Министерство природных ресурсов Российской Федерации

Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природополь­зования

Федеральное агентство водных ресурсов

Федеральное агентство лесного хозяйства

Федеральное агентство по недропользованию

Министерство промышленности и энергетики Российской Федера­ции

Федеральная служба по атомному надзору

Федеральная служба по техническому регулированию и метроло­гии

Федеральная служба по технологическому надзору

Федеральное агентство по атомной энергии¹

Федеральное космическое агентство

Федеральное агентство по промышленности

По вопросам ядерного оборонного комплекса подведомственно Министерству обо­роны Российской Федерации.

Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммуналь­ному хозяйству

Федеральное агентство по энергетике

Министерство сельского хозяйства Российской ФедерацииФедеральная служба по ветеринарному и фитоcанитарному надзору Федеральное агентство по рыболовству Федеральное агентство по сельскому хозяйству

Министерство транспорта и связи Российской ФедерацииФедеральная служба по надзору в сфере связи Федеральная служба по надзору в сфере транспорта Федеральное агентство воздушного транспорта Федеральное дорожное агентство Федеральное агентство железнодорожного транспорта Федеральное агентство морского и речного транспорта Федеральное агентство связи

Министерство финансов Российской ФедерацииФедеральная налоговая служба Федеральная служба страхового надзора Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Федеральная служба по финансовому мониторингу Федеральное казначейство (федеральная служба) Министерство экономического развития и торговли Российской Фе­дерации

Федеральная служба государственной статистики Федеральная таможенная служба Федеральная служба по тарифам Федеральное агентство по государственным резервам Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом

Федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в веде­нии Правительства Российской ФедерацииФедеральная антимонопольная служба Федеральная служба по финансовым рынкам В структуру федеральных органов не включено Правительство Российской Федерации, что было характерно для соответствующего Указа от 17 мая 2000 г. Тем самым подтвержден статус Правительства Российской Федерации, установленный Федеральным конституцион­ным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Рос­сийской Федерации» как высшего органа исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом уточнены конституционные положения (ст. 10 и 112) относительно самостоятельной ветви исполнительной власти в России (в системе государственной власти) во главе с Правительством Российской Федерации.

Институциональная структура федеральных органов исполнитель­ной власти (ФОИВ) разделена на две подсистемы. Первую составляют | те институты исполнительной власти, руководство деятельностью ко­торых осуществляет Президент Российской Федерации, а также под­ведомственные этим институтам структуры ФОИВ.

Вторую подсистему составляют те институты исполнительной влас­ти — федеральные министерства, которые находятся в ведении Пра­вительства Российской Федерации, а также подведомственные этим федеральным министерствам ФОИВ.

Данные подсистемы различаются:

• характером деятельности входящих в них государственных орга­нов;
• различным способом формирования органов и руководящего состава — утверждением в должности избранным всенародно главой государства (политический персонал) либо назначением Правительства Российской Федерации (административный персонал);
• субъектом государственной власти, перед которым они ответст­венны — Президентом Российской Федерации, главой политической власти или Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти.

Данные подсистемы могут характеризоваться как политические органы исполнительной власти (силовые структуры и их должностные лица, МИД, юстиция, Правительство) и административные органы исполнительной власти (их должностные лица), от имени государства осуществляющие управление (регулирование) социально-экономиче­ской сферой жизнедеятельности общества.

Конечно, деление в определенной степени условное, ибо полити­ческие органы (и должности) исполнительной власти осуществляют функции административного характера, а деятельность администра­тивных органов и руководителей высшего звена не лишена политиче­ского характера.

Политические органы исполнительной власти призваны обеспе­чить осуществление главой государства его конституционно-установ­ленных функций и полномочий, реализацию его статусных ролей га­ранта безопасности, стабильности общества, прав и свобод граждан. Президентское руководство непосредственно распространяется на 5 министерств, 12 федеральных служб, 38 агентств — всего 20 структур (было 17), они учреждаются и регулируются указами Президента.

