ПОДГОТОВКА КРУГЛОГО СТОЛА ПО ТЕМЕ

9.1.ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государство является формой политической организации обще­ства. Основное его назначение состоит в защите существующего обще­ственного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами.

Признаком государства выступает наличие определенной террито­рии, на которую распространяется его юрисдикция, а также права, за­крепляющего систему санкционированных норм, особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управления.

В научной литературе управление рассматривается в разных аспек­тах, и соответственно в его понятие вкладывается разное содержание. Имеются в виду не просто разные подходы к управлению, разные его стороны, а понимание самого (смысла, содержания, предназначения) управления, на базе которого и формулируются его концепции.

Все многообразие подходов к определению понятия «управление» обусловлено многогранностью и сложностью этого уникального явле­ния. В научных публикациях управление:

• характеризуется через термин «деятельность», означающий, что управление состоит из специфических видов человеческого тру­да, фиксируемого в адекватных им формах;

• раскрывается как особое отношение в человеческой жизнедея­тельности: в иерархической общественной структуре это отноше­ние, как правило, вертикальное по характеру и связано с наличи­ем у вышестоящей стороны способности властно выражать и осу­ществлять свою волю;

• рассматривается в виде отношения, ибо оно, действительно, входит в систему общественных отношений и формирует определенные от­ношения между людьми, как «по вертикали», так и «по горизонтали»;

• определяется посредством термина «воздействие», который ука­зывает на главное в управлении — момент влияния на сознание, поведение и деятельность людей.

Наиболее адекватно суть управления раскрывает термин «управля­ющее воздействие», т.е. реальное побуждающее, заставляющее, изме­няющее и преобразующее влияние на сознание, поведение и деятель­ность людей.

В отличие от обычного воздействия, управляющее воздействие не­пременно включает в себя несколько основных элементов: анализ и предвидение, целеполагание, организацию, координацию, регулиро­вание, мотивацию, контроль, оценку полученных результатов и плани­рование новых шагов.

Таким образом, понятие «управление» можно определить как целе­направленное (сознательное, преднамеренное, продуманное, сплани­рованное), организующее и регулирующее воздействие людей (и соз­данных ими институтов) на собственную, общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность в определенных целях и интересах. Осуществляться управление может как непосредственно (в форме са­моуправления), так и через специально созданные государственные, хозяйственные, политико-партийные, общественные и т.п. структуры.

В научной литературе управление подразделяется на виды по раз­личным основаниям.

Классификация видов управления

В зависимости от:

• сфер общественной жизнедеятельности: управление обществом в целом, экономическое управление, социальное управление, по­литическое управление, духовно-идеологическое управление;

• структуры общественных отношений: управление экономиче­ским и соответственно политическим, социальным и духовным развитием общества;

• объектов управления: экономическое (хозяйственное) управле­ние, социально-политическое управление, управление духовной жизнью;

• характера и объема охватываемых управлением обществен­ных явлений: управление обществом, управление государ­ством, управление отраслями, сферами народного хозяйства, управление предприятиями, организациями, учреждениями, фирмами и т.д.

Классификация видов управления в зависимости от субъекта управления

• государственное управление (реализуется государственным ап­паратом от имени народа, по поручению народа и во имя наро­да, распространяется на все общество (и все его подсистемы) как управляемую целостность;

• местное самоуправление (объектом такого управления являются жители определенной административной территории (муници­пального образования), которые непосредственно или через соз­даваемые структуры (органы местного самоуправления, муници­пальные службы) управляют делами своего муниципального об­разования, причем за свои средства и под свою ответственность);

• менеджмент (управление собственностью со стороны собствен­ника);

• общественное управление (силами выборных органов различных общественных формирований — партий, профсоюзов, творче­ских, спортивных, научных сообществ, союзов, ассоциаций);

• групповая саморегуляция (кооператив, товарищество садоводов, ассоциация социологов и др. В ее рамках люди свободно и добро­вольно объединились и сами на договорных началах управляют своей деятельностью);

• единоличное управление (управление со стороны субъекта своими же действиями и поступками).

В качестве видов управления также называют плановое, территори­альное, межотраслевое, стратегическое, программно-целевое и др.

Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место. Это связано с тем, что с одной стороны, государственное управление — это механизм реализации властных полномочий государ­ства по руководству, организации и целенаправленному государственно-властному воздействию на общество и все его подсистемы. С другой — особый вид профессиональной деятельности по реализации законода­тельных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий госу­дарства в целях реализации его правотворческих, правоисполнитель­ных, правоохранительных и воспитательных функций.

Кроме того, термин «государственное управление» характеризует и отрасль научных знаний.

Объектом науки государственного управления является государ­ство и его аппарат, различные подразделения органов публичного го­сударственного и муниципального управления, как в целом, так и в от­дельных его частях, подсистемах и институтах.

Предметом — сущность, содержание и закономерности государ­ственного управления; структура, принципы, формы, методы и право­вые основы взаимоотношений государства (как субъекта управляюще­го воздействия) и общества (как объекта этого воздействия); особенно­сти управленческих проявлений в различных социальных сферах (по­литике, экономике, социальной сфере, международных отношениях и др.); объективные условия и субъективные факторы, обусловливающие характер управления.

9.2.ПРОТИВОРЕЧИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

• между стремлением к стабильности системы государственного управления и необходимостью ее постоянного критического пе­реосмысления, движения по пути обновления аппарата, овладе­ния более эффективными методами управленческой деятельно­сти;

• между объективным характером управления и субъективными формами его осуществлениями;

• между тем, что значительная часть кадров государственного управления, будучи в целом достаточно квалифицированной, очень часто оказывается неспособной эффективно работать в условиях рынка, демократических свобод, политического и идео­логического плюрализма.

В научной и учебной литературе «государственное управление» рассматривается как:

• сознательное организующее и регулирующее воздействие госу­дарства на общественную (публичную) жизнедеятельность лю­дей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования;

• процесс регулирования и упорядочения жизнедеятельности и от­ношений личности, коллектива, государства и общества, установ­ления рациональных взаимосвязей между ними путем примене­ния государственной власти;

• целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организа­ций и соответствующих должностных лиц) на общественные про­цессы, сознание, поведение и деятельность людей ;

• применение-использование политической власти для контроля- регулирования внутригосударственных дел, как способ осущест­вления власти в регулировании экономических и социальных ре­сурсов общества для их развития^.

Признаки государственного управления

• масштабность, распространенность управляющего воздействия на все общество и даже (при определенных условиях) выходящее далеко за его пределы в рамках проводимой международной по­литики;

• властный характер (отличительные особенности государствен­ной власти: носит политический характер; от имени государства реализуют соответствующие органы, организации и должностные лица; едина, централизована, консолидирована; выполняет свое­го рода роль арбитра в решении социальных проблем и конфлик­тов (прежде всего через судебные органы); объединяет и разде­ляет население по административно-территориальному и/или национально-территориальному признаку; имеет свой механизм осуществления, реализуется специализированным государствен­ным аппаратом; уполномочена применять легализованное леги­тимное принуждение);

• возможность использования в своей управленческой деятель­ности всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, интеллектуально-кадровых, финансовых, социальных, информа­ционных, демографических и т.д.;

• органическая целостность (проявление диалектического един­ства интересов власти, общества и гражданина, реализация реаль­ных возможностей страны и общества).

Характер субъектно-объектных отношений позволяет также опре­делить государственное управление в широком и узком смыслах.

Государственное управление в широком смысле — это управление делами общества, которое осуществляет государство в целом (все вет­ви власти, соответствующие государственные учреждения и организа­ции, а также структуры местного самоуправления).

Государственное управление в узком смысле — это управление де­лами общества органами исполнительной власти посредством соответ­ствующей формы исполнительно-распорядительной и контрольно-­надзорной деятельности. Государственное управление в этом смысле носит четко выраженный организующий, координирующий и распоря­дительный характер.

Необходимость государственного управления вытекает из потреб­ности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение дохо­дов и гарантирование основных социальных прав, поддержание обще­ственного порядка.

Функции государственного управления реализуются через управ­ленческие функции государственных органов. По субъекту воздей­ствия, по объему (масштабу), по средствам и по характеру воздействия на объект управления их можно разделять на социально-организа­ционные и внутриорганизационные.

Социально-организационные функции государственного управле­ния направлены на все многообразие общественных процессов, проис­ходящих во внутригосударственной жизни. В них заключен основной смысл управленческой деятельности государства, реализуется его предназначение по выполнению своих обязанностей перед обще­ством.

Внутриорганизационные функции государственного управления на­целены на организацию, упорядочение, активизацию деятельности всех структур государственного аппарата, придание ей определенно­сти и динамизма.

По содержанию и глубине воздействия на систему общественных отношений функции государственного управления делятся на общие и специфические.

Общие функции государственного управления отражают сущност­ные моменты и присутствуют практически в любом управленческом взаимодействии его субъектов и объектов. В теории управления в чис­ле таких наиболее значимых функций выделяются следующие: органи­зация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль.

Специфические функции государственного управления находят свое воплощение в конкретных проявлениях всего многообразия возникаю­щих на практике ситуаций, где необходимо действовать только от име­ни государства, реализуя его компетенцию. В их числе можно назвать функции правоприменения, проведения выборов и референдумов, го­сударственный статистический учет (перепись населения), лицензиро­вание видов деятельности, регулирование особых правовых режимов (президентского правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и ряд других.

Методы управления — это способы и приемы целенаправленно­го воздействия на участников управленческих отношений с целью реализации функций управления и решения поставленных задач. В случае государственно-управленческой деятельности, методы управления можно рассматривать как способы и приемы властно-­управленческого воздействия на социум и его отдельные сегменты в процессе реализации полномочий государства по упорядочению общественных отношений.

