Система коллежского делопроизводства

Административный хаос, вызванный отсутствием в прежних учреждениях установленного законом порядка, общих письменных форм документов, постоянных сроков для производства дел, по­будил правительство искать новые формы государственного уст­ройства. После длительных поисков и переработки найденных образцов появляются новые учреждения бюрократического типа и регламенты для них, определяющие точно состав, организацию, компетенцию и делопроизводство. Еще в 1699 г. Петр I вводит в обращение гербовую бумагу, в 1700 г. издает указы об отмене столбцовой формы документа и всеобщем переходе к тетрадной форме (листовой и книжной). В указе по этому поводу говори­лось следующее:

«... дела до нынешнего времени писали в столбцы на одной странице и в том исходило бумаги много...А как учнут писать в лист, и на обеих сторонах тетради, расходу бумаге будет меньше».

Тетради, обычно состоящие из четырех листов бумаги, сложенных пополам и сшитых ниткой, не имели переплета. Несколько тетрадей, сшитых вместе и заключенных в переплет, составляли книгу. Однако книги не всегда переплетали, так как переплет стоил дорого.

Первым новым учреждением стал Сенат - первоначально зако­носовещательный орган и орган надзора за правительственными учреждениями.

Много внимания Петр I уделил устройству сенатской канцеля­рии. Для работы в новых условиях правительство не сочло возмож­ным ограничиться старым кадровым составом (дьяками и подьячи­ми) из боязни перенесения старых приказных порядков в новые уч­реждения, и стало приглашать иностранных специалистов для заня­тия канцелярских должностей. С целью изменить старые порядки при Сенате учреждается особая должность экзекутора - для записи всех исходящих указов в особые книги и контроля за их отправкой и получением ответного рапорта об исполнении указа. При малейшей задержке исполнения указа экзекутор обязан был доносить об этом генерал-прокурору. Все пакеты, адресованные на имя Сената, при­нимал обер-секретарь, распечатывал их и докладывал членам при­сутствия. Исключение составляли пакеты с надписью «Секретно», они передавались лично генерал-прокурору Сената. Все бумаги вно­сились в реестр и передавались в столы для производства (подготов­ки к рассмотрению в заседании). По завершении подготовки дела к докладу обер-секретарь скреплял его по листам и докладывал на за­седании присутствия сенаторам. Прочтя дело, обер-секретарь давал сенаторам на размышление и обсуждение полчаса (для измерения времени он имел песочные часы). В сложных случаях обер-секретарь по просьбе сенаторов мог прибавить им полчаса и более, но так, чтобы на обсуждение дела ушло не более трех часов. После обсужде­ния сенаторы письменно записывали свое мнение, после этого фор­мулировалось и принималось решение. По приговорам Сената кан­целярия составляла указы, которые подписывались обер-секретарем. После регистрации, скрепленные государственной печатью, они от­сылались по назначению. На полученные из Сената указы все при­сутственные места и лица должны были направлять рапорт о получе­нии указа, а по исполнении - рапорт об исполнении указа. За не­присылку в Сенат рапорта полагались штрафы: за 1 месяц промедле­ния - 100 руб., за два - вдвое больше и т.д., наконец, 5-месячное промедление влекло лишение имущества и ссылку на галеры.

В результате петровских реформ в области управления сложи­лась следующая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и кол­легии - в центре, губернатор, воевода, комиссары и другие органы - на местах. Всего за 1718-1720 гг. вместо упраздненных приказов создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат. Первоначально каждая колле­гия руководствовалась своим регламентом, затем законодательной основой реформы стал «Генеральный регламент» («Генеральный рег­ламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не только во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина подданнейше поступать имеют»), утвержденный Петром I 28 февраля 1720 г. Генеральный регламент ввел систему делопроиз­водства, получившую название «коллежской» по названию учрежде­ний нового типа - коллегий. Доминирующее значение в этих учреж­дениях получил коллегиальный способ принятия решений присутст­вием коллегии, в состав которого, как правило, входили президент, вице-президент, 2-3 советника и асессоры. Этой форме принятия решений Петр I уделял особое внимание, отмечая, что «все лучшее устроение через советы бывает» (глава 2 Генерального регламента «О преимуществе коллегий»).

С изданием Генерального регламента делопроизводство стано­вится на твердую почву закона. Этим законодательным актом окон­чательно отделяются обязанности присутствия как органа, принима­ющего решения, от делопроизводственной деятельности, которая закрепляется за самостоятельным подразделением - канцелярией. Центральной фигурой канцелярии становится секретарь. На нем лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании колле­гии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии. Кроме се­кретаря в состав канцелярии входили нотариус, регистратор, актуа­риус, канцеляристы, копиисты, переводчики, толмачи (для устного перевода) и вахмистр (сторож для охраны).