Административные органы исполнительной власти осуществляют повседневное управление социально-экономической сферой и обеспе­чивают осуществление Правительством Российской Федерации функ­ций и полномочий исполнительной власти (ст. 114 Конституции Российской Федерации) в рамках предметов ведения Российской Федера­ции (ст. 71 Конституции Российской Федерации) и совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72). Непосредственное руководство Правительства Российской Федерации распространяется на 9 министерств, две федеральные службы, находя­щиеся в ведении Правительства Российской Федерации (антимоно­польная и по финансовым рискам), а также находящиеся в ведении министерств 20 федеральных служб и 25 агентств — всего 56 структур, учреждаемых и регулируемых постановлениями Правительства Рос­сийской Федерации.

• Реорганизация коснулась значительного числа структур. Уп­разднены 24 старых ведомства: 13 министерств, 2 госкомитета, 1 фе­деральная комиссия, 4 федеральные службы, 4 российских агентства.

Созданы 42 новых структуры: 5 министерств, 17 федеральных служб, 20 федеральных агентств. Впрочем, многие новые ведомства созданы на базе бывших департаментов за счет повышения их статуса. В целом они складываются в более стройную и, как предполагается, более управляемую систему.

• Ключевым моментом является разделение ФОИВ на 3 (вместо имевших место 8) организационно-правовые формы на основе функ­ционального подхода: министерства вырабатывают и реализуют госу­дарственную политику в установленной сфере, службы осуществляют контроль и надзор, агентства предоставляют государственные услу­ги, управляют имуществом, ведут реестры и кадастры.

• Указом четко определена не только компетенция, функции ука­занных трех групп ФОИВ (об этом в следующем параграфе), но обо­значено то, что они не вправе делать.

Министерство не вправе осуществлять функции контроля, надзора и управления государственным имуществом (кроме случаев, установ­ленных указами Президента), издавать административные индивиду­альные правоприменительные акты.

Федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной для нее сфере деятельности (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федера­ции), а федеральная служба по надзору — также не вправе осуществ­лять управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-право­вое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев устанавливаемых указами Прези­дента Российской Федерации.

Упорядоченность структуры ФОИВ и компетенции государствен­ных органов вселяет надежду на повышение эффективности управле­ния и ослабление административного давления на общество, бизнес.

• Указом упрощена иерархическая вертикаль не только организа­ционных структур, но и должностей, т. е. организационные структу­ры управления государственным аппаратом. Наличие прежде не­скольких заместителей (3—5—7 в разные годы) Председателя Прави­тельства соответствовало комиссарскому принципу руководства: на министром стоял некий деятель — куратор, который давал указания, и таким образом министр нес тройную ответственность по вертикали! должностей: перед главой государства, главой правительства и тем заместителем председателя правительства, который курировал установ­ленную для министерства сферу деятельности. В таких условиях у министра были ограничены возможности для самостоятельного оперативного управления своим ведомством.

• Указом установлена единственная должность Заместителя Председателя Правительства (не вице-премьера). Эта мера не только упрощает иерархическую вертикаль должностей, но и создает, по слова Президента В. В. Путина, беспрецедентную самостоятельность членов Правительства и персональную ответственность министерств за положение дел в установленной сфере их деятельности.

В государственной системе политико-административного управления важнейшую роль играют министерства.

Министерство (от лат. ministro — служу, управляю; англ. ministry, office) родовое название центральных органов государственного управ­ления, входящих в структуру правительства. Впервые образованы в го­сударствах Западной Европы в XVI в. В России учреждены в 1802 в ходе административных реформ императора Александра I. Консти­туционно-правовой статус и фактическая роль министерств в гос­управлении в разные времена и в разных странах существенно измен­чивы.

• Ныне министерство — орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.
• На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных и региональных законов, актов Президента и Правительства России министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за ис­ключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляет­ся исключительно федеральными конституционными законами, фе­деральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
• Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных) агентств.

Функции и построение каждого министерства отличаются много­образием и закрепляются Положением о министерстве, которое утвер­ждает Президент РФ. Положение — сводный нормативно-учредитель­ный акт, утвержденный компетентным органом в установленном по­рядке, определяющий цели, задачи, функции, права, обязанности, ответственность органа управления.

