Система муниципальных финансов

Финансовые ресурсы местного самоуправления и их классификация

Правовые основы и принципы организации муниципальных финансов изложены в главе 1. В настоящем разделе рассматриваются вопросы формирования и расхо­дования финансовых ресурсов местного самоуправления, в разделе 6.9 будут рас­смотрены технологии и инструменты управления муниципальными финансами.

Финансовые ресурсы местного самоуправления классифицируются по раз­личным признакам:

♦ налоговые и неналоговые (к неналоговым относятся доходы от использова­ния муниципального имущества и предоставления муниципальных услуг);

♦ собранные на территории муниципального образования и полученные от других уровней бюджетной системы в порядке бюджетного регулирования;

♦ законодательно закрепленные (собственные) и полученные от государства целевым назначением (субвенции) для выполнения отдельных государст­венных полномочий;

♦ принадлежащие муниципальному образованию и заемные;

♦ входящие в состав муниципальной казны и принадлежащие муниципаль­ным предприятиям и учреждениям.

Для обеспечения единой методологии и сопоставимости показателей бюдже­тов всех уровней в РФ введена единая бюджетная классификация, установлен­ная Федеральным законом «О бюджетной классификации РФ». Органы местно­го самоуправления (как и органы представительной власти субъектов РФ) вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классифика­ции, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классифи­кации РФ.

Федеральный закон 2003 года разграничил источники доходов и расходные полномочия между муниципальными образованиями разных типов (поселения­ми, муниципальными районами и городскими округами), установил принципы выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и процедуры финансирования отдельных государственных полномочий, переда­ваемых органам местного самоуправления. Конкретные перечни и ставки нало­говых платежей, поступающих в бюджеты муниципальных образований разных типов, установлены новым Бюджетным кодексом РФ.

Доходы местных бюджетов

Источники доходов местных бюджетов показаны на рис.

Доходы местных бюджетов (согласно Федеральному закону 2003 г.)

К имущественным доходам местных бюджетов относятся доходы от привати­зации, реализации, сдачи в аренду муниципального имущества, установленная законодательством доля доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи в местные бюджеты за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в со­ответствии с федеральными законами. В Федеральном законе 1995 года к дохо­дам местных бюджетов относились также доходы от местных займов и лотерей, муниципальных ценных бумаг, а также финансовые средства, передаваемые ор­ганам местного самоуправления для компенсации потерь, вызванных решения­ми органов государственной власти в процессе исполнения бюджета. В Феде­ральном законе 2003 года эти источники не упоминаются.

Направлениями увеличения доходов местных бюджетов могут быть:

♦ увеличение налогооблагаемой базы (налогового контингента) за счет под­держки развития промышленности и малого бизнеса на территории муни­ципального образования;

♦ повышение эффективности использования муниципального имущества, включая землю. В качестве регуляторов могут выступать ставки арендной платы за землю, нежилые помещения и другое имущество, их умелая диф­ференциация в зависимости от местоположения, инфраструктурной обес­печенности, вида деятельности;'

♦ повышение эффективности работы муниципальных предприятий и учреж­дений;

♦ организация работы по оперативному учету и погашению задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет;

♦ применение методики оценки социально-экономических и финансовых по­следствий предоставления льгот, в том числе в виде пониженной ставки по уплате налогов и сборов;

♦ организация учета и планирования доходов бюджета от предприниматель­ской деятельности в целях их повышения;

♦ разработка эффективных инвестиционных и социально значимых проектов и программ, под которые могут быть получены на условиях софинансирования субсидии из соответствующих фондов субъектов РФ;

♦ использование в отдельных случаях заемных средств.

Вопрос о дотациях как источнике доходов местных бюджетов рассматривает­ся ниже.

Серьезной проблемой для обеспечения доходов местных бюджетов является собираемость налогов. Для ее повышения органы местного самоуправления взаимодействуют с территориальными налоговыми органами, оказывают содей­ствие их работе, осуществляют взаимообмен информацией.

Еще одним дополнительным источником доходов для крупных муниципаль­ных образований (с числом жителей более 200 тысяч человек) может быть Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, образованный Пра­вительством РФ в составе федерального бюджета с целью активизации деятель­ности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъ­ектах РФ и муниципальных образованиях. Субсидии из этого фонда предостав­ляются на конкурсной основе муниципальным образованиям, осуществившим программы реформирования муниципальных финансов. В программе реформи­рования муниципальных финансов могут быть учтены такие мероприятия, как реформирование бюджетного процесса, совершенствование системы управления инвестициями, реформирование системы муниципального заказа, повышение эффективности использования муниципального имущества, внедрение средне­срочного финансового планирования, повышение открытости управления муни­ципальными финансами и др.

