В 1917—1941 гг.

Если представления ученых об истории становления и развития учреждений управления, делопроизводства до октября 1917 г. имеют давнюю традицию и сложились в достаточно четкую и стройную систему знаний, то советский период нуждается в переосмыслении фактов, событий, концепций, учитывая неоднозначность в трактов­ке многих вопросов развития управленческой мысли, научной орга­низации труда и делопроизводства в этот период. В историографии декларировалось положение о качественном отличии новой систе­мы, строившейся после общественных потрясений 1917 г. и ликвида­ции старой буржуазной монархии. Многие современные исследователи напрочь вычеркивают историческую ценность последующего времени. Главный недостаток обоих подходов - игнорирование пре­емственности в развитии любой системы, в том числе и системы делопроизводства.

Концепция «эшелонов развития» цивилизации, выдвинутая ис­ториками и экономистами еще в 80-е гг., при спорности отдельных ее построений, во многом объясняет особенности социально-эконо­мического, политического и культурного развития России, дает ключ к пониманию ее развития на протяжении советского периода. Эти особенности влияли самым непосредственным образом на создавае­мую систему управления, поскольку любая власть объективно нуж­дается в укреплении и упорядочении своего положения. Она не мо­жет стабильно существовать в условиях беспорядочного управления с неграмотными исполнителями. Поэтому, несмотря на страшную цену проводимых в советской России реформ, они приносили и позитивные результаты, прежде всего в экономической сфере, неиз­меримо в меньшей степени - в социальной.

Октябрьский переворот 1917 г., нацеленный на коренной слом старого государственного аппарата, на приобщение к его деятельно­сти широких трудящихся масс, по форме кардинально изменил госу­дарственный аппарат. Всероссийский съезд Советов стал высшим ор­ганом государственной власти. В период между его съездами изби­рался ВЦИК - исполнительная власть. Для непосредственного уп­равления страной образовано первое советское правительство -Совет Народных Комиссаров (Совнарком). Для руководства отдель­ными отраслями государственного управления постановлением Съез­да были созданы первые 13 народных комиссариатов (наркоматов).

По составу новый аппарат принципиально отличался от старого: фактическое отстранение от власти бывших помещиков, дворян, представителей купечества закреплено декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и граждан­ских чинов». Для работы в советских учреждениях были привлечены рабочие, солдаты и пр., не имеющие специального образования. Уровень документационного обеспечения управления понизился. В то же время на своих местах оставались многие царские чиновники, саботировавшие новую власть. Председатель СНК В.И. Ленин при­знал, что «...культурный уровень не поднят, и поэтому бюрократы занимают старые места». Необходимо было законодательно офор­мить деятельность властных структур, упорядочить процессы доку­ментирования. 30 октября 1917 г. СНК издает декрет «О порядке ут­верждения и опубликования законов». Для оформления администра­тивных документов принято постановление СНК от 2 марта 1918 г.

«О форме бланков государственных учреждений», в котором пере­числялись обязательные реквизиты бланка документов. В период ста­новления советского государственного аппарата много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства. Так, 8 де­кабря 1918 г. Совет рабочей и крестьянской обороны издал поста­новление «О точном и быстром исполнении распоряжений централь­ной власти и устранении канцелярской волокиты».

При рационализации технологии управления использовался опыт работы предшественников. Например, при создании «Положе­ния о письмоводстве и делопроизводстве» за основу взят аналогич­ный по наименованию и по содержанию документ военного ведом­ства 1911 г. Изменения в новом проекте были незначительными и касались исключения устаревших канцелярских шаблонов при со­ставлении текстов документов, рекомендаций по использованию меньших форматов бумаги в целях ее экономии и т.п.). При оценке этого периода надо учитывать тяжелые условия Гражданской войны, разрухи. Классовые битвы не способствовали стабилизации и упоря­дочению деятельности аппарата, а долгая и упорная борьба с бюро­кратизмом не приводила, да и не могла привести, к ощутимым поло­жительным результатам. Тем не менее, период 20-х гг. можно считать наиболее благотворным с точки зрения:

организации исследований в области управления, научной орга­низации труда (НОТ) и делопроизводства;

вышедших наиболее важных нормативно-методических доку­ментов в сфере документационного обеспечения управления (ДОУ);

практики работы ведомств, учреждений, организаций по доку­ментированию управленческой деятельности «общего делопроизвод­ства» и специальных систем документации.