Регламент настолько подробно разрабатывает все вопросы дея­тельности канцелярии, что даже определяет, какими должны быть устроены столы (должны иметь ящики с замками), как должны си­деть канцеляристы (по двое за одним столом) и т.д. Рабочий день в коллегиях начинался в 8 часов утра и продолжался 5 часов, позже рабочий день был продлен до 8 часов. Работа велась круглый год, за исключением трех летних месяцев и праздников. За один день неяв­ки на работу у канцелярского служащего вычиталось жалованье за месяц, за неотработанный час вычиталось недельное жалованье.

В первую очередь, в коллегиях рассматривались государствен­ные дела, затем - частные. На решение государственных дел полага­лась неделя, при необходимости наведения справок в губерниях ус­танавливался поверстный срок - по 2 дня на сто верст в один конец и столько же в другой. Через неделю после получения справки дело должно было быть решено под угрозой смертной казни. Частные дела по жалобам должны были решаться в течение шести месяцев. Первоначально эти сроки выдерживались. Однако позже они перестали выдерживаться из-за накопления большого количества нерешенный дел - сенатское и коллежское делопроизводство отличались редкий медлительностью. Некоторые сенатские дела, особенно судебные, тя­нулись годами, и не каждый из участников доживал до разрешения спора.

Особенно детально разработаны в Генеральном регламенте во­просы регистрации документов (правильное ведение регистрации обеспечивало сохранность документов, оперативное ведение спра­вочной работы, контроль за движением документов и их исполнени­ем) и ответственности за принимаемые решения. В Генеральном рег­ламенте подробно проработаны и вопросы документирования и дви­жения дел (документооборота). Серьезным новшеством было введе­ние подписи руководителя присутственного места на документе и членов коллегии, принимавших участие в решении вопроса. Впер­вые Петр I стал лично подписывать издаваемые им указы. Еще ранее - в 1716 г. - был издан указ о подписании главами губернской адми­нистрации доношений в Сенат о получении сенатских указов. Позд­нее эту норму ввели в Генеральный регламент.

Все делопроизводство коллегии велось под наблюдением секре­таря. Важные бумаги составлял он сам, остальные готовились под его надзором. Канцелярская работа распределялась между служащи­ми, и обязанность каждого была строго определена регламентом. Так, нотариус вел протоколы («повседневные записки») по всем делам, решавшимся в коллегии. Каждый день на особом листе он записы­вал все дела, какие докладывались присутствию и составлял по ним резолюцию. По окончании месяца эти листы переписывались набе­ло и переплетались. Нотариус же вел реестр нерешенных дел, а сек­ретарь против каждого отмечал, у кого оно находится в производст­ве. Этот реестр постоянно находился на столе присутствия перед местом президиума, чтобы члены коллегии могли видеть, сколько у них нерешенных дел.

Актуариус вел общий журнал всем входящих бумаг, хранил у себя бумаги, отвечал за их сохранность и заведовал заготовлением канце­лярских принадлежностей.

В ведении регистратора находились регистрационные книги -журнал, в который за весь год кратко записывалось содержание всех дел, решенных в коллегии (последние располагались по алфавиту, с указанием, куда и когда каждое дело послано), и 4 регистрационные книги («регистратуры») - А, В, С и D. Книги А и В служили для (регистрации исходящих документов, С и D — для регистрации вхо­дящих. Регистрация документов в коллежской системе делопроиз­водства сопровождала их не только в течение всего процесса произ­водства дела, но и после - в архиве. Если в приказах на поступивших документах дьяк проставлял дату поступления, то в коллегиях наря­ду с датой появляется и регистрационный номер, соответствующий номеру записи в регистрационной книге. Книга А использовалась для записи краткого содержания всех документов - реляций и до­кладов, отправленных из коллегии на имя царя или в Сенат; книга В - для записи краткого содержания документов, направленных дру­гим учреждениям и лицам; книга С содержала расположенные в хро­нологической последовательности краткие выписки из указов и ра­портов, полученных в течение года от царя и Сената, с указанием номера присланной бумаги и номера, присвоенного ей в коллегии, а также реестр к ним. Все это по завершении года переплеталось и приобретало форму книги. Книга D соответственно, содержала крат­кие выписки из всех полученных от коллегий, губерний и других учреждений и лиц документов, которые группировались по террито­риальному и хронологическому принципам и по завершении года вместе с реестром переплетались.

При каждой коллегии состоял прокурор, наблюдавший за поряд­ком и законностью решения дел. В случае крайней волокиты он должен был доносить об этом генерал-прокурору Сената. В его обязанности входило наблюдение за исполнением указов. Для этого он имел особую книгу, на одной стороне которой он отмечал, когда и какой указ состо­ялся, а на другой - что по указу исполнено и когда.

