Цели и инструменты муниципальной финансовой политики

Совокупность целей и методов эффективного использования финансовых ре­сурсов муниципального образования в интересах населения составляет суть му­ниципальной финансовой политики.

Цели и основные инструменты муниципальной финансовой политики пред­ставлены на рис.

Система целей муниципальной финансовой политики логически вытекает из общей задачи обеспечения финансовыми средствами исполнения собственных полномочий муниципального образования, его комплексного и устойчивого со­циально-экономического развития, а также исполнения государственных полно­мочий, возложенных на данное муниципальное образование.

Ниже рассматриваются отдельные методы и инструменты достижения этих целей.

Бюджетный процесс в муниципальном образовании — это деятельность орга­нов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проекта муници­пального бюджета, его утверждению, исполнению и контролю исполнения.

Эффективная организация бюджетного процесса на всех его стадиях позволя­ет привлекать в бюджет дополнительные источники доходов и обеспечивать эко­номное расходование бюджетных средств.

Бюджетный процесс регламентируется нормами Бюджетного кодекса РФ и осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Обычно в муниципальном образовании принимается местный нормативный акт — положение о бюджетном процессе, регламентирующее порядок и сроки разработки, утверждения, исполнения, контроля и отчетности об исполнении бюджета.

Проект местного бюджета разрабатывается администрацией муниципального образования. Для разработки проекта бюджета необходим ряд исходных данных, показанных на рис.

Для составления проекта местного бюджета необходимы также сведения о нормативах отчислений в местный бюджет от федеральных и региональных налогов и сборов, о критериальном (пороговом) значении уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя по данному субъекту РФ и типу муниципального образования на очередной финансовый год, формуле расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных обра­зований, предполагаемых объемах финансовой помощи из бюджетов других уровней, в том числе в рамках региональных фондов муниципального развития и софинансирования социальных расходов, о дефляторах (ценовых коэффици­ентах роста финансовых затрат по сравнению с текущим годом). Эти сведения, если они не содержатся в действующем налоговом и бюджетном законодательстве, должны быть заблаговременно получены от финансового органа субъекта РФ.

Разработанный проект местного бюджета вносится главой администрации на рассмотрение и утверждение в представительный орган муниципального обра­зования. К проекту бюджета прилагается специальный документ — бюджетное послание, в котором глава администрации обосновывает объемы доходов и на­правления расходования бюджетных средств с учетом целей и задач жизнеобеспе­чения и социально-экономического развития муниципального образования.

Рассмотрение бюджета в представительном органе обычно происходит в два или три этапа (чтения).

На первом этапе проект бюджета рассматривается в комитетах и комиссиях, а затем на заседании представительного органа, где заслушивается послание гла­вы администрации. После этого бюджет принимается в первом чтении, т. е. со­гласовываются его основные параметры. Для рассмотрения возможных разно­гласий по проекту между администрацией и представительным органом создается согласительная комиссия. Проект бюджета, принятый в первом чте­нии, публикуется в средствах массовой информации для всенародного обсужде­ния жителями муниципального образования.

На втором этапе собираются и анализируются мнения и предложения насе­ления и общественных организаций, проводятся публичные слушания по проек­ту бюджета и работает согласительная комиссия. По итогам ее работы админист­рация корректирует проект бюджета и повторно вносит его в представительный орган. Если разногласия удалось преодолеть, бюджет утверждается представи­тельным органом во втором чтении.

Третий этап требуется, если голосование во втором чтении не дало результата. Продолжается работа согласительной комиссии, после чего бюджет утвер­ждается в третьем, окончательном чтении.

Если к началу финансового года бюджет не будет утвержден, то финансирова­ние бюджетных расходов осуществляется ежемесячно в размере У₁₂ фактиче­ских расходов бюджета предыдущего года. Поскольку этот порядок существенно осложняет процесс финансирования, администрация и представительный орган заинтересованы в том, чтобы преодолеть разногласия и утвердить бюджет к на­чалу финансового года.

Исполнение утвержденного бюджета осуществляется администрацией в стро­гом соответствии с бюджетной росписью по статьям расходов, которая доводит­ся до сведения всех распорядителей и получателей бюджетных средств.

В процессе исполнения бюджета может возникнуть необходимость в перерас­пределении средств по статьям расходов. В положении о бюджетном процессе должно быть указано, в каких пределах администрация имеет право производить такое перераспределение самостоятельно. В случае превышения этого предела администрация должна внести на утверждение представительного органа пред­ложения о внесении изменений в утвержденный бюджет. Если в процессе испол­нения бюджета происходит снижение ожидаемого объема поступлений не более чем на 10%, администрация вправе ввести режим сокращения расходов бюджета (секвестр). Если снижение доходов составляет более 10% от утвержденной суммы, администрация вносит в представительный орган предложения о внесении изменений в бюджет.

