор­мировалась государственная система социальной поддержки: вы­плата пособий по безработице, пенсий по старости и нетрудоспо­собности, субсидий на бесплатное или льготное медицинское об­служивание и т.п. Каждая страна имеет свои особенности в масш­табах и формах государственного управления и регулирования экономикой, проявляет разумную гибкость и использует для этого самые различные органы государственной власти — от законода­тельных до исполнительных. Под постоянным государственным контролем находятся вопросы правовой защиты предпринимате­лей, обеспечения товарно-денежного и бюджетного равновесия, административного надзора и нормативного регулирования произ­водства, внешней политики страны, повышения конкурентоспо­собности отечественных товаров, развития экспорта и т.п.

Для нашей страны особое значение приобрели проблемы антимонопольной государственной практики, так как предприятие-монополист оказывает негативное влияние на государственный рынок высокими ценами на свои товары, низким их качеством и малым ассортиментом. Государство осуществляет контроль за ценами на социально значимый ассортимент продуктов питания, важ­нейшие медикаменты, на квартирную плату и коммунальные ус­луги. В условиях этого затянувшегося перехода к рыночной эконо­мике и финансового кризиса роль государственного регулирова­ния особенно значительна. Государство как экономический субъект и распорядитель бюджетных средств осуществляет прямое финан­совое воздействие на особо важные отрасли экономики, стимули­руя реализацию целевых комплексных программ экономического развития и определяя в целом социальную политику страны. И, естественно, только государство обеспечивает национальную обо­рону, охрану общественного порядка, развитие фундаментальных наук, единой системы энергоснабжения и топливной базы, контро­лирует выполнение программ по защите природы и проведение экспертизы инвестиционных проектов на их экологическую без­опасность. Экономическая политика правительства должна быть на­правлена на защиту депрессирующих отраслей путем введения высоких импортных тарифов и налоговых льгот для либерализации производства. При распространенном сейчас тотальном охаи­вании методов плановой экономики зачастую забывают, что раз­витие производительных сил страны немыслимо без системы цен­трализованного планирования (иногда и директивного) для дости­жения тех структурных пропорций, которые не могут быть обес­печены рынком.

В 90-е годы регионы России, поощряемые призывом Б. Н. Ель­цина брать в свои руки столько полномочий, сколько они смогут, сконцентрировали в своих руках значительную часть управленчес­ких и хозяйственных функций. Однако разрушение планово-адми­нистративной системы управления регионами и замедленный пе­реход к рыночным отношениям создают неопределенность, право­вой нигилизм и субъективизм в определении функций и властных полномочий регионов, реализации принципов экономической сво­боды и хозяйственной самостоятельности. Очевидно, что региональ­ное законодательство должно опираться и соответствовать зако­нодательству федеральному.

Основными задачами регионального управления являются, естественно, повышение уровня жизни населения данного регио­на, анализ и долгосрочное прогнозирование его всестороннего раз­вития, выполнение мероприятий по обеспечению экологической безопасности и защите окружающей среды. К сожалению, ни один регион страны не обеспечил выполнение ни одного из названных мероприятий.

Дополнительно к основным принципам управления, о кото­рых будет говориться в гл. 8, взаимодействие функций региональ­ного управления должно осуществляться на основе принципа вы­деленной компетенции.Хотя, как отметил А. П. Алисов, "этот принцип, в корне отличающийся от традиционного принципа "разграничения функций", не получил освещения ни в отечествен­ной, ни в зарубежной литературе" [54], "дальнейший отказ от ис­пользования указанного принципа в российской практике регио­нальных реформ — это мощный фактор их сдерживания". Основа принципа в том, что каждый субъект управления наделяется оп­ределенной компетенцией в сфере деятельности или в каждой от­расли хозяйства. Применение принципов и методов управления в государственной службе заметно изменило саму практику адми­нистрирования, что хорошо отражено в таблице [54].

Таблица 1