Генеральный регламент устанавливал процедуру рассмотрения и решения вопроса, которая включала: вступление дела, подготовку дела к слушанию (рассмотрению и решению), слушание дела и при­нятие решения, оформление решения и доведение его до исполните­ля, контроль за исполнением решения, архивное хранение дел.

Все пакеты, адресованные в адрес коллегии, сдавались дежурно­му чиновнику, который расписывался в получении и не распечаты­вая передавал в присутствие. Указы, присылаемые из Сената, распе­чатывались в присутствии самим президентом коллегии, а остальные бумаги - старшим членом присутствия. Далее все поступившие бу­маги помечались секретарем с обозначением времени их поступле­ния и сдавались актуариусу для записи в регистрационных книгах. При этом на самом входящем документе проставлялся регистраци-онный номер, а в регистратуре помечалось, в какой стол передана бумага на исполнение.

Канцелярским служащим каждый документ передавался под расписку, вносившуюся в квитанционную книгу. При возвращении дела такие расписки уничтожались, и в книге отмечалось время воз­вращения дела. Кроме письменных прошений дела могли начинать­ся и по устному заявлению просителя, который расспрашивался в присутствии президентом и затем, если его требование подлежало удовлетворению, по удалении просителя из присутствия, устраива­лось обсуждение и объявлялось просителю решение.

Предварительной подготовкой дела для рассмотрения в присут­ствии коллегии занимались помощники секретаря и канцеляристы под руководством секретаря. Подготовка дела к докладу включала сбор всех необходимых справок по данному делу (для этого в другие учреждения могли направляться канцелярские запросы) и выписку всех существующих узаконений по данному делу. Результатом этой работы являлся доклад и краткая записка по делу (или экстракт) с кратким изложением существа вопроса, всех обстоятельств дела и существующих законов, в соответствии с которыми должно решать­ся дело. Рассмотрение и решение дела велось в присутствии всеми членами коллегии, докладывалось дело секретарем. Решение прини­малось большинством голосов, причем при равенстве голосов голос председателя имел перевес. Ход обсуждения вопроса и принятое решение записывалось нотариусом в протокол («повседневную за­писку» или журнал). Если член коллегии имел особое мнение, он имел право требовать записать его в протокол, и его требование ис­полнялось. Протоколы подписывались всеми членами коллегии в тот же день. Таким образом, Генеральный регламент предусматривал си­стематическую запись всего хода обсуждения дел.

После заседания и подписания протокола канцелярия готовила «исполнительные бумаги», содержавшие решение вопроса и отсы­лавшиеся на места для исполнения. Генеральный регламент обраща­ет особое внимание на то, что при отсылке исполнительных бумаг коллегия должна была оставлять у себя копии. Все коллегии между собой сносились промемориями, в подведомственные места направ­ляли указы, получая от них рапорты.

Все решенные дела сдавались в актохранилища, которые впер­вые по Генеральному регламенту получили европейское наименова­ние — архивов и должны были стать особыми от канцелярии подраз­делениями для хранения оконченных дел. Для заведования архивами была учреждена особая должность — архивариус. По регламенту уч­реждалось два архива - один общий для всех коллегий при Коллегии иностранных дел, другой - финансовый - под наблюдением Ревизион-коллегии, причем был определен и срок сдачи дел в архив -через три года по завершении их производства в канцелярии. Дела должны были сдаваться в архив по описи и под расписку. По всем делам в архиве велась опись по алфавиту («алфавит дел»).

Специальная глава Генерального регламента устанавливала по­рядок пользования печатями. Приложение печати производилось в присутствии двух свидетелей. Стремлением сохранять в тайне госу­дарственные дела продиктовано введение присяги для канцелярских чинов. Им запрещалось хранение служебных документов дома. Осо­бо строго каралась подделка документов, их хищение, разглашение тайны голосования, неправильное составление документов, искаже­ние их смысла. Наказания предусматривались весьма строгие: смерт­ная казнь, ссылка на галеры с вырезыванием ноздрей, конфискация имущества, денежные штрафы, лишение чина и др.

В коллежском делопроизводстве возникло большое число новых документов, а документы приказного делопроизводства получили но­вые названия, что явилось результатом массированного проникнове­ния в русский язык заимствованных слов, отразившего западнический характер всех петровских преобразований. Исследователи отмечают:

«Хотя прежние дьяки, окольничьи, воеводы влачат еще кое-как свое существование в Москве и других старых городах, но рядом с ними теперь в новой столице являются и новые люди, которым присваива­ются и новые чины, взятые с иностранного. Так появляются теперь администратор, актуариус, асессор, аудитор, бухгалтер, герольдмей­стер, губернатор, инспектор ... маклер, министр ...и др.»

Прежние учреждения - думы и приказы заменены коллегиями, канцеляриями, конторами, ратушами. Появились и новые названия документов: векселя, облигации, реляции, мемории, рапорты, жур­налы, протоколы, корреспонденция, инструкция и др.

Приговоры, указные грамоты, наказы заменены указами, регла­ментами, инструкциями, резолюциями; челобитные - прошениями, переписка - памяти и отписки - заменены отношениями, рапорта­ми, доношениями, реляциями, ведениями, известиями.

Существенные изменения в петровское время претерпевает и форма документов. Для многих из них разрабатываются «генераль­ные формуляры» - образцы, по которым следовало составлять доку­менты. В указе 1723 г. «О форме суда» содержание челобитной сле­довало излагать по пунктам, т.е. была сделана попытка формализо­вать текст документа, сделать его максимально удобным для чтения. Несколько ранее - указом от 22 февраля 1714 г. - губернаторам пред­лагалась форма ведомости для присылки сведений о произведенных сборах налогов и казенных расходах, состоявшая из 22 пунктов.

В коллежком делопроизводстве выделяется из текста и стано­вится самостоятельным элементом формуляра дата документа: во многих документах она пишется под текстом с левой стороны листа:

«Октября 17 дня 1723 года».

Самостоятельным элементом формуляра становится и наимено­вание документа; в некоторых случаях к нему примыкает обозначе­ние краткого содержания документа: «Рапорт о получении указа», хотя требование указывать краткое содержание документа (заголо­вок к тексту) окончательно формируется только в делопроизводстве министерств в XIX в. Кроме реквизитов, выделившихся из текста, появляется ряд реквизитов, отражающих различные стадии процесса документирования или стадии обработки документов: подписи, от­метки о согласовании, регистрационные индексы, отметка о контро­ле, отметка о направлении в дело и др. В целом, делопроизводство коллегий характеризовалось значительным увеличением письменной работы и формальностей, на что жаловались современники. Даже значительно увеличенные по сравнению с приказами штаты канце­лярских чиновников не справлялись с обилием дел, что приводило к медлительности делопроизводства и волоките.

Реформа Петра I затронула только центральный уровень госу­дарственного управления, почти не отразившись на местных учреж­дениях. Завершила эту реформу Екатерина II, издав «Учреждения для управления губерний» 7 ноября 1775 г. Губернская реформа Екатери­ны II внесла единообразие в устройство губерний, разграничив мес­та административные, судебные и финансовые. Реформа затронула и центральные учреждения, уничтожив большинство коллегий и оста­вив всего лишь три из них - Иностранных дел, Военную и Морскую. Губернские учреждения были подчинены непосредственно Сенату.

Особое значение для организации делопроизводства имеет уста­новленная «Учреждением для управления губерний» «иерархия вла­стей и мест», определившая порядок сношений между собой выс­ших, центральных и местных учреждений. В соответствии с этим порядком Сенат и коллегии давали губернатору указы, а он, в свою очередь, представлял верховной власти рапорты и доношения. При­сутственным учреждениям губернии (Губернскому правлению, пала­там гражданского и уголовного суда, Приказу общественного при­зрения и др.) губернатор давал предложения, получая от них пред­ставления. Между собой присутственные места обменивались сооб­щениями: Губернское правление получало указы от Сената и разда­вало указы подчиненным местам и лицам.

Этот иерархический порядок взаимоотношений учреждений со­хранялся в течение всего XIX в., в определенной степени он при­сутствует и в современном делопроизводстве.

По «Учреждению для управления губерний» порядок решения дел был преимущественно коллегиальным: предварительно дело го­товилось для обсуждения, рассматривалось на заседании присутствия, после чего готовились «исполнительные» бумаги. Штат канце­лярских служащих составляли: секретари (старшие и младшие), про­токолист, регистратор, журналист, канцеляристы, писцы, перевод­чики и толмачи (там, где это было необходимо), архивариус и неко­торые др. Количественный состав штатных служащих зависел от количества решаемых дел. Но и при большом штате далеко не всегда канцелярии успевали вовремя подготовить дела к рассмотрению. Зна­чительное время отнимала подготовка дела к докладу - наведение спра­вок, переписка с другими учреждениями, отправка запросов на места и др., которая заканчивалась составлением докладной записки или выпи­ски. Кроме того, передача дела в вышестоящую инстанцию требовала представления всего предшествующего делопроизводства.

Достаточно сложной была процедура документирования деятель­ности самого присутственного места. «Учреждение...» вводило для этих целей протокол, или журнал заседания. Журналы подробней­шим образом отражали деятельность присутствия по решению дел. Еще более усложнилась система регистрации: каждая передача дела из одного стола в другой, от одного канцелярского служащего друго­му, фиксировалась в реестрах.

XVIII в. в развитии делопроизводства характеризовался усиле­нием законодательной регламентации всех сторон деятельности кан­целярии и учреждения в целом, формированием и закреплением об­щих административных начал деятельности учреждений и, прежде всего, бюрократического начала.