Не реже чем один раз в квартал администрация представляет на рассмотрение представительного органа информацию о ходе исполнения бюджета. Контроль исполнения бюджета осуществляет контрольный орган муниципального обра­зования, который информирует представительный орган о выявленных нару­шениях.

Годовой отчет об исполнении бюджета представляется администрацией на утверждение представительного органа в сроки, установленные положением о бюджетном процессе. До начала рассмотрения отчета представительным ор­ганом проводится внешняя проверка силами муниципального контрольного органа. Представительный орган может также привлечь для внешней проверки независимую аудиторскую организацию. При обнаружении несоответствия ис­полнения бюджета утвержденным параметрам представительный орган имеет право не утверждать отчет и обратиться в органы прокуратуры для проверки об­стоятельств нарушения бюджета и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.

Казначейское исполнение местных бюджетов

Бюджетный кодекс РФ установил обязательность казначейского исполнения бюджетов всех уровней, включая местные.

Существовавшая (а во многих регионах до сих пор существующая) система исполнения местных бюджетов предусматривает последовательное перечисле­ние бюджетных средств на оплату закупаемой продукции и бюджетных услуг со счета финансового органа муниципального образования на расчетные счета за­казчиков продукции и услуг —распорядителей бюджетных средств, а затем с их счетов на расчетные счета поставщиков и исполнителей. Перечисление осущест­вляется через соответствующие банки. Поскольку участники бюджетного про­цесса могут хранить свои расчетные счета в разных банках, этот процесс занима­ет много времени, в течение которого финансовые средства замораживаются. Следствием такой схемы являются:

♦ отсутствие «прозрачности» в исполнении местного бюджета;

♦ неэффективный контроль целевого использования бюджетных средств (факт нецелевого использования может быть обнаружен лишь при рассмот­рении итогового отчета распорядителя бюджетных средств);

♦ отсутствие оперативной информации о произведенных расходах, что за­трудняет расчет необходимых заемных средств;

♦ нерационально большой уровень средних остатков бюджетных средств на счетах коммерческих банков и т. п.

Казначейское исполнение бюджета характеризуется тем, что все расчеты с по­ставщиками продукции и исполнителями услуг производятся на основе принци­па единства кассы с единого счета, на который поступают все доходы бюджета. Главная цель перехода на казначейское исполнение бюджета — установление оперативного контроля над целевым использованием средств и ходом исполнения бюджета, сокращение сроков прохождения платежей, повышение точности планирования и обоснованности использования средств за счет централизован­ного управления финансовыми потоками. В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ органы исполнительной власти муниципальных обра­зований являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по по­ручению бюджетных учреждений.

Основными результатами казначейского исполнения бюджета должны стать:

♦ обеспечение контроля целевого использования бюджетных средств;

♦ обоснованное планирование расходов;

♦ получение оперативной информации о состоянии бюджетных счетов по уч­реждениям, отраслям, статьям расходов;

♦ оптимизация бюджетных потоков.

В результате введения казначейского исполнения бюджета распорядители расходов отделены от получателей, потоки доходов и расходов централизованы и оптимизированы, обеспечивается гибкое маневрирование ресурсами. Практи­ческий опыт показал, что с введением казначейского исполнения бюджета ис­ключается возможность нецелевого использования средств, а их экономия за счет ускорения оборота составляет до 10-15%.

Казначейское исполнение местного бюджета может осуществляться в разных муниципальных образованиях по одной из двух схем.

Первая предусматривает создание в муниципальном образовании своего муни­ципального казначейства, как правило в составе финансового органа администра­ции. Распорядители бюджетных средств открывают в муниципальном казначей­стве лицевые счета. Оно выполняет функции кассира всех распорядителей и получателей бюджетных средств и проверяет правильность заявок распорядите­лей бюджетных средств на финансирование расходов, их соответствие бюджетной росписи и оплачивает счета поставщиков. На расчетные счета бюджетных органи­заций перечисляются только расходы на заработную плату работников.

Вторая предусматривает заключение соглашения о кассовом обслуживании исполнения местного бюджета с территориальным органом Федерального казна­чейства или казначейства субъекта РФ. Данные органы не вправе отказать му­ниципальному образованию в заключении такого соглашения.

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ кассовое обслужива­ние исполнения бюджетов всех уровней осуществляется территориальными органа­ми Федерального казначейства, т. е. ими производятся сами кассовые операции по перечислению бюджетных средств в соответствии с поручениями финансового органа муниципального образования либо муниципального казначейства.