Расходы местных бюджетов

Федеральный закон 2003 года в сравнении с Федеральным законом 1995 года предоставляет органам местного самоуправления значительно большую само­стоятельность в определении направлений расходов местных бюджетов в преде­лах имеющихся у них финансовых средств и с учетом закрепленных за каждым типом муниципального образования вопросов местного значения. В частности, органы местного самоуправления могут самостоятельно устанавливать муници­пальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов ме­стных бюджетов на решение отдельных вопросов местного значения.

Муниципальные минимальные социальные стандарты — это показатели объе­мов и качества муниципальных услуг, предоставляемых на территории конкрет­ного муниципального образования. Они должны быть установлены органами местного самоуправления на каждый вопрос местного значения, закрепленный за муниципальным образованием и предусматривающий расходы из местных бюджетов. Примерами муниципальных минимальных социальных стандартов являются: фактический размер жилой площади и размер доходов на одного жи­теля, при недостижении которых он может претендовать на получение жилой площади на условиях социального найма, норматив расхода воды на одного жи­теля в квартирах, не оборудованных счетчиками расхода воды, частота (интер­вал) движения маршрутов муниципального транспорта на отдельных направле­ниях, доля оплаты родителями содержания ребенка в детском саду и возможные льготы по оплате и т. д. На основе этих данных определяются нормативы бюд­жетных расходов по соответствующим статьям. Муниципальные социальные стандарты устанавливают только объемы, качество и в отдельных случаях сроки (периодичность) предоставления бюджетных услуг. Их нельзя смешивать со стандартами безопасности, правилами технической эксплуатации, санитарными, экологическими и другими стандартами и нормативами, которые устанавлива­ются федеральными правовыми актами и подлежат обязательному исполнению. Установление муниципальных социальных стандартов — достаточно сложная задача, поскольку органам местного самоуправления придется выбирать между желанием предоставить большее количество бюджетных услуг и возможностями бюджетов.

Муниципальные социальные стандарты не могут применяться при выполне­нии органами местного самоуправления отдельных государственных полномо­чий. Нормативы бюджетных расходов на эти полномочия должны определяться соответствующими органами государственной власти на основе федеральных или региональных минимальных социальных стандартов. Таким образом, в стра­не возникает многоуровневая система минимальных социальных стандартов (федеральные, региональные, муниципальные), причем тот уровень бюджетной системы, который устанавливает соответствующие социальные стандарты, обя­зан обеспечить и их финансирование.

Органы местного самоуправления муниципальных образований, не получаю­щих дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, самостоятельно оп­ределяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, ра­ботников муниципальных предприятий и учреждений.

Органы местного самоуправления должны вести реестры расходных обяза­тельств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджет­ного кодекса РФ.

Структура расходов местных бюджетов приведена на рис. 6.

Самыми крупными статьями расходов большинства местных бюджетов явля­ются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохра­нение. В некоторых муниципальных образованиях на эти три статьи расходуется до 75-80% бюджетных расходов. В перспективе их структура будет меняться. В частности, будут сокращаться расходы на финансирование жилищно-комму­нального комплекса в связи с передачей бюджетных средств на эти цели от жилищно-эксплуатационных организаций к гражданам, причем выплата жилищ­ных субсидий будет финансироваться через федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ. Расходы на образование и здравоохранение будут сосредоточены в бюджетах муниципальных районов и городских округов, а расходы на финан­сирование образовательного процесса, включая заработную плату педагогиче­ских работников, передаются на уровень субъектов РФ.

В бюджете текущих расходов могут выделяться «защищенные статьи», по ко­торым сокращение расходов недопустимо ни при каких обстоятельствах. К ним обычно относятся расходы на заработную плату, оплату коммунальных и транс­портных услуг бюджетных организаций, питание в бюджетных учреждениях (больницы, детские учреждения и др.), медикаменты, выплату пособий и ком­пенсаций и т. п.

Средства бюджета развития (капитальные расходы) расходуются на капи­тальное строительство, ремонт и иные инновационные мероприятия. В условиях экономического кризиса и дефицита средств на текущие расходы большинство муниципалитетов сегодня не в состоянии сформировать бюджет развития и все имеющиеся у них средства направляют на неотложные текущие нужды. Но и в экономически благополучных странах прямые бюджетные расходы на цели развития обычно невелики, и основная доля средств формируется за счет муни­ципальных займов.

Возможные направления повышения эффективности расходов местных бюд­жетов показаны на рис.