Классификация методов государственного управления

• методы функционирования органов государственной власти;

• методы обеспечения реализации целей и функций государствен­ного управления.

Методы функционирования органов государственной власти мож­но квалифицировать в качестве прямого административного или кос­венного регулирующего воздействия со стороны органов государствен­ной власти на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни.

К первой группе относятся методы правового регулирования, убеж­дения, принуждения, публичного администрирования, государственно­го контроля и др. Ко второй — воспитания, демократизации управле­ния, размещения государственных заказов, налогообложения, определе­ния таможенной стоимости товара и др.

Методом правового регулирования государство через свои органы осуществляет воздействие на общественные отношения, дозволяя их участникам совершать действия правового характера, предоставляя им соответствующие права и налагая на них определенные обязанно­сти, а также дает возможность выбора вариантов поведения в преде­лах, установленных правовыми нормами.

Метод убеждения наиболее предпочтителен в государственном управлении. Использование этого метода требует авторитета власти, создания определенных условий, социального климата, наличия ве­ских аргументов

Однако в государственном управлении невозможно полагаться только на метод убеждения. Если метод убеждения оказывается нере­зультативным, неизбежным становится использование метода при­нуждения, например, когда возникает угроза государственной целост­ности, совершаются преступления и т.д.

Государственное строительство, формирование и функционирова­ние государственных и муниципальных властных структур, правовой системы и многое другое, касающееся укрепления государства и его институтов, достигается с помощью метода публичного администри­рования, под которым понимается совокупность способов воздействия государства на его граждан, система мер, применяемых государствен­ными институтами, посредством которых реализуются функции госу­дарственного управления.

Методом государственного контроля обеспечивается соблюде­ние законов и других правовых актов, издаваемых государственными органами.

Классификация методов обеспечения реализации целей
и функций государственного управления:

• социально-политические методы (создают условия для проявле­ния трудовой и политической активности людей, реализации за­ложенных в человеке потенциальных возможностей, организа­ции занятости населения, обеспечения его бытовых условий, пре­доставления социальных услуг, сервиса, т.е. всего того, что делает жизнь достойной человеческого существования);

• экономические методы (приватизация, проведение налоговой, бюджетной, финансовой политики, материальное стимулирование, применение материальных санкций, предоставление субвенций и дотаций регионам, поддержку депрессивных территорий и т.д.);

• методы правоохранительной деятельности (обеспечивают за­щиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, должностного лица);

• оперативно-исполнительные методы, с помощью которых до­стигается эффективность действия федеральной конституции, фе­дерального законодательства, а также законодательства субъек­тов федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

• административные методы, которые носят характер прямого управленческого воздействия, т.е. издания нормативного право­вого акта, распоряжения, предписания, команды, в которых нахо­дит прямое выражение воля управляющего субъекта;

• методы подбора и расстановки управленческих кадров;

• контрольные методы, включающие методы предварительного, текущего и последующего контроля, выборочной проверки, доку­ментальной и фактической ревизии;

• методы политической агитации, пропаганды и разъяснения поли­тики государства;

• методы морального воздействия.

Главной отличительной чертой указанных методов является то, что они используются от имени государства, носят официальный характер и применяются в строго установленном процессуальном порядке.

В зависимости от критерия классификации можно выделить различ­ные виды государственного управления.

Виды государственного управления

• По иерархической структуре власти:

— федеральное;

— региональное;

— местное.

Некоторые авторы выделяют:

— международное публичное управление;

— государственное управление на общенациональном уровне;

— управление на уровне субъектов федерации;

— управление в автономных ограниченных образованиях;

— управление на уровне муниципальных образований.

• По объекту управленческого воздействия:

— функциональное (отраслевое и межотраслевое) — предпо­лагает наличие вертикальной соподчиненности от центра до предприятия;

— территориальное (направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное раз­витие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития).

• В зависимости от целей, задач и временных рамок:

— стратегическое (предполагает долгосрочную ориентацию раз­вития общества по отдельным направлениям, сферам, объек­там и территориям определяет цели развития общества и зада­ет основной вектор деятельности каждому звену управления);

— тактическое (конкретные действия по реализации намеченных целей);

— оперативное (решает текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений задачи).

• По содержанию и методам управленческого воздействия (по мето­дике ООН):

— политическое (разработка политики, принятие политических и соответствующих правовых решений, их практическая реали­зация);

— экономическое (процесс принятия и реализации государ­ственных решений, касающихся экономической сферы);

— административное (проведение политики с помощью эффек­тивного, ответственного и «прозрачного» государственного ад­министрирования);

— социальное (организация и управленческие процедуры в гражданском обществе, защищающие культурные и религиоз­ные ценности, создающие благоприятную атмосферу для само­реализации личности).

Кроме того, госудаственное управление может быть демократиче­ским, цивилизованным или антидемократическим, т.е. авторитарным, тоталитарным, диктаторским.