Общественно-политическая и научная жизнь России 20-х гг. изо­билует противоречиями. С одной стороны, пресечение деятельности видных ученых, с другой - активная и успешная работа теоретиков и практиков управления (Гастев А.К., Керженцев П.М., Богданов А.А., Витке Н.А., Вызов Л.А., Дрезен Э.К., Бурдянский И.М. и др.), существование нескольких вполне самостоятельных школ управлен­ческой мысли. Например, школы крупного исследователя НОТ и управления Гастева А.К. (руководителя Центрального института тру­да), выдвинувшей оригинальную и содержательную концепцию тру­довых установок; направление, возглавляемое Керженцевым П.М. (создателем в 1923 г. и руководителем самой массовой общественной организации в стране — Лиги «Время», в дальнейшем переименован­ной в Лигу «НОТ» - 1924 г.). Керженцев П.М. сделал в своих иссле­дованиях важный вывод о перенесении универсальных организационных принципов деятельности объектов из одной сферы в другую. Он писал: «... опыт поенный в какой-то мере использовать в промы­шленности или организационные методы индустрии использовать в деле культурной работы и т. д.» Значительный круг ученых объеди­няла школа Розмирович Е.Ф. Ее представители в основном работали в Институте техники управления (ИТУ) при Народном Комиссари­ате Рабоче-крестьянской инспекции СССР, директором которого была сама Розмирович Е.Ф. Развитие управленческой мысли - «про­изводственная трактовка» управленческих процессов представлено в литературе Бызовым Л.А., Дрезеном Э.К., Розмирович Е.Ф. и др. Исходной методологической посылкой их теоретических построений и практической рационализаторской деятельности явилось утверж­дение о наличии общих черт в производственных и управленческих процессах. Несмотря на определенную ограниченность функцио­нально-технического подхода к изучению управления, авторы дан­ной концепции смогли эффективно решать с ее позиций многие «локальные» управленческие вопросы: рационализацию структур; со­вершенствование документирования исполнения, планирования и учета; рационализацию технологии и техники управленческих про­цедур и операций. Институт издавал рекомендации по улучшению делопроизводства в аппарате управления.

Организационно-научная деятельность по оптимизации в сфере управления была закреплена нормативными документами и созда­нием целой сети общественных организаций, институтов и лабора­торий, занимавшихся вопросами НОТ и делопроизводства. Так, в 1922 г. при общем управлении НК РКИ СССР создан отдел норма­лизации, состоящий из пяти секций. В секции делопроизводства занимались совершенствованием структуры делопроизводственных служб в партийном и государственном аппарате, рационализацией контроля исполнения, разработкой обоснованных норм выработки для отдельных категорий управленческих работников. На базе отде­ла нормализации в июле 1923 г. организована Секция администра­тивной техники, продолжавшая и расширявшая направления иссле­дований своего предшественника (обследование государственного аппарата с использованием хронометража, анкетирования; консуль­тации по улучшению деятельности «низовых» органов управления, методическая помощь и т. д.).

Для координирования работы по НОТ в масштабах всей страны в декабре 1923 г. образован Совет научной организации труда, произ­водства и управления (СовНОТ). По Положению о Совете, утверж­денному 26 декабря 1923 г., он стал постоянно действующим совеща­тельным органом при коллегии НК РКИ СССР и был призван вырабатывать основные принципы техники администрирования и науч­ной организации управления, в частности его документационного обеспечения. Совет занимался также рационализацией техники и технологии производства.

В середине 20-х гг. дополнительно создаются две новые крупные организации: 1 января 1925 г. Оргстрой, а в феврале 1926 г. Государ­ственный институт техники управления (ИТУ). Обе организации работали в постоянном и тесном контакте. Причем деятельность Оргстроя носила преимущественно прикладной характер (разработка об­разцов канцелярской мебели, оборудования, средств оргтехники), тогда как ИТУ больше внимания уделял теоретическим исследова­ниям в области управления. Реализация теоретических положений проходила по линии Оргстроя или силами самого института, имев­шего тесные связи с низовыми органами НОТ (опытно-рационали­заторскими станциями, оргбюро предприятий, ячейками по НОТ, ла­бораториями и др.).

Наиболее интересные и перспективные разработки проблем делопроизводства велись в ИТУ по следующим основным направ­лениям:

документооборот учреждений и методы его оптимизации;

способы регистрации документов, выбор рациональных методов учета документации;

контроль исполнения документов;

хранение документов.

