Муниципальное регулирование экономики в сельской местности

Экономическая ситуация в аграрном секторе

Экономическая деятельность имеет решающее значение для повышения качест­ва жизни в сельской местности и, следовательно, для организации муниципаль­ного управления. Характер и результаты этой деятельности определяются стра­тегической ролью сельскохозяйственного производства в обществе и аграрной политикой государства.

По данным Всемирного банка, в 2002 году Россия располагала 9% сельскохо­зяйственных угодий мира при доле населения всего 2,4%. Сельскохозяйствен­ный потенциал России позволяет обеспечить собственные продовольственные потребности и успешно конкурировать по ряду позиций на мировых рынках. Развитие сельского хозяйства способствует также социальному контролю над территорией, сохранению исторически сложившихся агроландшафтов, экологи­ческому благополучию природной среды, росту рекреационного потенциала тер­риторий и т. д. Многие государства, в частности страны ЕЭС, реализуют у себя концепцию многофункционального сельского хозяйства, учитывающую пере­численные факторы. Большинство сельскохозяйственных угодий России находится в зоне риско­ванного земледелия с относительно низкими среднегодовыми температурами и недостаточной увлажненностью почвы. Это предполагает соблюдение особых требований к культуре хозяйствования в агропромышленном комплексе для формирования его конкурентных преимуществ. В условиях плановой экономи­ки в основном были задействованы только экстенсивные факторы роста: вовле­чение в оборот новых земель, увеличение выпуска сельскохозяйственной техни­ки, привлечение трудовых ресурсов из других отраслей народного хозяйства для выполнения сельскохозяйственных работ, а также экономические льготы.

В 90-е годы XX века сельскохозяйственное производство в России пережило жесточайший экономический кризис, связанный со сменой форм собственности, распадом колхозов и совхозов и заменой их акционерными обществами и други­ми формами хозяйствования, в том числе фермерского. Этому процессу сопутст­вовали резкое сокращение государственного финансирования и диспаритет цен на продукцию сельского хозяйства и потребляемых им ресурсов (техника, мине­ральные удобрения, горюче-смазочные материалы и др.). Аграрная экономика постепенно превращается в биполярную структуру, на одном полюсе которой сосредоточились предприятия, обеспечивающие экономический рост и прибыль, а на другом — деградирующие, убыточные. Большинство сельских товаропроиз­водителей продолжает накапливать долги и не имеет ресурсов не только для тех­нологического обновления производства, но и для приостановки его дальнейшей деградации.

После дефолта 1998 года в агропромышленном комплексе (АПК) начался экономический рост. Девальвация рубля позволила на время ослабить давле­ние импорта продовольствия на отечественных товаропроизводителей и дала им возможность расширить и укрепить рыночные позиции. Доля финансово благополучных хозяйств стала расти, а нежизнеспособных — снижаться. Ис­черпание этого резерва обусловливает необходимость более эффективного регулирования агропромышленного комплекса на государственном и муници­пальном уровне.

Роль сельскохозяйственной переписи в развитии агропромышленного комплекса

Для объективной оценки экономической ситуации в сельской местности и раз­работки мер по ее улучшению большое значение имеет сельскохозяйственная перепись, проведенная в июле 2006 года. Это была масштабная кампания по ис­следованию российского аграрного сектора. Она проводилась впервые за послед­ние 86 лет и охватила 47,5 тысяч крупных, средних и малых сельскохозяйст­венных предприятий и организаций (что составило 100,8% от числа объектов, предусмотренных в списках), 249,9 тысяч крестьянских и фермерских хозяйств (100%), 31,4 тысяч индивидуальных предпринимателей (104,9%), 80,2 тысяч не­коммерческих объединений (100,1%) и 17,843 миллиона личных подсобных хо­зяйств (100,3%). Перепись затронула около 100 миллионов россиян. В кампании приняли участие без малого 200 тысяч заранее обученных переписчиков, среди которых преобладали представители сельской интеллигенции и студенты аграр ных вузов. Из федерального бюджета на проведение переписи было выделено 6,5 миллиардов рублей.