Особое значение имеет переход от сметного финансирования бюджетных рас­ходов по статьям экономической классификации (на заработную плату, на топли­во и т. д.) к так называемому «бюджетированию по результатам». Это означает, что бюджетные средства должны выделяться не на содержание бюджетной орга­низации, а на полученный ею результат в виде объема и качества оказанных бюд­жетных услуг или на достижение каких-то заданных целей (программно-целевое финансирование). Ориентация бюджетного процесса на результат является одним из основных требований утвержденной Правительством РФ «Концепции рефор­мирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах». В рамках данной Концепции, в частности, предусматривается:

♦ совершенствование методов планирования бюджетных расходов на основе требований к конечному результату;

♦ учет эффективности бюджетных расходов, в том числе на основе опросов потребителей бюджетных услуг;

♦ расширение самостоятельности бюджетных учреждений в части распоря­жения полученными средствами в соответствии с поставленными задачами.

В конечном итоге от бюджетополучателя будут требовать не соблюдения рас­ходов по каждой статье, а конечного результата деятельности. Внедрение такойсистемы финансирования только начинается, нормативная база для определения результативности каждой бюджетной услуги пока не сформирована. Для многих муниципальных услуг количественные измерители их результативности неоче­видны. Решению этой задачи будет способствовать разработка муниципальных минимальных социальных стандартов. Переход на бюджетирование по результа­там следует рассматривать как одно из главных направлений повышения эффек­тивности бюджетных расходов.

Направления повышения эффективности расходов местных бюджетов

Обеспечение сбалансированности и устойчивости местных бюджетов

Муниципальные образования должны стремиться к построению сбалансирован­ных бюджетов, в которых размеры доходов и расходов совпадают. Бюджетный кодекс РФ допускает размер дефицита местного бюджета, утвержденного пред­ставительным органом муниципального образования на очередной финансовый год, не более Г5% от объема доходов бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней). Одновременно должны быть утверждены источники покрытия этого дефицита, в числе которых могут быть муниципальные займы, кредиты, поступления от продажи муниципального имущества и другие источ­ники, установленные законодательством.

Для большинства муниципальных образований достижение устойчивых, про­гнозируемых и сбалансированных бюджетов до последнего времени было прак­тически невозможно. Это объясняется тем, что доля собственных доходов мест­ных бюджетов для муниципальных образований в 2003 году составляла от 10 до 50%, что порождало массированные и трудно прогнозируемые финансовые пото­ки из региональных бюджетов в местные. В некоторых субъектах РФ разграничение доходных источников между региональным и местными бюджетами про­изводилось таким образом, что все без исключения муниципальные образования оказывались дотационными. Бюджетное регулирование со стороны субъекта РФ через систему регулирующих налогов и дотаций чаще всего сводилось к вырав­ниванию финансового положения всех муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной доходной базы. Тем самым в проигрыше оказывались «города-доноры», которые вносят основной вклад в формирование консолидированного бюджета субъекта РФ. Для них становилось выгодным иж­дивенчество и невыгодным наращивание собственной доходной базы, ибо это приводило лишь к сокращению дотаций в следующем году. Поэтому размер кон­солидированного бюджета субъекта РФ в реальном исчислении не возрастал, и с каждым годом становилось все труднее обеспечивать финансирование дейст­вительно дотационных территорий.

Другой причиной несбалансированности и неустойчивости местных бюдже­тов было возложение на них ряда государственных полномочий, финансируе­мых крайне неудовлетворительно или вовсе не финансируемых.

Федеральный закон 2003 года и новый Бюджетный кодекс РФ устанавливают принципиально иной механизм выравнивания уровня бюджетной обеспеченно­сти муниципальных образований и новую систему межбюджетных отношений в субъекте РФ. Эта система должна обеспечить финансовую поддержку эконо­мически слабых муниципальных образований из регионального фонда финансо­вой поддержки, обеспечение сбалансированности их бюджетов и изъятие избы­точных финансовых средств у доноров. Общая схема межбюджетных отношений в субъекте РФ представлена на рис. 6.8.4.

Система этих отношений начинается с ключевого момента — ежегодного уста­новления субъектом РФ, начиная с 2006 года, критериального (порогового) уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя для городских округов и муниципальных районов с возможной передачей муниципальным рай­онам права установления таких уровней для поселений по единой методике. Этот уровень по сути является региональным минимальным социальным стан­дартом бюджетной обеспеченности. Кроме того, субъект РФ может вводить для отдельных муниципальных образований индексы бюджетных расходов (ИБР), характеризующие объективную разницу в стоимости набора бюджетных услуг, вызванную местными различиями (плотность населения, размеры территории, удаленность от регионального центра, социально-демографический состав насе­ления). Для одного муниципального образования ИБР может быть больше еди­ницы, для другого меньше.