Положение о министерстве, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, утверждается Указом Президента, Положение о министерстве, находящемся в ведении Пра­вительства Российской Федерации, утверждается Постановлением Правительства.

Положения требуют своевременной корректировки, ибо не всегда данные правовые акты удается их составителям четко структуриро­вать, обеспечить адекватность изменениям в концепции развития от­раслей, сфер управления и связанных с этим дополнительно возло­женных на органы управления тех или иных функций.

Кроме Положения о министерстве целесообразно иметь Регламент его деятельности. Опыт прошлых лет показал, насколько полезно ад­министративное производство, включающее основные процедуры, распорядок работы структурных подразделений, коллегий, определе­ние четкого времени для подписания документов, схемы распределе­ния функций в отрасли, правила обращения организаций в аппарат министерства, ведение законопроектной деятельности.

Министр — руководитель министерства и ведомств, относится к государственной должности категории А (политической должности). Он получает мандат (лат. mandatum — полномочие, наказ, поручение) от главы государства и Председателя Правительства, г. с. является чле­ном команды политиков высшего уровня. Одновременно министр — административное должностное лицо, издает приказы, распределяет обязанности между своими заместителями, несет ответственность за работу аппарата министерства и в целом состояние дел в отрасли. В каждом министерстве образуется коллегия — совещательный орган. В ее составе министр (председатель), его заместители, руководящие должностные лица, ответственные работники. Члены коллегии утвер­ждаются Правительством, ее решения проводятся в жизнь приказами министра. Единоначалие, субординация — основные принципы органи­зационно-функционального построения министерства. В соответствии с основными функциями и полномочиями министр:

• утверждает ежегодный план и показатели деятельности феде­ральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполне­нии;
• вносит в Правительство Российской Федерации по представле­нию руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, пред­ложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;
• вносит в Министерство финансов Российской Федерации пред­ложения по формированию федерального бюджета и финансирова­нию федеральных служб и федеральных агентств;
• вносит в Правительство Российской Федерации проекты нор­мативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и феде­ральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией Российской Федера­ции, федеральными конституционными законами, федеральными за­конами к компетенции Правительства Российской Федерации;
• во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
• имеет право отменить противоречащее федеральному законода­тельству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;
• назначает на должность и освобождает от должности по пред­ставлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации;
• назначает на должность и освобождает от должности по пред­ставлению руководителя федеральной службы, федерального агентст­ва руководителей территориальных органов федеральной службы, фе­дерального агентства, за исключением руководителей территориаль­ных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Россий­ской Федерации.

Федеральная служба:

• является федеральным органом исполнительной власти, осуще­ствляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, госу­дарственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной без­опасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;
• в пределах своей компетенции издает индивидуальные право­вые акты на основании и во исполнение Конституции Российской

Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных за­конов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельно­сти службы. Федеральная служба может быть подведомственна Прези­денту Российской Федерации или находиться в ведении Правительст­ва Российской Федерации. Федеральное агентство:

• является федеральным органом исполнительной власти, осуще­ствляющим в установленной сфере деятельности функции по оказа­нию государственных услуг, по управлению государственным имуще­ством и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;
• в пределах своей компетенции издает индивидуальные право­вые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных за­конов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Пред­седателя Правительства Российской Федерации и федерального мини­стерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведом­ственно Президенту Российской Федерации;
• ведет реестры, регистры и кадастры.

Руководители федеральных служб, федеральных агентств, за ис­ключением руководителей (их заместителей) федеральных служб, фе­деральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, назначаются на должность и осво­бождаются от должности Правительством Российской Федерации по представлению федеральных министерств, осуществляющих координа­цию и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств.

Заместители руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующим феде­ральным министром по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств.

Порядок назначения на должность руководителей и членов колле­гиальных органов управления федеральных служб и федеральных агентств, имеющих статус коллегиального органа, определяется Пра­вительством Российской Федерации, если иное не установлено феде­ральным законом.