Объем и качество собранной информации действительно уникальны. Пере­пись позволила выявить фактическое, а не только номинальное размежевание земель сельскохозяйственного назначения, определить истинную картину струк­туры сельскохозяйственного производства.

Так, по оценкам Россельхоза, в стране должно было быть 24 миллиона личных подсобных хозяйств. Но на поверку их оказалось значительно меньше — 17,8 миллиона. Зато индивидуальных предпринимателей и малых сельскохозяйст­венных предприятий на селе насчитали больше, чем предполагалось, — на 5% и 1,3% соответственно. Большая часть сельскохозяйственных земель принадле­жит крупным и средним аграрным предприятиям (233,3 миллиона гектаров из 330 миллионов). Во владении фермеров находится около 25 миллионов, а лич­ные подсобные хозяйства занимают 8,5 миллиона гектаров. При этом средний размер фермерского хозяйства приближается к 100 гектарам, а личного подсоб­ного хозяйства в деревнях — к 52 соткам.

Во время переписи были обнаружены брошенные подворья, а местами даже опустевшие деревни. Земля есть, она обрабатывается. А кем — никто не знает. Проблемы с поиском хозяина возникали чаще всего в южных регионах России.

В целом проведение Всероссийской сельскохозяйственной переписи оценива­ется успешно. По расчетам экспертов, экономический эффект от переписи зна­чительно перекроет инвестиции в ее проведение.

Кроме чисто отраслевых интересов агропромышленного комплекса, проведен­ная перепись позволит уточнить структуру инвестиций в развитие социальной инфраструктуры сельских муниципальных образований, более обоснованно под­ходить к планированию их развития. Составление полной картины сегодняшне­го состояния аграрно-промышленного комплекса российской экономики будет способствовать повышению его конкурентоспособности, улучшению жизни и быта селян. Данные, полученные в результате переписи, станут основой долго­срочной государственной политики в отношении села, будут способствовать ус­тойчивому развитию сельских территорий и эффективной реализации приори­тетного национального проекта «Развитие АПК».

Государственное регулирование агропромышленного комплекса

Главные задачи государственного регулирования АПК — совершенствование за­конодательной базы и проведение ясной структурной политики. Требует изме­нения Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышлен­ного производства», который не увязан с бюджетным процессом. Одной из задач государственного регулирования АПК должно быть четкое разграничение пол­номочий и ответственности федерального центра и регионов, отсутствие которо­го препятствует формированию единого экономического пространства и создает торговые барьеры. Целесообразна также разработка комплексной федеральной целевой программы устойчивого развития сельской местности.

Структурная политика государства в аграрной сфере предусматривает пере­ход земли и имущества к эффективным пользователям и собственникам, но без чрезмерного расслоения сельского общества, а также привлечение инвестиций в развитие АПК, включая инвестиции в объекты инфраструктуры сельских по­селений. Инвесторы, как правило, создают централизованно управляемые и вер­тикально интегрированные формирования, объединяющие сельское хозяйство, перерабатывающие отрасли и торговлю. Это обеспечит сокращение трансакционных издержек в цепочке производственных связей и позволит системно ре­шить следующие задачи:

♦ вовлечение в сельскохозяйственный оборот заброшенных земель; обеспече­ние прав владельцев земельных долей;

♦ создание общих институциональных условий развития сельского хозяйст­ва, в частности правил реорганизации и функционирования сельскохозяй­ственных предприятий и семейных хозяйств;

♦ увеличение государственной поддержки аграрного сектора;

♦ устранение диспаритета цен в обмене сельского хозяйства с промышлен­ностью;

♦ осуществление программ реорганизации, реструктуризации, реконструкции и модернизации в целях повышения конкурентоспособности АПК;

♦ рост занятости сельского населения, повышение уровня оплаты труда и профессиональной подготовки управленческого и производственного персонала;

♦ стимулирование эффективной работы в низовых производственных едини­цах интегрированных агропромышленных формирований;

♦ развитие механизма взаимодействия агрофирм и агрохолдингов с регио­нальными и муниципальными органами управления АПК;

♦ повышение уровня социальной ответственности интегрированных агропро­мышленных структур в решении проблем развития сельской социальной инфраструктуры;

♦ стимулирование участия инвесторов в реструктуризации долгов и выводе из банкротства сельскохозяйственных предприятий.

Решающую роль в решении этих и других задач подъема сельского хозяйства и преобразования условий жизни в сельской местности должен сыграть приори­тетный национальный проект «Развитие АПК».

Роль сельских органов местного самоуправления в реализации аграрной политики

Органам местного самоуправления муниципальных районов и частично сельских поселений может быть отведена роль инструмента реализации приоритетного национального проекта и региональных программ развития АПК. Муниципаль­ные сельские программы разрабатываются с учетом положений федеральных и региональных программ, а также полномочий органов местного управления по регулированию агропромышленного комплекса. При разработке и реализации программ органы местного самоуправления взаимодействуют с предпри­ятиями и организациями, осуществляющими основные, вспомогательные и обслуживающие процессы в единой системе по производству сельскохозяйст­венных товаров.

Для формирования конкурентоспособных вертикально интегрированных струк­тур АПК требуется пересмотр методов правового, организационного, экономиче­ского и социально-психологического воздействия. Это требует высокого профес­сионализма кадров, в том числе на муниципальном уровне. Особого внимания требует задача подготовки управленческих команд муниципальных районов и сельских поселений в форме стратегических тренингов, позволяющих развивать устойчивые навыки работы в проектных режимах изменений и реализации кон­курентных преимуществ. Цели, задачи, функции, организационная структура, методы управления, финансово-кредитная и кадровая политика сельских муни­ципальных образований должны постоянно адаптироваться к различным этапам реализации программ развития АПК.

Наряду с поддержкой агропромышленного комплекса, большое значение для сельской экономики имеет поддержка малого бизнеса, особенно в сферах торгов­ли, общественного питания, бытового обслуживания населения. Развитие потре­бительской кооперации может положительно сказаться на организации закупок, переработки и сбыта сельскохозяйственной продукции, особенно личных под­собных и фермерских хозяйств. Эта задача должна быть одной из приоритетных для органов местного самоуправления как сельских поселений, так и муници­пальных районов.

Задачи сельской экономики по реализации Федерального закона 2003 года

В связи с вступлением в силу Федерального закона 2003 года перед сельскими муниципальными образованиями в сфере экономики и финансов встают новые сложные задачи.

1. Формирование имущественной базы новых сельских поселений, соответст­вующей перечню решаемых вопросов местного значения. Потребуется при­нять от административных районов в собственность сельских поселений земельные участки и недвижимое имущество, организовать учет и эффек­тивное использование муниципального имущества, создать в составе ад­министраций сельских поселений органы по управлению муниципальным имуществом.

Формирование финансовой базы сельских поселений. Потребуется опреде­лить налоговый потенциал сельских поселений, организовать бюджетный процесс, казначейское исполнение бюджетов, обеспечить взаимодействие с финансовыми органами муниципальных районов, налоговыми органами, органами федерального казначейства, банками и другим финансово-кредит­ными организациями. В администрациях новых сельских поселений потре­буется создать финансовые органы и обеспечить их квалифицированными кадрами. Нельзя согласиться с предложениями некоторых субъектов РФ о передаче на постоянной основе разработки и исполнения бюджетов сель­ских поселений на уровень муниципальных районов, ибо такой подход фактически лишит органы местного самоуправления поселений их главных функций и снизит их ответственность перед населением.

3. Реформирование финансовой системы административных районов, преоб­разуемых в муниципальные районы. Объем финансовых ресурсов муници­пальных районов существенно сократится в связи с направлением некото­рой их части в бюджеты поселений.