В последнее время наблюдается подмена понятия «государственное управление» понятием «государственный менеджмент». Управление и менеджмент действительно близки по своей функциональной предна­значенности. Оба нацелены на эффективность и оперативное реагиро­вание на конъюнктурные вменения. Но это не синонимы, по целому ряду позиций они существенно отличаются.

9.3.ТРАНСФОРМАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

Реформа— степень усовершенствования в какой-либо сфере общественной жизни, проводи­мого одновременно, через ряд постепенных преобразований, не затраги­вающих фундаментальные основы (системы, явления, структуры)

Направления реформ:

• социальные — преобразования, изменения, переустройства каких-либо сторон общественной жизни, не уничтожающие основ социальной системы (эти реформы непосредственным образом связаны с людьми);

• политические — изменения в политической сфере общественной жизни (изменения в Конституции, избирательной системе, расши­рение гражданских прав и т.п.)

• экономические — преобразования хозяйственного механизма: форм, методов, рычагов и организации управления хозяйством страны (приватизация, закон о банкротстве, антимонопольные за­коны и т.п.).

Реформы могут проходить во всех сферах общественной жизни.

Степень реформистских преобразований может быть очень су­щественной, вплоть до изменений общественного строя или типа экономической системы: реформы Петра I, реформы в России в на­чале 90-х гг. XX в.

Реформационный процесс, по сути, включает в себя динамику и вза­имодействие всех компонентов преобразовательной деятельности че­ловека как субъекта деятельности по видоизменению избранного объ­екта. Реформаторство вплетено в реформационный процесс измене­ний социального объекта и обусловливает своей специфической актив­ностью успешность всего процесса реформирования. В общекультур­ном смысле реформаторство — это специфический вид социальной де­ятельности субъекта, имеющего властные полномочия на преобразова­ния в обществе в силу своего политического статуса, направленной на целевое видоизменение объекта (института, отношений, структурно­-функциональных и социальных связей), расположенного в конкретных сферах социума на основе специально подготовленного механизма ре­формирования с возможностью управления и контроля за преобразо­ванием.

В последние десятилетия большинство стран мира вынуждены про­водить реформы, объединяемые под общим наименованием «админи­стративные». Несмотря на то, что в каждой стране существуют свои уни­кальные обстоятельства, способствующие тому, чтобы такие реформы были необходимы, однако анализ проведения административных ре­форм показал, что они вызваны целым рядом причин, которые являют­ся общими для различных государств и имеют глобальный характер.

Беспрецедентная волна реформ связана с тем, что традиционная модель государственного управления подверглась решительной критике, оказавшись неадекватной новым условиям. Реформы берут свое начало в развитых промышленных стран, чьи политические лидеры оказались под давлением снижения уровня налогообложения и государственных расходов при требовании сохранения высокого уровня благосостояния и полноценных государственных услуг. Важной особенностью реформ было убеждение, что государство стало слишком большим, а более совершенные и улучшенные механизмы обеспечения стабильных поставок товаров и услуг предлагаются на рынке. Реформистское движение распространилось через процессы глобализации. Реформаторы оказались перед выбором между конкурирующими концепциями государства, что часто выражается именно как выбор между старым государственным управлением и новым государственным менеджментом, направленным на эффективное управление социально-экономическим развитием.

На реформы государственного управления смотрят как на важнейший фактор, который позволит ускорить экономическое развитие, снизить уровень налогообложения и государственных расходов, сохранив при этом высокий уровень благосостояния и государственных услуг. Реформа государственного сектора необходима, чтобы сделать его более экономным в условиях ограниченных ресурсов, более конкурентоспособным и более клиентоориентированным. В изменчивом глобализирующемся мире необходимо пересмотреть роль государства и увидеть его возможности эффективно управлять в условиях усиливающейся нестабильности и сложности мира. Глобализация стала катализатором реформ и влияет на долгосрочные перспективы развития государственного сектора.

Изменение геополитической конфигурации и социально-экономического ландшафта сказалось в том, что если ранее государственные органы власти воспринимались как необходимые двигатели прогресса, то в конце прошлого века они все чаще стали видеться в своих негативных проявлениях. Экономический спад 70-80-х гг. оказал влияние на сокращение размеров государственного сектора и масштабов его влияния. Традиционные задачи государства становились все более сложными и в связи с тем, что общества все более дифференцировались изнутри. Реформы принимали разнообразный характер, так как происходили в различных культурных средах, тем не менее основные тренды были общими.

Для многих стран вхождение в глобальные процессы означает высокую нагрузку на и без того ограниченные ресурсы, требует холистических подходов, инновационных стратегий развития, активного привлечение капитала и технологий, а также особой чувствительности во многих областях, в том числе нового взгляда на традиционные подходы в государственном секторе, показавшие свои ограничения с точки зрения достижения нужных результатов и отсутствие подлинных обязательств.

Глобализация является главной управленческой задачей для XXI века. Все государства вынуждены участвовать в создании глобального рынка, принимать соответствующие экономические и политические решения. Развитие международных рынков товаров, услуг, капиталов, рабочей силы и появление новых институтов и сетевых организаций ослабляют потенциал суверенной нации-государства.

В реформе государственного сектора многие ученые видят попытку правительства той или иной страны изменить способы ведения дел в стране. Реформа государственного управления - это плановые вмешательства для того, чтобы поднять его уровень. В первую очередь должны быть тщательно определены цели и стратегии достижения этих целей. Конечная цель реформы заключается в том, чтобы увидеть заметные улучшения в системе государственного управления, такие, как более эффективное и оперативное оказание государственных услуг.

Реформа государственного сектора является важнейшим аспектом Нового Государственного Управления (НГУ). Если реформа государственного сектора является частью более широкой программы институциональных и политических реформ, то связанное с ней НГУ сосредоточено на вопросе внутренней организации управления. Во многом реформы государственного сектора включают в себя аспекты деконцентрации и децентрализации управления, перестройки деятельности правительства, административных органов с целью придания им реальной эффективности, результативности, компетентности и финансовой эффективности. Проведение реформ в государственном секторе осуществляется в целях сокращения государственных расходов, повышения гибкости политики, привлечения квалифицированных работников, формирования общественного и частного сектора, а также повышения доверия к правительству, укрепления дисциплины в государственном секторе.

Опыт и факты показывают, что государственный сектор должен сократить расходы и не оказывать давления на частный сектор. Сам государственный сектор должен стать более клиентоориентированным и эффективным, приняв ряд подходов к управлению от частного сектора или же осуществив приватизацию ряда сфер.

В условиях глобализации суверенитет национальных государств сузился, его функции и обязанности, сложившиеся после Второй мировой войны, были пересмотрены. Приватизация и дерегулирование привели к тому, что роль государства в производстве, накоплении и распределении благ была ослаблена, эта трансформация говорит об изменении, преобразовании социально-экономических функций государства, а также о его институциональной организации и в целом функционировании, о переходе от традиционного государственного управления к НГУ. Некоторые исследователи вообще считают, что оперативные приемы частного сектора могут быть адаптированы для государственного сектора, руководители государственных органов отделены от государственной политики, а правительство - это не более чем бизнес в государственном секторе.

Системы государственного управления в развитых и развивающихся странах, как правило, по-разному реагируют на вызовы глобального назначения. Управление государственным сектором в сегодняшних условиях постоянных изменений, особенно в условиях глобализации, становится все более требовательным вызовом для национальных органов власти, политических консультантов и государственных служащих. Функции и роль государства преобразились существенно, включая общую конфигурацию обязанностей, смещение акцента от управления и производства товаров и услуг к стратегическому планированию с целью создания и поддержания, благоприятных условий для частного предпринимательства и индивидуальной инициативы.

Для реформирования государственного сектора четыре аспекта давления имеют особое значение.

Первый - это формирование глобальных рынков, особенно тех, которые касаются финансовой интеграции и либерализации.

Бюджетный дефицит, испытываемый большинством государств в 1970-х и 1980-х годов и, таким образом, необходимость контроля бюджетного дефицита, чтобы оградить экономику от инфляции и спада, и поощрение частного сектора является вторым аспектом давления, вызывающим много споров по вопросам сокращения государственного сектора, маркетизации и приватизации, которая получила известность как способ регулирования бюджетного дефицита и, таким образом, реструктуризации государственного сектора.

Третий аспект давления - идеологический. Структурный контекст реформы заключается в реформе многочисленных учреждений, которые предлагают свои аргументы, формируют политику и во многих случаях - направленность реформ.

Четвертый аспект относится к процессу демократизации, к требованию более совершенных демократических форм управления, усиления внимания к соблюдению прав человека и обеспечения равных возможностей для групп меньшинств по признаку расы, этнической группы, пола, религии, класса, инвалидности, возраста, сексуальной ориентации и т. д. В результате увеличения числа социальных групп и организаций появляется требование гарантий защиты их интересов.

Правительства стоят перед необходимостью пересмотреть роль государства, особенно в свете глобализации, чтобы принять глобализацию без потери суверенитета, хотя государство уже не является единственным защитником интересов своих граждан, хотя многие функции правительств сохраняются, в т.ч., например, связанные с борьбой против структурной безработицы, развитием системы образования для будущих поколений, охраной окружающей среды. Кроме того, правительства должны помочь своим гражданам адаптироваться к изменениям, обусловленным усилением международной конкуренции. Однако, чтобы удовлетворить растущие расходы правительства сталкиваются с необходимостью ввести более высокие налоги, что противоречит требованиям политики децентрализации и необходимости снижения налогов для адекватного участия в процессе глобализации.

Глобализация, приводимая в действие с помощью информационных технологий, телекоммуникаций и либерализации экономики, имеет потенциал, чтобы трансформировать традиционные способы организации работы и сотрудничества людей. Она имеет возможность помочь государствам усовершенствовать процессы принятия решений, чтобы быть всеобъемлющей и демократической. Для этого необходимо направить внимание на тип институциональных изменений и управленческие подходы и провести надлежащие реформы в государственном секторе, чтобы полностью использовать преимущества глобализации.

Многим странам не удалось за последние 30 лет реформировать свою систему управления из-за отсутствия устойчивого институционального потенциала и приверженности к ее успеху. Необходимо подчеркнуть, что реформа государственного сектора - явление не новое, необходимость перемен нужно расценивать как постоянное состояние. Оно предполагает развитие системы поддержки качества обслуживания и удовлетворение потребностей населения на уровне высоких стандартов качества. Речь идет о создании условий для непрерывного изменения для большей эффективности и результативности за счет использования современных инструментов и методов управления. Реформы государственного управления включают в себя наращивание институционального потенциала и развития людских ресурсов в уникальной комбинации стратегий, программ, политики и институциональных инструментов.

Глобализация трансформирует традиционные нации, вызывая изменения государственного управления на наднациональном и субнациональном уровнях, с участием коммерческих и некоммерческих организаций.

Итак, все более широко признается, что эффективное управление является ключевым элементом в процессе развития любой страны, и в обеспечении выгод от процесса глобализации в жизни общества. Государства могут либо гарантировать свободу народов и социальной справедливости, или могут сдержать развитие. Сильная систем государственного управления может помочь своим странам иметь больше выгоды от глобализации. Страны Европы и Северной Америки значительно изменили множество систем, в том числе кадровых, бюджетных, организаций в целом путем приватизации, аутсорсинга, подряда, демонополизации, разукрупнения или реструктуризации государственных функций и услуг и, таким образом, система государственного управления стала более действенной, эффективной, производительной, гибкой и прозрачной.

Государственного управление в будущем должно стать уникальным сочетанием знаний, навыков и отношений. Одной из главных целей реформы государственной службы является создание основы для того, чтобы привлекать, удерживать, развивать и мотивировать персонал соответствующей квалификации. Это требует обеспечения адекватного вознаграждения для работников бюджетной сферы.

С развитием глобализации и повышенной изменчивости мира, необходимо пересмотреть роль государства и расширение его возможностей эффективно управлять изменениями. Общая конфигурация обязанностей государства изменилась, и это является причиной важных изменений в государственном управлении. В целом, курс перемен указывает на смещение акцента от непосредственного управления и непосредственного производства товаров и услуг к стратегическому планированию с целью создания благоприятных условий для частного предпринимательства и индивидуальной инициативы. Глобализация стимулировала необходимость ускорения реформ в государственном секторе и необходимость создания эффективно работающих учреждений. Задача будет состоять в том, чтобы адаптировать модель реформы к различным социально-экономическим, политическим, правовым и культурным условиям.

Глобализация является одной из причин проведения административных реформ. Она играет большую роль в мировых процессах, которая ломает узкие рамки национально-государственных границ и ведет к образованию общих товарных рынков, формированию всемирной информационной сети, созданию межгосударственных союзов и международных организаций. Существенные изменения происходят в системе политической власти и механизмах функционирования демократических институтов. Пытаясь справиться с этими проблемами, государственные руководители концентрируют усилия в следующих областях: во-первых, повышение эффективности работы госаппарата и предоставление населению более качественных услуг; во-вторых, развитие партнерских отношений между государственным и частным секторами и более четкое разделение их ответственности за решение возникающих проблем; в-третьих, налаживание многосторонних связей между государством и гражданским обществом, привлечение населения к управлению общественными делами. В развитых странах все сильнее ощущается потребность в гуманизации государственного управления. Это связано с естественной реакцией на бюрократизацию и технократизацию социальной среды, мешающих человеку развиваться «по вертикали», добиваться раскрытия творческих возможностей, заложенных в нем. Развитие же «по горизонтали» за счет приобретения все больших материальных благ, как показывает опыт, имеет свои пределы.

Таким образом, традиционными ориентирами административ­ных реформ являются повышение качества общественных услуг (включая государственные), экономичность общественного сектора (снижение удельных расходов на исполнение государственных функций и оказание услуг), укрепление исполнительской дисципли­ны (обеспечение выполнения указов, постановлений, решений, пла­нов и программ).

Административные реформы конца XX века во многом связаны с осознанием и признанием не только учеными и политиками, но и ря­довыми гражданами того факта, что отсутствие эффективного государ­ственного управления является серьезной преградой на пути развития страны. Вместе с тем, это осознание совсем не придало понятию эффек­тивного управления однозначности и определенности. Сегодня эффек­тивное управление — это конгломерат достаточно разнородных кон­цепций, которые далеко выходят за рамки просто управления как тако­вого, воплощая в себе всю полноту отношений между правительством, гражданами страны и различными организациями, то есть, по сути, яв­ляясь политическим концептом.

Наряду с такими общими ориентирами административной рефор­мы, имеющими форму благих пожеланий, формируются цели конкрет­ных групп интересов — политиков, чиновников разных уровней, инсти­тутов гражданского общества, выражающие их персональные (группо­вые), непосредственные интересы.

Цели административных реформ, безусловно, отражают баланс групп интересов, сложившийся в обществе, но вместе с тем предпо­лагают изменение этого баланса. В этом изменении и состоит их главная роль. Изменение общественного выбора в пользу тех или иных групп интересов задает вектор административным преобразо­ваниям.

Таким образом, контекст административных реформ гораздо шире административных, управленческих (технологических) преобразова­ний. Эти изменения имеют пределы, определяемые сложившимся госу­дарственным устройством, действующим законодательством и судо­производством.

9.4.ОПТИМИЗАЦИЯ ФУНКЦИЙ И СТРУКТУРЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Функции государственного управления — конкретные виды управ­ляющих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по пред­мету, содержанию и способу сохранения либо преобразования управ­ляемых объектов или его собственных управляющих компонентов. Функция управления — это реальное, силовое, целенаправленное, ор­ганизующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отно­шение, состояние, на которое последние реагируют и воспринимают.

Содержание функций управления выражает смысл и характер управ­ляющего воздействия.

Функции государственного управления тесно связаны с обществен­ными функциями государства и отражают способы их осуществления. Если общественные функции государства раскрывают его обществен­ную природу и роль, то функции государственного управления показы­вают, как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обще­ством оно их осуществляет. Функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления. Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который как бы прони­зывает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структуре государства функция государственного управления получает известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государствен­ных органов, их звеньев и подсистем.

Однако необходимо выделить специфику «функций государственно­го управления» и «управленческих функций государственных органов».

Общее в функциях государственного управления и управленческих функциях государственных органов состоит в том, что, во-первых, и те, и другие являются управляющими воздействиями государства и, во- вторых, и те, и другие имеют одно и то же назначение — оказывать вли­яние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний.

В результате управленческие функции государственных органов можно определить как юридически выраженные управляющие воздей­ствия отдельных государственных органов, либо их должностных лиц, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определен­ных управляемых объектов или управляющих компонентов каких-либо иных структур.

Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (внешние и внутренние, общие и специфиче­ские) в совокупности и взаимодействии друг с другом образуют слож­ную, многоуровневую функциональную структуру государственного управления.

При построении функциональной структуры управления исходят из того, что:

• несущей конструкцией этой системы являются базовые функции государства, в рамках которых формируются управленческие функции конкретных государственных органов;

• государство и каждый его орган может успешно выполнять лишь те функции, которые определены потребностями и интересами общества и отдельных его подсистем;

• каждый вышестоящий орган должен брать на себя лишь те функ­ции, которые не в состоянии реализовать нижестоящий орган;

• функции государственного управления должны быть оптимальны­ми и соответствовать компетенции государственного органа;

• функции государственного органа должны быть реализованы только в строгом процессуальном порядке.

Методика системно-функционального подхода позволяет осветить и такой аспект функциональной структуры государственного управле­ния, как обоснование типовых моделей управленческих функций для различных звеньев организационной структуры государственного управления. Ведь как бы ни были специфичны управляемые объекты либо их территориальные и отраслевые подсистемы, в них можно вы­делить определенный набор потребностей в управляющих воздействи­ях, которому должен соответствовать и набор управленческих функций одного или нескольких уровней государственных органов. Во многих странах имеется опыт разработки и практического освоения типовых (либо генеральных) схем государственного управления отраслями про­мышленности, аграрным сектором, социально-культурным строитель­ством, административного упорядочения. Правильно подобранная комбинация управленче­ских функций государственных органов, согласованная в одном на­правлении с целями управления, а в другом — с управленческими по­требностями управляемых объектов, способствует повышению дей­ственности государственного управления.

В соответствии с конституционным принципом разделения властей, исполнительная власть является самостоятельной и независимой ветвью государственной власти. Ее основное назначение — организация практического исполнения Конституции и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение публичных (общественных) интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.

В связи с тем, что вместо термина «государственное управление» стал употребляться термин «исполнительная власть», в механизме государственной власти был осуществлен переход от «разделения труда» к «разделению властей». Для исполнительной власти характерны следующие признаки:

1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что, однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, как это было в начале 90-х годов, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот.

2. Исполнительная власть самостоятельна только в функционально­компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используетсяопределенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма. Действующим законо­дательством фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, статус федеральных и региональных органов исполнительной власти).

3. Отличительным признаком исполнительной власти является то, что власть реализуется в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера.

4. Исполнительная власть олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно, исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти.

5. Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий.

6. Исполнительная власть не может отождествляться с администра­тивной властью. Подобное отождествление неправомерно, так как административная власть, как правило, связывается с реализацией полномочий внесудебного, т.е. административного принуждения.

Государственно-властные полномочия исполнительной власти осу­ществляются в рамках административной процедуры и призваны обеспе­чить реализацию ее функций. В свою очередь, административная процеду­ра представляет собой определенный порядок осуществления властной деятельности органов исполнительной власти по решению управленче­ских проблем и разрешению конкретных индивидуальных дел. Так, сущ­ность исполнительной власти, выражающаяся в оперативном повседнев­ном распорядительстве и исполнительской роли в государственном управлении, раскрывается через ее многообразные функции. К основным функциям этой ветви государственной власти относятся:

• осуществление управленческой, организационной деятельно­сти, направленной на исполнение законов и реализацию государ­ственной политики в различных сферах жизни общества;

• административное нормотворчество (подзаконодательное регу­лирование);

• административное правоприменение осуществляется в двух формах:

• оперативно-исполнительная деятельность, выражающаяся в реа­лизации предписаний правовых норм и позитивном регулирова­нии с помощью индивидуальных правовых актов;

• юрисдикционная деятельность, осуществляемая административ­ными средствами и направленная на разрешение управленческих конфликтов, охрану правовых норм от каких бы то ни было наруше­ний, обеспечение их исполнения и профилактику правонарушений;

• административный контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил в целях обеспечения правопорядка и законности в государственном управлении (инспектирование и проведение расследований);

• осуществление разрешительной политики государства (лицензи­рование, регистрация, сертификация);

• непосредственное обеспечение безопасности граждан и обще­ства и охрана правопорядка (полицейская функция);

• информационное обеспечение органов государственной власти и информационно-аналитическая деятельность.

В Российской Федерации необходимость пересмотра функций ис­полнительной власти в рамках административной реформы была вы­звана тем, что государственные органы сохранили часть полномочий, свойственных советской (плановой) системе управления. В новой ры­ночной экономике эти полномочия оказалась избыточными, их приме­нение не только не давало общественно полезных результатов, но ста­новилось преградой для развития бизнеса, могло быть и было исполь­зовано для получения коррупционных доходов.

Наряду с сокращением избыточных функций необходимо было перераспределить сохраняющиеся полномочия (функции) между ве­домствами таким образом, чтобы избежать конфликта интересов. Этот конфликт возникал в связи с тем, что функции по определению полити­ки, ее реализации и контролю исполнения были сосредоточены в од­них и тех же органах власти. Это не позволяло дать объективную оцен­ку их деятельности, затрудняло управление и контроль.

О необходимости оптимизации государственных функций говори­лось еще в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2003 и 2004 гг. Отмечалось несоответствие объема полно­мочий государственного аппарата качеству власти. Указывалось на то, что административная реформа должна способствовать созданию го­сударства, адекватного потребностям гражданского общества и целям, стоящим перед страной.

Приоритетные направления административной реформы, опреде­ленные Указом Президента Российской Федерации «О мерах по прове­дению административной реформы в 2003-2004 гг.» предполагали:

• ограничение вмешательства государства в деятельность пре при- нимателей;

• исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

• развитие саморегулируемых организаций в области экономики;

• организационное разделение исполнения функций по регули­рованию экономики, надзору и контролю, управлению государ­ственным имуществом и предоставлению услуг гражданам и ор­ганизациям;

• завершение процесса разграничения полномочий между феде­ральными органами исполнительной власти и органами исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации.

В июле 2003 г. Постановлением Правительства Российской Федера­ции для координации административной реформы была образована Правительственная комиссия. Ее работа началась с проведения инвен­таризации и анализа функций федеральных органов исполнительной власти в целях отбраковки избыточных и дублирующих друг друга функций. Масштаб работы потребовал создания при Правительствен­ной комиссии нескольких рабочих групп и привлечения большого чис­ла экспертов из научных учреждений, бизнеса и общественных органи­заций.

Впервые в России был составлен перечень всех функций федераль­ных органов исполнительной власти, разработаны критерии их оценки на избыточность и необходимость. В качестве таких критериев высту­пали отсутствие при исполнении функции ограничений конституцион­ных прав и свобод, соответствие функции органа власти целям и зада­чам государственной политики в сфере его ведения, наличие основа­ний исполнения функции в федеральных законах.

Проводилась оценка уровня материально-технических и финансо­вых затрат государства на исполнение функций.

Особенность функционального анализа, реализованного Правитель­ственной комиссией, состояла в том, что каждый федеральный орган власти должен был доказывать необходимость своих функций (полномо­чий), их соответствие установленным критериям. Действовала своео­бразная «презумпция виновности», согласно которой практически все функции «подозревались» в расширительной трактовке законодатель­ства в пользу бюрократии. Государственный орган должен был предста­вить убедительные доказательства того, что конкретная функция не мо­жет быть выполнена на основе саморегулирования или аутсорсинга.

Всего в 2003-2004 гг. были проанализированы 5634 функции, из них признаны избыточными — 1468, дублирующими — 263, требующими изменения масштабов реализации — 868.

Методики и технология анализа функций учитывали международ­ный опыт, накопленный в данной области. В этой части методическую помощь оказала группа Всемирного банка, обобщившая международ­ную практику функционального анализа. Предложения группы были использованы Министерством экономики России и опубликованы для более широкого использования, прежде всего на уровне регионов.