Переход на казначейское исполнение бюджета — сложная процедура, требую­щая создания соответствующих компьютерных программ и баз данных о распо­рядителях и получателях бюджетных средств, обучения персонала. В настоящее время на рынке программных продуктов присутствует несколько программ ка­значейского исполнения местных бюджетов, разработанных разными внедренче­скими организациями. Каждый из продуктов имеет достоинства и недостатки; при этом муниципальные образования внедряют у себя разные модели. Отсутст­вие унифицированного программного обеспечения приведет к негативным последствиям, осложнив обмен информацией.

Муниципальный заказ в бюджетном процессе

При рассмотрении в разделе 6.7 вопросов организации муниципального заказа мы обращали внимание на его связь с бюджетным процессом, а муниципальный заказ в широком понимании характеризовался как идеология формирования и исполнения расходной части бюджета. Переход на казначейское исполнение бюджета придает этой связи новый аспект. Действительно, при казначейском исполнении бюджета стоимость каждой позиции муниципального заказа уже внесена в базу данных бюджетной росписи. При заключении конкретного муни­ципального контракта осуществляется автоматизированная сверка суммы кон­тракта с предусмотренной в бюджетной росписи и блокируется заключение кон­трактов, превышающих выделенные лимиты ассигнований. Схема взаимосвязи муниципального заказа с исполнением бюджета представлена на рис. 6.9.3.

Реализация такой схемы требует соответствующего программного обеспече­ния казначейского исполнения бюджета, но позволяет установить надежный контроль обоснованности муниципальных контрактов и финансирования обяза­тельств бюджета по их оплате.

Муниципальный кредит

Эффективным инструментом муниципальной финансовой политики может быть использование финансово-кредитных отношений. Согласно Федеральному закону 2003 года, муниципальные образования вправе привлекать заемные сред­ства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, уста­новленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством. Бюджетный кодекс РФ определяет, что ор­ганы местного самоуправления имеют право на заключение кредитных соглаше­ний и договоров, получение муниципальных займов, осуществляемых путем вы­пуска муниципальных ценных бумаг (муниципальные облигации, жилищные сертификаты), получение бюджетных кредитов из бюджетов других уровней, выдачу муниципальных гарантий. В этих случаях у муниципального образова­ния возникает муниципальный долг.

Муниципальный долг — это совокупность долговых обязательств муниципаль­ного образования. Муниципальный долг полностью и безусловно обеспечивает­ся всем имуществом, составляющим муниципальную казну. Согласно Бюджет­ному кодексу РФ, предельный объем муниципального долга не должен превышать объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Краткосрочные муниципальные заимствования используются для покрытия временных дефицитов местных бюджетов. Вопрос о долгосрочных муниципаль­ных займах, связанных с реализацией инвестиционных проектов, рассматрива­ется в главе 7. В условиях финансовой нестабильности доверие коммерческих банков к муниципальному образованию как заемщику невелико. Поэтому в му­ниципальной практике преобладают краткосрочные займы, необходимые для ре­шения отдельных неотложных проблем.

Муниципальное образование обязано ежегодно разрабатывать программу заимствований, в которую включаются объёмы заимствований на очередной финансовый год, общие объемы заимствований с учетом предыдущих лет и рас­ходы на погашение долговых обязательств. Программа утверждается представи­тельным органом муниципального образования одновременно с утверждением бюджета.

Информация о долговых обязательствах муниципального образования вно­сится уполномоченным органом местного самоуправления в муниципальную долговую книгу. В ней отражаются сведения об объеме долговых обязательств муниципального образования (в том числе гарантий)-, дате осуществления заим­ствований, формах обеспечения обязательств, исполнении указанных обяза­тельств полностью или частично, а также другая необходимая информация.

Повышение открытости управления муниципальными финансами

Повышение открытости управления муниципальными финансами в условиях местного самоуправления имеет особое значение и может включать следующие направления:

♦ обязательность проведения независимого аудита исполнения бюджета, бюд­жетных учреждений, муниципальных унитарных предприятий, иных акти­вов муниципальных образований;

♦ обеспечение размещения проектов муниципальных нормативных актов и проектов, требующих значительных финансовых затрат, в общедоступ­ных средствах массовой информации и сети Интернет, организация сбора и анализа отзывов на эти проекты; \

♦ организация публикации финансово-экономических и социальных пока­зателей муниципального образования, в том числе на среднесрочную пер­спективу, в общедоступных средствах массовой информации и в Интернете.