4. Реформирование межбюджетных отношений в сельской местности. В соот­ветствии с Федеральным законом 2003 года органы местного самоуправле­ния муниципальных районов могут наделяться государственными полно­мочиями субъекта РФ по выравниванию бюджетной обеспеченности посе­лений, входящих в состав муниципального района. В этом случае в составе бюджета муниципального района формируется фонд финансовой поддерж­ки поселений. Из него будут направляться дотации тем селам, уровень бюд­жетной обеспеченности которых окажется ниже критериального, опреде­ленного в соответствии с методикой, утверждаемой законом субъекта РФ. Этот уровень бюджетных доходов в расчете на 1 жителя должен обеспечи­вать сельским поселениям возможность осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Средства районного фонда фи­нансовой поддержки поселений формируются за счет субвенций из соот­ветствующего регионального фонда. Распределение дотаций между ними утверждается решением представительного органа муниципального района о его бюджете на очередной финансовый год. Дотации поселениям из рай­онного фонда финансовой поддержки могут быть заменены дополнитель­ными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в порядке, установленном законом субъекта РФ. Аналогичным способом осуществляется выравнивание уровня обеспеченности самих му­ниципальных районов из регионального фонда финансовой поддержки.

Муниципальное регулирование планировки, застройки и жизнеобеспечения сельских поселений

Современная ситуация в системах жизнеобеспечения сельских поселений

Как известно, уровень бытовой и коммунальной обустроенности основной мас­сы сельских поселений существенно отличается от городских. Комплексная за­стройка и благоустройство характерны только для 10 тысяч сельских поселений. Частично обустроены примерно 50 тысяч, а более 90 тысяч не вовлечены в этот процесс.

Сельский жилищный фонд благоустроен значительно хуже городского. Ос­новная часть жилищного фонда сельских домохозяйств не имеет элементарных коммунальных удобств. Водопровод есть в 36% поселений, центральное отопле­ние — в 37%, канализация — в 30%, горячее водоснабжение — в 17% сельских жилых домов.

К началу 2001 года в сельской местности функционируют более 12,7 тысяч километров воздушных электрических линий и 3,9 тысяч трансформаторных подстанций, находящихся на балансе предприятий, которые отработали свой нормативный срок и требуют замены, их дальнейшая эксплуатация опасна для жизни потребителей. Более 30% линий электропередач, относящихся к муници­пальной собственности, в результате сверхнормативной эксплуатации находится в ветхом, технически непригодном состоянии. Потери электроэнергии из-за сверхнормативного износа электрических сетей возросли на 20-25%, продолжи­тельность перерывов в электроснабжении сельских объектов возросла до 75 ча­сов в год.

В сельской местности эксплуатируется 258 тысяч км распределительных газо­вых сетей, газифицировано 13 миллионов домов (квартир), что составляет лишь около 28% от общего количества.

Централизованным водоснабжением пользуются жители 73 тысяч сельских поселений с населением 25,4 миллиона человек, или 64,8% сельского населения страны. Большинство систем водоснабжения не имеет необходимых сооружений и технологического оборудования для улучшения качества воды или оно рабо­тает неэффективно, 65% локальных водопроводов нуждается в реконструкции и 10% — в полном восстановлении. В результате 75% сельского населения выну­ждено пользоваться водой, не соответствующей санитарным нормам и стандар­там.

Основная масса сельского населения живет в условиях ограниченного инфор­мационного поля или вообще находится в условиях информационной изоляции. Треть сельских поселений не имеет телефонной связи, более половины учреж­дений социальной сферы и торгово-бытового обслуживания также не теле­фонизировано. Существующая телефонная сеть в сельских муниципальных образованиях физически изношена и устарела. Только 28% абонентов имеет ав­томатический выход на междугородные телефонные станции. В сельской мест­ности всего 8,6 телефона на 100 человек (в городах — около 18). Это сдерживает развитие современных информационных систем и использование их ресурсов в целях социально-экономического развития села.