Величина критериального уровня устанавливается субъектом РФ на основе про­гноза доходов его консолидированного бюджета с учетом трансфертов из федераль­ного бюджета. Получив от субъекта РФ численное значение критериального уров­ня на очередной финансовый год и зная свой индекс бюджетных расходов и форму­лу расчета дотаций, муниципальное образование имеет все исходные данные для самостоятельного расчета объема получаемых им дотаций, а следовательно, для разработки и утверждения своего бюджета. Субъект РФ имеет в совеем распоряжении два механизма выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований – налоговое и бюджетное, в различном сочетании.

Налоговое регулирование состоит в том, что органы государственной власти субъектов РФ могут устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и долей федеральных налогов, закрепленных за субъектами РФ.

Особенность налогового регулирования состоит в том, что нормативы отчислений должны быть бессрочными (постоянными) и едиными для всех муниципалитетов, относящихся к одному типу (иначе произойдет возврат к системе регулирующих налогов). Поэтому объем средств, передаваемых местным бюдже­там в виде дополнительных налоговых отчислений, должен зависеть от равномер­ности распределения налоговой базы по муниципалитетам. В тех субъектах РФ, где эта база распределена относительно равномерно, целесообразно закреплять за местными бюджетами больше налоговых доходов. В тех, где дифференциация ме­жду отдельными муниципальными образованиями велика, целесообразнее пере­распределять больше средств из региональных фондов финансовой поддержки. Аналогично могут поступать муниципальные районы в отношении поселений.

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в расче­те на душу населения не предполагает обязательного доведения уровня бюджетной обеспеченности всех дотационных муниципальных образований до критериального, поскольку это лишило бы их стимулов к наращиванию собственного налогового по­тенциала. Могут быть использованы следующие методы выравнивания.

1. Метод предоставления одинакового объема дотаций на душу населения. Так, если критериальное значение составляет 4000 рублей на человека, то объем дотаций с учетом возможностей бюджета субъекта РФ может быть установлен, например, в размере не более 2500 рублей на человека. Те му­ниципальные образования, в которых отставание от критериального уровня составляет менее 2500 рублей (собственный налоговый потенциал более 1500 рублей), получат дотации, позволяющие достичь критериального уровня. Те, у которых отставание превышает 2500 рублей, получат только по 2500 рублей на человека.

2. Метод пропорционального выравнивания, когда размер дотаций будет про­порционален уровню отставания бюджетной обеспеченности муниципаль­ных образований от критериального уровня. Например, если у одного муниципального образования уровень отставания от критериального со­ставляет 20%, а у другого — 80%, то размер дотации второму муниципаль­ному образованию будет в 4 раза больше, чем первому, при этом ни одному из них достижение критериального уровня не гарантируется.

3. Метод выравнивания до максимально возможной (по возможностям бюд­жета субъекта РФ) степени достижения критериального уровня. Например, если эта цифра составляет 70% критериального уровня, то муниципальные образования с уровнем налогового потенциала свыше 70% критериального дотаций не получат, а остальные получат дотации, обеспечивающие уро­вень бюджетной обеспеченности 70% от критериального.

4. Комбинированные методы, предполагающие сочетание в разных пропорци­ях перечисленных выше методов.

Выбор того или иного метода выравнивания или их сочетания устанавливает­ся законом субъекта РФ.

Другая модель выравнивания бюджетной обеспеченности предусмотрена для муниципальных образований, уровень обеспеченности в которых за счет дохо­дов, собираемых на своих территориях, превышает критериальный. Если это превышение составляет не более 2,0 от среднего уровня по субъекту РФ (обсуж дается вопрос о снижении данного показателя до 1,3), то все полученные доходы муниципальное образование может использовать для своих нужд. Те муници­пальные образования, уровень доходов которых превышает расчетный более чем в 2 раза, оставляют у себя доходы по формуле 2 + 50% сверх этого. Излишки, изымаемые у доноров, используются для финансовой поддержки других муни­ципальных образований. Для обеспечения выплаты дотаций экономически сла­бым муниципальным образованиям в бюджете субъекта РФ образуется регио­нальный фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов. В муниципальных районах могут образовываться фонды выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, входящих в их состав.

Новый механизм бюджетного выравнивания будет стимулировать муници­пальные образования (в особенности «доноров») к наращиванию своего эконо­мического потенциала и собственной доходной базы, тем самым будут прирас­тать и доходы бюджетов других уровней.