Движение основных документопотоков учреждений исследова­лось с использованием графических методов, предлагались опти­мальные варианты работ с документацией, сокращались инстанции прохождения документов и операции, выполняемые с ними, разра­батывались маршруты курьерской связи. В рекомендациях ИТУ по выполнению учреждениями операций регистрации предлагалось, по возможности, отказаться от регистрации исходящей корреспонден­ции. Пропагандировалась «безрегистрационная система», базировав­шаяся на принципе направления документов непосредственно ис­полнителям. Однако низкая общая культура управления работников советских ведомств и учреждений стала причиной того, что внедре­ние данной системы во многом себя не оправдало.

По системе и направлениям обследования объектов ИТУ прак­тически не отличался от зарубежных консультационно-внедренчес­ких фирм и от организаций, которые работают в этой области на современном этапе. В результате детального обследования учрежде­ний создавался проект реорганизации общего делопроизводства, состоящий из двух основных частей. Первая содержала краткую характеристику существующего положения дел в организации; во вто­рой - намечались конкретные пути реорганизации и улучшения де­ятельности делопроизводства. Описание делопроизводства велось в соответствии со стадиями обработки документов: прием, регистра­ция, разметка корреспонденции, курьерская связь, порядок испол­нения и контроль, отправка документации.

В проекте «новой системы делопроизводства» ИТУ излагались следующие общие принципы оптимизации деятельности обследуе­мых объектов:

организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения;

регистрация документов должна быть однократной и произво­диться в самой упрощенной форме; отказ, где возможно, от регист­рации;

количество инстанций, через которые проходит каждый доку­мент, сокращается до минимума;

справочная работа обеспечивается с наименьшей затратой энер­гии и времени;

контроль исполнения документов должен быть проверкой по существу, не носить формальный характер;

наблюдение, руководство и ответственность за постановку дело­производства возлагается на определенное лицо.

После изложения общих принципов давались конкретные реко­мендации по совершенствованию делопроизводства для обследуемо­го объекта. ИТУ и Центрархивом РСФСР подготовлены «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР», изданные в 1928 г. В них давались рекомендации по со­ставлению перечней категорий и дел, циркулирующих в учреждени­ях, и правила их уничтожения (для документов с истекшими срока­ми хранения).

Важным этапом в развитии проблем делопроизводства можно считать подготовленный ИТУ проект «Общих правил документации и документооборота» (издан в 1931 г.). В нем аккумулирован передо­вой практический опыт, накопленный к этому времени различными ведомствами и организациями, обобщены исследования отечествен­ных и зарубежных ученых. Предполагалось ввести «Обшие правила» в качестве типовых и единых для всех учреждений. Основным ис­полнительным органом по реализации всех делопроизводственных операций, по замыслу авторов, должен был стать секретариат. В «Правилах» определялись функции работников секретариата, их обя­занности и содержание работ. Изложение материала в «Правилах» можно сравнить с содержанием современных обучающих инструк­ций к компьютерным программам. Например, детально описывался порядок обработки корреспонденции и указывалась методика вы­полнения каждой операции.

Разработанные составителями «Правил» признаки группировки дел (корреспондентский, предметно-вопросный, номинальный, гео­графический и хронологический) актуальны в делопроизводстве и сейчас. В «Правилах» последовательно и полно представлена вся технология выполнения операций, включая подготовку дел к сдаче в архив и их архивное хранение. Вполне уместно, учитывая высокий научный уровень исполнения «Правил», их общегосударственную значимость, сравнение этого документа с Единой государственной системой делопроизводства (ЕГСД). К сожалению, «Правила» не были доработаны по отзывам учреждений и окончательно не утверж­дены. ИТУ ликвидировали в апреле 1932 г.

При всем разнообразии видов и форм документов, реально циркулирующих в советских учреждениях, продолжали оставаться неупорядоченными по форме и содержанию потоки документа­ции. В этой связи к концу 20-х гг. остро встала проблема их уни­фикации и стандартизации. В ИТУ организовали специальное структурное подразделение, занимавшееся этими вопросами на общесоюзном уровне — Кабинет стандартизации. Им были разрабо­таны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов, извещений и др. Стандартизировались материалы, при­меняемые в делопроизводстве (бумага, чернила, ленты для пишу­щих машинок и т.п.); средства и предметы конторского труда, включая офисную мебель. Успешной была деятельность Кабинета по стандартизации форматов бумаги (использовался, в частности, опыт Германии).

В 20-е гг. развивались и системы специальной документации. С учетом полного доминирования концепции построения социализма акцент был сделан на документировании таких функций, как плани­рование, учет, контроль. В феврале 1921 г. образована Государствен­ная общеплановая комиссия (Госплан РСФСР), решавшая задачу вы­работки общехозяйственного плана с учетом перспективного и теку­щего развития отраслей и отдельных предприятий. Постепенно до­кументы, создаваемые в сфере планирования, становились более упорядоченными по структуре, содержанию показателей и по фор­ме. В конце 20-х гг. появляются планы комплексного развития на­родного хозяйства СССР на пятилетие. Первый такой план разрабо­тан и принят в 1928 г. В соответствии с утвержденными пятилетними планами предприятия и организации составляли свои планы с разбивкой по годам. Они представляли собой развернутую программу производственно-финансовой деятельности.

Статистическая документация - важный и эффективный инст­румент в управлении хозяйством. Уже в июле 1918 г. были сформи­рованы центральные (ЦСУ) и местные органы статистики, которые проводили обследования по состоянию и перспективам развития со­ветской экономики. В это время шла интенсивная работа по органи­зации текущей статистики промышленности, форме периодичной отчетности по специальным бланкам. В декабре 1926 г. проведена первая Всесоюзная перепись населения. В качестве документальной основы использовались личные, посемейные и нехозяйственные - бланки. Статистическая документация была единообразной по фор­ме и включаемым показателям.

Бухгалтерская документация, отражая и фиксируя движение финансовых средств, уже в силу своей специфики должна быть уни­фицирована в большей мере, чем другие системы. Эта задача, в ос­новном, и решалась исследователями. При рационализации объем­ных массивов бухгалтерской документации широко использовался опыт царской России, западноевропейских стран. Правильная орга­низация учета на всех уровнях управления, совершенствование учет­ных форм документации - таковы актуальные вопросы развития бух­галтерского учета и его документирования в рассматриваемый пери­од.

В 30-е гг. формируется и укрепляется жесткая, централизован­ная административно-командная система управления, исключающая возможность рассмотрения альтернативных подходов к организации государственного делопроизводства. В результате рушатся структу­ры, занимавшиеся исследованиями вопросов НОТ и делопроизвод­ства; ликвидируются практически все крупные научно-исследова­тельские внедренческие центры, а их руководители в лучшем случае заканчивают свою жизнь в полном забвении, в худшем - репресси­руются. Атмосфера этого периода наиболее ярко проявлялась в со­циальных заказах власти науке - в частности, усилия были направ­лены на «закрепощение» правовыми средствами населения страны. В этих целях, например, совершенствовалась система учета совет­ских граждан.

Конституция 1936 г. существенно изменила политическую сис­тему, иерархию и полномочия высших органов власти. Верховный Совет СССР стал высшим и единственным законодательным орга­ном, таких прав лишились Съезд Советов СССР, ЦИК СССР и его Президиум, СНК СССР. Установилась жесткая система полномочий в издании определенных видов документов для каждой иерархической структуры. Указанные нововведения упростили и упорядочили процессы документирования в высших эшелонах власти.

Значительное сокращение масштабов исследований в области управления и делопроизводства не означает, что в 30-е гг. работы в этой сфере прекратились. Усилия ученых и практиков реализовались в дея­тельности только отдельных крупных ведомств, где издавались отрас­левые, нормативные и методические материалы;, инструкции по веде­нию делопроизводства, указания, правила и т. п. В этот период прово­дились исследования по стандартизации и унификации специальных систем документирования. Определенные успехи были достигнуты в рационализации бухгалтерской и кадровой документации, предприни­мались неоднократные попытки властных структур изменить к лучше­му работу с заявлениями, жалобами и письмами трудящихся.

Отсутствие единого методического центра по координированию работы учреждений в области управления и делопроизводства, раз­нобой в деятельности ведомств и организаций в вопросах докумен­тирования поставили на повестку дня проблему концентрации в общегосударственном масштабе научных сил и их организационного оформления. В 1941 г. собирается Первое межотраслевое совещание по оргтехнике. В проекте программы, выдвинутой участниками со­вещания, нашли широкое отражение следующие вопросы докумен-тационного обеспечения управления:

создание организационно-методического центра для руководст­ва постановкой делопроизводства;

разработка нормативной базы деятельности служб делопроизвод­ства;

механизация труда «канцелярских» работников;

проведение унификации и трафаретизации управленческой до­кументации;

установление единой системы подготовки и переподготовки ра­ботников делопроизводства;

создание всесоюзного научно-исследовательского института для разработки комплекса проблем документационного обеспечения.

Однако практической реализации выдвинутой программы поме­шала начавшаяся Великая отечественная война.