Сельская дорожно-транспортная сеть не соответствует растущим потребно­стям сельскохозяйственных товаропроизводителей, сдерживает интеграционные процессы, тормозит формирование в аграрном секторе рыночной инфраструкту­ры и препятствует организации выездных форм социального обслуживания сельского населения, развитию торгово-бытового и других видов сервиса. Из-за бездорожья свыше 40 тысяч сельских поселений остаются без автобусного сооб­щения.

В результате недостаточных инвестиций снизились объемы строительства объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры в сельской местно­сти, увеличился сверхнормативный износ их основных фондов, сопровождаю­щийся интенсивным сокращением имеющихся объектов социальной сферы и систем жизнеобеспечения.

В связи с увеличением издержек и резким падением платежеспособного спро­са сельского населения розничная торговая сеть на селе сократилась по срав­нению с 1990 годом на 66%. Снизились объемы закупочной и производственной деятельности потребительской кооперации. Практически прекратила функцио­нировать сеть предприятий бытового обслуживания. Осталось менее половины предприятий общественного питания по сравнению с 1990 годом.

Решение перечисленных проблем требует значительных инвестиций и дли­тельного времени.

Деятельность органов местного самоуправления в сфере жизнеобеспечения сельских поселений

Одной из важных задач муниципального управления в сельской местности явля­ется регулирование планировки и застройки сельских поселений. В соответствии с требованиями Федерального закона 2003 года № 131-ФЗ и нового Градострои­тельного кодекса РФ каждый муниципальный район должен иметь утвержден­ную схему территориального планирования, а каждое сельское поселение — ут­вержденный генеральный план, правила землепользования и застройки, местные нормативы градостроительного проектирования, иную документацию по планиров­ке территории. Разработка такой документации требует времени, значительных финансовых средств и привлечения квалифицированных специалистов и органи­заций. Органы государственной власти субъектов РФ должны оказать сельским поселениям содействие в организации и финансировании этой работы.

Крайне важным является обеспечение гласности при рассмотрении градо­строительной документации. Правила землепользования и застройки, опреде­ляющие политику органов местного самоуправления сельских поселений в этой сфере, должны согласно закону в обязательном порядке пройти через публич­ные слушания до их утверждения.

Другой важнейшей задачей сельских поселений является содержание инже­нерной инфраструктуры, обеспечивающей жизнедеятельность населенных пунк­тов. Основные решения в этой сфере должны приниматься представительными органами сельских муниципальных образований. Администрация сельского по­селения (или по некоторым позициям администрация муниципального района на основе соглашения), как правило, наделяется следующими полномочиями:

♦ организация подготовки проектов застройки населенных пунктов, утвер­ждение проектов и титульных списков строек, осуществляемых за счет средств местного бюджета, и контроль их соблюдения;

♦ организация за счет собственных средств и на долевых началах строитель­ства и ремонта муниципальных жилых домов, объектов коммунального хо­зяйства и социально-культурного назначения, дорог, привлечение в уста­новленном порядке к дорожному строительству сельскохозяйственных и других предприятий и организаций;

♦ выполнение функций заказчика по строительству муниципальных объек­тов; назначение приемочных комиссий и утверждение актов приемки в экс­плуатацию законченных строительных объектов;

♦ выдача разрешений на строительство на территории населенных пунктов жилых домов, объектов производственного и иного назначения; приоста­новка строительства, осуществляемого с нарушением утвержденных проек­тов, планов и правил застройки;

♦ контроль работы транспортных предприятий и организаций на территории муниципального образования, согласование маршрутов и графиков движе­ния транспорта, привлечение на договорных началах к транспортному об­служиванию населения предприятия и организаций, действующих на под­ведомственной территории;

♦ организация работы предприятий связи, развитие радио- и телевещания;

♦ организация эксплуатации муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства, предприятий торговли, обществен­ного питания и бытового обслуживания населения, входящих в состав му­ниципальной собственности;

♦ распределение в установленном порядке муниципального жилищного фон­да, ведение учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление им жилых помещений в домах муниципального жилищного фонда на условиях социального найма, решение вопросов приватизации муниципальных домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственно­сти;