В целом следует оценить Указ № 314 как важный шаг на пути ад­министративных реформ, имеющий позитивное общественное значе­ние. Но при этом целесообразно указать на видимые (не решенные) методологические проблемы организации исполнительной власти:

1. Проблема ответственности за реализацию государственной по­литики в определенной сфере деятельности, которая оказалась размы­той, ибо возможно перекладывание ответственности за правоприме­нительную деятельность (ее результаты) вверх и вниз по вертикали; государственных структур: с министерства — на федеральную службу, i с нее — на федеральное агентство и наоборот.
2. Может усилиться конфликт интересов не только между ведом­ствами (это всегда было), но и внутри ведомства при решении кон­кретных вопросов, индивидуальных дел как конфликт полномочий.
3. Неопределенность отношений между структурами может усугу­биться неопределенностью отношений между должностными лицами, субъективным фактором. Бывшие министры стали заместителями ми­нистров, директорами федеральных служб, агентств («те же лица, те же песни»). Известно, что зачастую чашу весов склоняет к себе силь­ная личность, а не сильная должность.
4. Новая административная реформа превратила министерства в супер-министерства (министерства-монстры), которые объединили под своим началом разнородные, на первый взгляд несовместимые сферы жизнедеятельности: транспорт и связь, здравоохранение и со­циальное развитие; экономика, торговля и таможенный контроль. Ну­ждаются в дополнительном прояснении вопросы о том, кто будет за­ниматься столь деликатной проблемой, как регулирование межнацио­нальных отношений; чем вызвано дополнительное расширение сферы влияния Минэкономразвития.

Особо хотелось бы подчеркнуть необходимость регуляции не Ука­зом, а Законом статуса государственных административных органов, их производств (административного процесса). Это весьма важно, ибо госорганы издают нормативные (юридические) акты, обязательные для исполнения населением, гражданами. Статус, название, компетен­ция госоргана должны устанавливаться законом, и функции свои гос­органы должны осуществлять постоянно, не прерывая административ­но-правовой процесс в ходе слишком частых реорганизаций, посколь­ку государственные функции по их (органов управления) предметам ведения предусмотрены Конституцией РФ как постоянные задачи го­сударства. В противном случае, как это, увы, еще имеет место в со­временной России, нарушается право народа на реализацию его кон­ституционных прав в безусловном и непрерывном порядке, ибо воз­никает усмотрительный порядок организации и реорганизации госорганов и реализации Конституции страны, и этот порядок оказы­вается «заложником» политики, высшего руководства.

Конечно, установление новой трехуровневой структуры ФОИВ Указом, а не законом, вероятно оправдано тем, что оно носит экспе­риментальный характер, создает не окончательную правовую конст­рукцию, а практический задел для будущего закона. В любом случае новая система и структура органов исполнительной власти — первый крупный прорыв на пути административной реформы, но далеко не последний. Главная цель административной реформы — в изменении идеологии государственного аппарата. Он должен перейти в режим служения обществу, развернуться лицом к горожанам («лицом к горо­ду» — не всегда это означает). Каковы будут система, структура и па­радигма мышления государственной администрации — эти вопросы имеют судьбоносное значение для России и должны решаться не в форме указа, который проходит значительно менее подробную и разностороннюю проверку, чем закон. Все технологические проры­вы в сфере административной реформы дадут ожидаемый эффект только при нормальной политической конкуренции.

7.2.2. Организация исполнительных органов государственной власти

в субъектах Российской Федерации

Исполнительная власть в субъектах РФ — это часть единой госу­дарственной власти Федерации. Осмыслить это необходимо не с по­зиции разделения или единства государственных органов. Нужно смотреть глубже: у нас единое государство — Российская Федерация, есть совокупность полномочий государства, а значит, нужен обеспечи­вающий их единый государственный механизм, в котором различные его части (государственные органы на всех уровнях управления) вы­полняют в совокупности политические, социально-экономические и иные задачи и для этого наделяются определенной компетенцией и полномочиями, т. е. действуют от имени и по поручению единого го­сударства.

В силу исторически сложившихся условий и выполняемых функ­ций органы исполнительной власти занимают приоритетное значение в триаде ветвей власти субъекта РФ. Конституция РФ не выделяет их доминирующее положение, однако вхождение в единую систему орга­нов исполнительной власти России (ст. 77, ч. 2), осуществление ряда полномочий органов федеральной власти обусловливают их ведущую роль в управлении наиболее важными процессами в регионе. Способ­ствует этому и закрепляемое в уставах единоначалие в осуществлении исполнительной власти главой администрации.

Администрация субъекта Федерации — Конституция РФ этот тер­мин не использует, возлагает осуществление исполнительной власти в субъектах РФ на систему специальных органов, не уточняя ни их названия, ни структуру, ни характер отношений с иными органами власти региона. Из содержания конституционных норм нельзя сделать вывод, например, о том, каково соотношение коллегиальности и единоначалия в системе органов исполнительной власти. Все вопросы е| организации признаны компетенцией субъектов РФ.

Не дает исчерпывающего ответа на поставленные вопросы и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных' (представительных) и исполнительных органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. Он закре­пляет лишь общие принципы строительства органов, не касаясь част­ных, но весьма важных отношений. Закон воспринял содержащиеся в конституциях, уставах, законах субъектов РФ термины «администра­ция (правительство)» и в отношении главы органа исполнительной власти — «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной вла­сти субъекта Российской Федерации» (ст. 18)).

Администрация края, области, автономной области, автономного края обеспечивает осуществление общих для данной территории задач социально-экономического развития, исполнение законов Российской Федерации, актов Президента и Правительства РФ, связь между феде­ральными органами государственной власти и органами местного са­моуправления. Администрация (правительство) субъекта Федерации разрабатывает и представляет на утверждение представительному ор­гану по принадлежности бюджет и обеспечивает его исполнение; рас­поряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности данного субъекта РФ; разрабатывает и осуществляет программы в об­ласти управления экономикой, культурой, социальной политикой; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граж­дан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью; прини­мает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения), осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции и полномочия, возложенные на нее (него) Конституцией РФ, законами и иными актами компетентных органов.

Состав администрации (правительства) формируется главой соот­ветствующей администрации (правительства).

Для осуществления своей компетенции многие администрации разрабатывают и утверждают схемы управления областью (правда, за­частую они совпадают с перечнем органов и структур).

Типовой вариант такой схемы управления территорией разработан Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. В основе предложенного подхода к управлению должны быть произведены следующие действия:

1. выделены стратегические и тактические цели;
2. определены объекты управления. В сфере экономики — отрас­лей экономики, показателей развития промышленности, строительст­ва, сельского хозяйства, удельного веса объектов экономики по формам собственности, инфраструктуры (дороги, транспорт, связь). В со­циально-культурной сфере — культура, народное образование, наука, здравоохранение (по сумме показателей), социальное обслуживание (по схеме показателей);
3. обозначены ресурсы по видам стоимости: природные, матери­альные, денежные (бюджеты, иные средства), трудовые (структура на­селения, динамика занятости и т. д.);
4. предусмотрены характеристика административно-территориаль­ных единиц области, тенденции развития районов и сельских насе­ленных пунктов, программы развития малых городов, транспортных сетей, связи, прогнозные оценки изменений численности городского и сельского населения;
5. обозначены субъекты управления на территории области, ук­рупненные нормативные функции;
6. разработан отдельный раздел схемы — механизм сбора и ис­пользования информации на территории области (создание банков информации о земельных ресурсах, населении, экологии, информа­ции научно-технической, коммерческой, о недвижимости, о законода­тельстве, о решениях областных, городских, районных органов);
7. установлен режим доступа к информации, механизм согласова­ния решений по вертикали и горизонтали управления;
8. обусловлен юридический порядок (процедура) изменения ста­туса органов, каналов связи внешних (с обществом и другими органа­ми власти) и внутрисистемных;

Предложена типовая структура администрации субъекта:

• правительство (глава администрации, мэр, губернатор), наде­ленное общей компетенцией;
• органы специальной компетенции по отраслям и сферам гос­управления (осуществляют исполнительно-распорядительные функ­ции);
• территориальные органы специальной компетенции, действую­щие на территории районов и городов.

В областной администрации, как правило, представлены следую­щие Управления: юстиции, внутренних дел, финансовое, по вопросам инвестиций, сельского хозяйства; Комитеты: по архитектуре и строи­тельству, экономике и прогнозированию, управлению госимуществом, обороны, мобилизационной подготовки и ликвидации последствий стихийных бедствий, промышленности, торговле, внешнеэкономиче­ским связям, поддержке предпринимательства, здравоохранению, об­разованию, культуре и др. В целом 25—30 комитетов.

Структура администрации в субъектах РФ представлена двумя мо­делями: единоначалие в руководстве исполнительным органом и кол­легиальность в управлении. Та или иная модель означает соответствующий баланс полномочий главы администрации (высшего должно­стного лица) и подчиненных ему управленческих структур.

Первая модель: глава администрации единолично создает структу­ру и осуществляет непосредственное руководство всеми структурными подразделениями администрации. Такая модель реализована, напри­мер, в Нижегородской области. В Уставе вообще не упоминается о правительстве (коллегиальном органе), а полномочия губернатора столь обширны, что де-факто он является «хозяином» области.

Губернатор (от лат. gubernator — рулевой, правитель) — в дорево­люционной России так именовали назначаемое императором высшее должностное лицо в губернии. С конца XVIII в. термин стал исполь­зоваться в США для обозначения высшего выборного должностного лица в штатах. В Российской Федерации термин стал официально ис­пользоваться в начале 90-х годов для обозначения руководителей ор­ганов исполнительной власти — выборных или назначаемых. Сущест­венным отличием власти современного губернатора стал ее демокра­тический источник — выборное начало. Вместе с тем проявляется стремление некоторых политиков и представителей регионов вновь возвратиться к обсуждению вопроса о назначении на должность глав субъектов РФ.

По этому поводу целесообразно изначально обозначить методоло­гическую позицию. Конституция РФ, хотя и не закрепила напрямую избрание главы администрации, тем не менее заложила основопола­гающие принципы формирования государственной власти. К их числу следует отнести прежде всего принцип народовластия, принадлежно­сти власти народу. Поэтому единственно конституционное решение вопроса назначения главы исполнительного органа государственной власти на должность — посредством всенародных выборов. Вопрос этот, впрочем, не простой, и последующий анализ проблемы позволит уточнить ответ на него.

Губернатор, возглавляя областную администрацию, руководит ее деятельностью, обладает разнообразными полномочиями в области формирования органов исполнительной власти и структуры админист­рации; бюджета, финансов и учета; управления собственностью, взаи­модействия с предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности, а также в конкретных отраслях и сферах эконо­мического, социально-культурного развития.

К полномочиям губернатора относится:

• право законодательной инициативы; подписания и опублико­вания законов;
• отлагательное вето на законы;
• исключительное право внесения законопроектов по бюджету, планам социально-экономического развития региона, структуре адми­нистрации и др.

Уставы предусматривают механизм, сдерживающий его власть: право представительного органа на утверждение заместителя главы ад­министрации, структуры администрации, расходов на ее содержание, заслушивание ежегодных отчетов о деятельности администрации, пра-1Ю досрочного прекращения полномочий главой администрации (слу­чаи обговариваются в Уставе), др.

Уставы краев и областей, закрепляя единоначалие в осуществле­нии исполнительной власти губернатора, его ведущую роль, наделяют его правом представлять интересы региона за его пределами, подпи­сывать от имени субъекта договоры и соглашения. Все это усиливает внимание к статусу единоличного главы администрации, будирует дискуссию об установлении более тесной связи с федеральным прави­тельством.

Вторая модель структуры администрации субъекта РФ полагает учреждение правительства как самостоятельной организационно-пра­вовой формы исполнительной власти с нормативно установленными компетенцией, полномочиями в осуществлении исполнительно-распо­рядительных функций. Примером может служить московский вариант организации исполнительной власти. Правительство субъекта РФ в своем статусе, как правило, имеет два начала: оно издает общезна­чимые для всего населения территории нормативные акты, т. е. явля­ется носителем, субъектом публичного права. В то же время оно яв­ляется юридическим лицом, т. е. субъектом гражданско-правовых, ча­стноправовых отношений, может заключать сделки в сфере собственности, земли и т. д.

