Тема 7. Государственные и муниципальные организации

7.1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ: ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА

На определенном этапе развития общества, когда сохранять его целостность и обеспечивать совместные действия, полагаясь на добро­вольное подчинение общеобязательным нормам, стало невозможным, потребовалось создание специальных институтов для осуществления управленческих функций в обществе и согласования конфликтующих интересов различных групп, своего рода «арбитра», координатора, ре­гулировщика в одном лице, которое бы олицетворяло общую волю и определяло общее благо. Созданием в обществе системы институ­тов, выполняющих данные функции, формируется государство, госу­дарственный аппарат.

Государственный аппарат — основное звено механизма государст­ва, обеспечивающее повседневную работу системы органов власти и управления по осуществлению практических мер, направленных на реализацию функций государства. Имеет структуру, соответствующую базовым функциям государства.

Структура госаппарата — это совокупность государственных орга­нов власти и управления и государственных служащих, занятых в гос­органах, наделенных властными полномочиями для реализации функ­ций государственной власти всех видов — законодательной, исполни­тельной, судебной. В широком смысле госаппарат включает не только собственно органы государственной власти, но и такие важнейшие орудия власти, как вооруженные силы, правоохранительные или иные органы принуждения. В более узком смысле под госаппаратом часто понимается совокупность административных органов власти, выпол­няющих исполнительно-распорядительные функции управления госу­дарством.

Госаппарат практически организует всю исполнительную¹ работу, проводит в жизнь выполнение принятых в обществе норм и правил, принимает меры и действия, обеспечивающие функционирование как всей системы государственных органов (отдельно каждого и в их со­вокупности), так и самого государства. Через него проходят ответные реакции взаимосвязи общества и власти, посредством его вырабатыва­ются необходимые мероприятия государственного регулирования всех сфер жизнедеятельности населения страны.

На деятельность госаппарата, в силу общественной природы его властной сущности, оказывают влияние всевозможные факторы эко­номического, политического, социального, культурного, историческо­го и иного характера. Причем происходящие в нем функциональ­но-
структурные изменения с неизбежностью диктуют необходимость его совершенствования, что требует преобразования органов государ­ства в целях адаптации к происходящим в обществе процессам, спо­собности государственных служащих адекватного реагирования и влияния на них. Тенденции к увеличению численности работников госаппарата, расширению объема функций и полномочий ведут к воз­растанию его влияния в обществе. В этой проблеме таится опасность бюрократизации форм работы и отношений как внутри самого госап­парата, так и между различными органами государства, их системой и обществом.

Содержание деятельности госаппарата, всех его подразделений со­ставляет управленческая, организационная деятельность, которая про­текает в основном в правовых формах: правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной. Правовые формы госаппарата име­ют властный характер и реализуются в общеобязательных предписаниях, направленных к определенным адресатам. В организа­ционно-управленческой деятельности госаппарат стремится к наи­большей эффективности своей работы и в этой связи находится в по­стоянном поиске и внедрении новейших управленческих технологий, совершенных методов организации труда, ведет разработку рекомен­даций по обмену и распространению опыта «аппаратной» работы.

7.2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ

Аппарат государственно-административного управления реализует, осуществляет и представляет исполнительную власть.

Исполнительная власть и ее органы в литературе и быту еще име­нуют административной властью (администрировать от лат. admini-strare — управлять, распоряжаться, заведовать). На нее возложено не­посредственное управление государственными делами.

Исполнительную власть целесообразно рассматривать в двух ас­пектах.

1. В строго юридическом (узком) смысле как:

• право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать акты, осуществлять организацион­ную работу как совокупность полномочий;
• право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под кон­тролем и ответственностью этого должностного лица.

2. В политологическом смысле как:

• подсистему государственной власти, образующую вместе с дру­гими ее ветвями единый государственный организм и вырабатываю­щую управленческие решения под их влиянием;
• политологическую категорию, отражающую комплекс полити­ко-правовых явлений и прежде всего аппарат исполнительной власти, компетенцию его органов и служащих, их деятельность.

Государственные органы исполнительной власти и управления во взаимодействии друг с другом и сотрудничая с институтами граждан­ского общества осуществляют целедостижение государственно-управ­ляющего воздействия, исполнение законов.