♦ принятие мер по обеспечению населения топливом;

♦ благоустройство населенных пунктов, привлечение на договорной основе к этой работе предприятий, учреждений, организаций, а также населения;

♦ контроль благоустройства производственных территорий в сельских посе­лениях, организация озеленения, охраны зеленых насаждений и водоемов, участие в создании мест массового отдыха граждан, присвоение наименова­ний улицам и другим частям населенных пунктов, нумерация домов;

♦ координация планов розничного товарооборота организаций торговли в сельских поселениях, организация рынков и ярмарок;

♦ установление правил торговли, контроль соблюдения цен и правил торгов­ли, санитарного состояния мест торговли;

♦ установление удобного для населения режима работы предприятий комму­нального хозяйства, торговли и общественного питания, бытового обслужи­вания населения;

♦ содержание кладбищ, обеспечение поддержания в надлежащем состоянии иных мест погребения.

Многие из перечисленных функций на практике выполняются местной сель­ской администрацией не в полном объеме или не выполняются совсем из-за не­достатка бюджетных средств.

Государственная поддержка жилищного строительства в сельской местности

Наиболее сложной и дорогостоящей из всех задач жизнеобеспечения сельских по­селений является задача улучшения жилищных условий сельских жителей и обес­печения жилых домов коммунальными услугами. Решить эту задачу за счет самих жителей и средств местных бюджетов в современных условиях невозможно.

В целях улучшения жилищных условий сельских граждан, не обладающих достаточными собственными накоплениями, Правительством России была при­нята федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года», которая предусматривает:

♦ формирование финансовых, организационных и кредитно-финансовых ме­ханизмов приобретения и строительства жилья, включая механизмы ипо­течного жилищного кредитования;

♦ создание механизмов, способствующих привлечению внебюджетных средств в жилищное строительство в сельской местности.

Средства федерального бюджета выделяются на безвозвратной основе субъек­там РФ на условиях долевого финансирования, осуществляемого в порядке межбюд-жетных отношений, в виде субсидий гражданам на строительство (при­обретение) жилья в сельской местности. Увеличение жилищного строительства на селе влечет за собой рост отраслей строительной индустрии — деревообработ­ки, производства строительных материалов из местных сырьевых источников, металлоконструкций, повышает занятость населения. Новое жилье стимулирует приобретение новой бытовой техники и товаров длительного пользования.

Выполнение программных мероприятий позволит:

♦ улучшить жилищные условия более чем 141 тысяче сельских семей и повы­сить уровень коммунального обустройства жилья в сельской местности;

♦ сформировать систему ипотечного жилищного кредитования в сельской мест­ности на базе государственных стандартов, разрабатываемых для создания системы ипотечного жилищного кредитования граждан, постоянно проживаю­щих в сельской местности, порядок выдачи и погашения ипотечных жилищ­ных кредитов, их обслуживания, а также механизм их рефинансирования;

♦ привлечь для финансового обеспечения внебюджетные источники финан­сирования, в том числе кредиты коммерческих банков.

Задачи органов местного самоуправления в сельской местности в сфере жизнеобеспечения поселений, вытекающие из Федерального закона 2003 года № 131 ФЗ

Как отмечалось, в соответствии с Федеральным законом 2003 года № 131-ФЗ большинство вопросов жизнеобеспечения населения в сельской местности, включая вопросы планирования застройки поселений, жилищно-коммунального хозяйства, строительства, торговли, общественного питания, бытового обслужи­вания, связи и т. д., отнесено к вопросам местного значения поселений. Соответ­ственно, финансирование их решения Должно осуществляться из бюджетов поселений. Освоение новых функций органами местного самоуправления посе­лений является крайне сложной задачей. Для обеспечения жилыми помещения­ми малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улуч­шении жилищных условий, потребуется активная работа органов местного самоуправления поселений по выявлению и учету таких граждан и включению строительства жилья на территории конкретного поселения в состав мероприя­тий федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2010 года» и приоритетного национального проекта.