Однако есть и промежуточная модель организации администра­ции. Например, в Санкт-Петербурге Правительство не является юри­дическим лицом, не является и самостоятельным субъектом публич­но-правовых отношений, ибо его постановления утверждает губерна­тор. Скорее, это статус коллегии при губернаторе.

Разные модели администрации субъектов РФ не обеспечивают единое правовое и административно-управленческое поле в стране. Разрыв в этом поле углубляется и тем, что в конституциях республик и уставах ряда областей не определено соотношение актов, юридиче­ской силы тех, что издаются на местах, и актов федерального Прави­тельства, у которого нет прямого административного воздействия на организационно-правовые органы исполнительной власти субъектов РФ. Здесь мы снова вынужденно подходим к вопросу о статусе, на­звании и полномочиях высшего должностного лица субъекта РФ. Весьма трудно найти юридическое содержание в термине «выс­шее должностное лицо области» в силу его неопределенности. Выс­шее — значит, занимающее верхнюю ступень в иерархии должност­ных лиц. Вот тут и возникает вопрос о соотношении статусов должностных лиц в вертикали исполнительной власти. К тому же есть определенная двусмысленность, двойственность статуса главы адми­нистрации субъекта РФ: президента республики, губернатора края, области, мэра Москвы, Санкт-Петербурга. Каждое из указанных ста­тусных положений включает и политический аспект — выборное лицо, получившее легитимность от живущих в регионе избирателей местного населения, и административно-управленческий аспект должностное лицо, подчиненное по вертикали Правительству и Пре­зиденту в вопросах ведения Федерации и совместной компетенции РФ и ее субъектов, выполнения федеральных программ, федеральных законов и осуществления иных исполнительно-распорядительных функций, возложенных Конституцией РФ, законами и иными актам* компетентных федеральных органов.

Очевидно, нужно узаконить или даже ввести в ранг конституционной нормы найденную российской политической практикой компромиссную модель формирования института главы администрации в субъектах РФ: назначение Указом Президента РФ главы исполнительного органа государственной власти на должность на основе и по итогам всенародных выборов.

В системе исполнительной власти необходимо различать структуры, которые по характеру деятельности не относятся к той или иной организационно-правовой форме, а являются ее рабочим, обеспечи­вающим органом, создаются на основе Положения, регламента, приказа в рамках компетенции конкретного государственного органа. Так, не относятся к организационно-правовым формам исполнитель ной власти консультативные и координационные органы, образуемые в рамках института Президента, Правительства. Их создание опреде­ляется Указом Президента РФ «О координационных и консультатив­ных органах, создаваемых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации» и положениями, которые разработаны на его основе¹.

Консультативные и координационные органы, как правило, не яв­ляются юридическими лицами, и материально-техническое обеспече­ние их деятельности возлагается на аппарат органа федеральной вла­сти, руководитель которого возглавляет комиссию, а текущие расходы! производятся в пределах сметы, утвержденной на содержание этого органа. Принимаемые ими решения не должны являться обязательны-1 ми для всех органов, учреждений, граждан, действующих в сфере ведения вопросов, решаемых подобными комиссиями.

Организационно-правовые формы — видовые характеристики ор­ганов исполнительной власти. Реформы идут по пути поиска новых, изменения уже имеющихся, ликвидации лишних звеньев, что, в ко­нечном счете, способно влиять на весь механизм исполнительной вла­сти.

7.3 . НОВЫЙ УРОВЕНЬ ГОСУДАРСТВЕННО-АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Поиск форм и методов упорядочения вертикали исполнительной власти привел политическое руководство страны к идее создания семи федеральных округов и реорганизации института полномочных пред­ставителей Президента в регионах РФ. Придание статуса федерально­го округа семи крупным межрегиональным образованиям завершило процесс формирования нового уровня государственно-административ­ного управления, приближения федеральной власти к потребностям и интересам регионов.