Исполнительная власть проявляется через совокупность призна­ков:

а) организующего характера, которые отличают исполнительную власть как управляющее воздействие и практическую деятельность по организации исполнения законов, обеспечения исполнения актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в орга­низационные, объединяет энергию, усилия граждан, наводит порядок, поддерживает его и в нормальных, и в экстремальных условиях;

б) управляющее воздействие универсального характера, проявляет­ся, осуществляется непрерывно и везде, где функционирует человече­ское сообщество;

в) управляющее воздействие не только стимулирующего, мобили­зационного, но и административно-принудительного (в рамках закона) характера, опирается на силу, возможность самостоятельно осуществ­лять физические, административно-штрафные и иные меры принуж­дения;

г) управляющее воздействие предметного характера, осуществляет­ся на конкретных территориях с конкретным контингентом людей, вовлекает реальные ресурсы, использует инструменты материального стимулирования и мотивации (награждения, финансовую поддержку и пр.).

Названные признаки исполнительной власти детерминируют ее организационно-правовую форму. Термин «организационно-правовая форма» используется в административно-правовой науке и практике для изучения и обозначения организационных структур власти.

Особенностью организационной структуры исполнительной власти является иерархическое строение госадминистративного аппарата.

Каждый орган исполнительной власти (установление, институция) учреждается в установленном порядке, выступает по уполномочию го­сударства, а его роль в обществе и место в иерархической пирамиде управления определяется природой «мандата» — кто и как ему пору­чает вести дела.

Собственно органы исполнительной власти — это институты кон­ституционного права. Их конституционное основание сочетается с из­бранием руководителей этих исполнительных органов (непосредствен­но населением либо представительным органом), а также назначением главой государства. Речь идет о федеральном правительстве, главах администрации субъектов Федерации, главах местной администрации. Таким образом, сущностными признаками собственно органов испол­нительной власти являются:

1) они создаются самим сувереном — народом на основе консти­туционных норм и в силу этого обладают «первичным» мандатом;

2) имеют правомочие учредительства государственных органов (федеральных и иных органов исполнительной власти), государствен­ных учреждений, публичных служб.

Исполнительную власть на федеральном уровне осуществляет Правительство РФ, на уровне субъектов и муниципальных образова­ний — выборная администрация: это институты исполнительной вла­сти, созданные на основе норм конституционного права.

Наряду с ними важную общественно-значимую роль в системе ис­полнительной власти играют и другие федеральные органы исполни­тельной власти, которые суть — институции «вторичного» мандата, формируются политическими (выборными) институтами исполнитель­ной власти и подпадают под регуляцию административного и админи­стративно-процессуального законодательства. Эти органы государст­венно-административного управления своей деятельностью реализуют всю совокупность функций и полномочий государства, участвуют в подготовке государственных программ и решений различного мас­штаба, уровня, характера, обеспечивают их реализацию. В федераль­ной Конституции (и конституциях республик) ничего не говорится о федеральных (соответственно республиканских) органах государст­венного административного управления, хотя в этом есть необходи­мость — создается впечатление о концентрации власти у Президента и Правительства и принижении остальных управленческих структур.

От установления той или иной организационно-правовой формы в конечном итоге зависит качество всего госаппарата управления, его пригодность и способность решать задачи. Каждый субъект управле­ния, чтобы наилучшим образом обеспечить достижение стоящих пе­ред ним целей, решать различные задачи и выполнять функции управления, должен быть соответственно организационно оформлен.

На развитие организационно-правовых структур исполнительной власти заметно воздействует политический фактор (конечно, не без противоречий).

Есть две модели организации органов исполнительной власти: на основе закона (например, США, Испания) или оперативного норма­тивного регулирования (например, Великобритания, Россия).

7.2.1. Структура федеральных органов исполнительной власти

Организация федеральных органов исполнительной власти в Рос­сийской Федерации составляет совместное ведение Президента и Председателя Правительства (ст. 112 Конституции РФ). Председа­тель Правительства РФ, вступив в должность в установленном Кон­ституцией порядке, в течение недели представляет Президенту РФ свои предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти и по персональному составу. Президент РФ своим Указом ут­верждает структуру федеральных органов и состав руководителей ми­нистерств, иных органов исполнительной власти. Политическая прак­тика в России свидетельствует, что с каждым новым Председателем Правительства, а тем более новым Президентом происходит реорганизация структуры федеральных органов, т. е. исполнительно-распоря­дительная власть подвержена воздействию политической конъюнкту­ры, что дестабилизирует верхний эшелон исполнительной власти, а значит — всю систему управления.

Президент РФ В.В.Путин Указом от 9 марта 2004г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» утвердил новую структуру и новые подходы в организации федераль­ных органов исполнительной власти.

По этому Указу структура федеральных органов исполнительной власти выглядит следующим образом:

I.. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Прези­дент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам