Законы и подзаконные акты как источники экологического права

Конституция является Основным законом страны, обладает высшей юридической силой, а её нормы являются юридическими нормами прямого действия. Конституционные нормы выступают в качестве юридической основы для формирования и функционирования национальной правовой системы. Поэтому юридические нормы Конституции являются фундаментальными источниками всех отраслей права, в том числе и экологического права. Их фундаментальный характер определяет юридическую основу для выработки экологической доктрины государства и развития системы общих и специальных норм экологического права.

Все конституционные нормы, регулирующие отношения по использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды можно разделить на три группы: собственно экологические нормы; нормы, содержащие правовые требования в области использования природных ресурсов, определяющие правовой режим природных объектов и устанавливающие правовой статуса субъектов природопользования; нормы, закрепляющие компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления в сфере экологии.

Методологической основой первой группы норм является ст. 50 Конституции, закрепляющая право каждого на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду, и на возмещение причиненного нарушением этого права ущерба, а также на свободный доступ к информации о состоянии окружающей природной среды, которая не может быть засекречена. В ст. 16 Основного закона определяется правосубъектность государства в сфере охраны окружающей природной среды, которая обозначает обеспечение экологической безопасности и поддержание экологического равновесия на территории страны в качестве обязанности государства. Согласно ст. 66 Конституции каждому вменяется юридическая обязанность не наносить вред природе, возмещать причиненные им убытки, а часть 7 ст. 41 Основного закона налагает на собственника экологические обременения, устанавливая, что использование собственности не может ухудшать экологическую ситуацию и природные качества земли.

Ко второй группе конституционных норм следует отнести ст. ст. 13 и 14 Основного закона, закрепляющие народную принадлежность и общенациональное значение использования природных ресурсов, провозглашающие землю основным национальным богатством, находящимся под особой охраной государства, устанавливающие многообразие форм права собственности на землю и их гарантированность, предоставляющие возможности установления законных пределов осуществления земельной собственности и обозначающие законодательные ограничения прав на землю.

Третья группа норм весьма обширна и содержится в разделах Конституции, устанавливающих компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления. Они в конституционно акте не имеют отраслевой конкретизации и действуют в рамках общеправовой компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, что свойственно, например, ст. 142 Конституции.

Важными источниками экологического права являются кодифицированные законы, к которым относятся природоресурсовые кодексы, содержащие обширный круг эколого-правовых норм. Так, Земельный кодекс и Кодекс Украины о недрах включают в себя специальные разделы об охране земель и об охране недр, а Водный и Лесной кодексы, помимо охранных разделов, предусматривают специальные главы, посвящённые воспроизводству водных и лесных ресурсов. Необходимо обратить внимание на то, что, несмотря на преобладание ресурсового содержания приведенных кодифицированных законов, регламентация соответствующих видов природопользования в них одновременно обеспечивает бережное отношение к природным богатствам и является формой охраны природной среды. В этом заключается главная особенность природоресурсовых кодексов как источников экологического права.

Источниками регулирование экологических отношений в современных условиях являются обыкновенные законодательные акты, обширное многообразие которых можно подразделить на общие и специальные законы. Общие законы характеризуются охватом обширного круга регулируемых эколого-правовых отношений. Это позволяет иногда называть такие законы комплексными. Специальные законы посвящены правовому регулированию строго определённого круга экологических отношений в сфере использования и охраны конкретного природного объекта и его компонентов или видов деятельности, связанных с воздействием на окружающую среду. Поэтому они могут обладать как собственно экологическим, так и ресурсово-экологическим содержанием.

Общим законом комплексного характера является Закон «Об охране окружающей природной среды»[5], принятый 25 июня 1991 года и введенный в действие постановление Верховного Совета Украины от 26 июня 1991 года. За истекший период своего действия он претерпел многочисленные изменения и дополнения, посредством которых законодательный орган страны закреплял вновь возникшие экологические требования и обновлял устаревшие. Этот закон, безусловно, занимает центральное и определяющее место среди источников экологического права.

Общий экологический закон состоит из преамбулы и 16 разделов, включающих 72 статьи. Законом закреплены основные принципы охраны окружающей природной среды, определены экологические права и обязанности граждан, регламентированы полномочия центральных и местных органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления в области природоохраны, установлены основные требования по использованию природных ресурсов и реализации экологического механизма охраны окружающей среды, обозначены мероприятия по обеспечению экологической безопасности и определены природные территории и объекты, подлежащие особой охране, определены способы разрешения возникающих споров по применению отдельных положений закона и установлены виды ответственности, которые могут применяться за нарушения его требований и т.д. Таким образом, экологический закон в целом охватывает общие и наиболее значимые отношения в области охраны окружающей природной среды.

В развитие отдельных положений общего экологического закона принят целый ряд специальных законов с собственно экологическим содержанием. К ним относятся Законы «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения»[6] от 24 февраля 1994 года, «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности»[7] от 8 февраля 1995 года, «Об экологической экспертизе»[8] от 9 февраля 1995 года, «О пестицидах и агрохимикатах»[9] от 2 марта 1995 года, «Об обращении с радиоактивными отходами»[10] от 30 июня 1995 года, «О защите человека от влияния ионизирующих излучений»[11] от 14 января 1998 года, «О зоне чрезвычайной экологической ситуации»[12] от 13 июля 2000 года, «О физической защите ядерных установок, ядерных материалов, радиоактивных отходов и иных источников ионизирующего излучения» от 19 октября 2000 года и некоторые другие законы. Такое многообразие законов с экологическим содержанием даёт основание для утверждения о том, что регулирование экологических отношений на уровне специальных законов имеет тенденцию последовательного расширения.

Не мало важная роль в регулировании экологических отношений в нашей стране принадлежит специальным законам с эколого-ресурсовым и ресурсово-экологическим содержанием. К законам с эколого-ресурсовым содержанием можно отнести, например, Законы «О природно-заповедном фонде», «Об охране атмосферного воздуха», а к законам с ресурсово-экологическим содержанием следует отнести Законы «О животном мире», «О растительном мире», «О курортах» и другие законы. Природоохранное значение этих законов заключается в том, что наряду с регулированием использования ресурсов соответствующих природных объектов для удовлетворения производственно-хозяйственных, научно-исследовательских, коммунально-бытовых и других потребностей, в них значительное место занимают экологические требования.

Непосредственными источниками регулирования экологических отношений подзаконного характера являются постановления Верховного Рады Украины, которые достаточно многочисленны в настоящее время. Среди них можно выделить постановления «О неотложных мерах защиты граждан Украины от последствий Чернобыльской катастрофы»[13] от 1 августа 1990 года, об утверждении Концепции государственного регулирования безопасности и управления ядерной отраслью в Украине[14] от 25 января 1994 года, одобрении Концепции основ государственной политики национальной безопасности Украины от 16 января 1997 года и некоторые другие акты, которым придана юридическая сила источника экологического права принятыми постановлениями.

Но особое место среди них занимает постановление от 5 марта 1998 года, утвердившее «Основные направления государственной политики Украины в области охраны окружающей природной среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности»[15]. Принимая во внимание доктринальный^[16] характер Основных направлений и их концептуальное содержание в области охраны окружающей природной среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности, рассчитанных на длительную перспективу, необходимо кратко изложить их главные подходы к правовому регулированию экологических отношений.

Основные направления были разработаны в соответствии со ст. 16 Конституции, в которой определено, что преодоление последствий Чернобыльской катастрофы – катастрофы планетарного масштаба и сохранения генофонда Украинского народа является обязанностью государства. Они представляют собой достаточно объемный документ, состоящий из преамбулы и восьми разделов.

В первом разделе характеризуется состояние окружающей природной среды на момент принятия Основных направлений, характеризуется законодателем как кризисное, сформировавшееся на протяжении длительного периода в результате пренебрежения объективными законами развития и восстановления природоресурсового комплекса, дается научно-практическая оценка экологической обстановки и действиям экологически опасных факторов в стране как в целом, так и поресурсово в различных областях хозяйствования - в промышленности, энергетике, на транспорте, строительстве, на предприятиях ядерной отрасли, сельском хозяйстве, жилищно-коммунальном хозяйстве, в области сбора, транспортировки и хранения производственных, бытовых и других отходов, в сфере деятельности военно-промышленного комплекса, в области охраны и использования земельных, водных, лесных ресурсов и ресурсов животного растительного мира, полезных ископаемых, атмосферного воздуха, сохранения биологического разнообразия и т. д.

Второй раздел Основных направлений устанавливает приоритеты охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, к которым относятся: гарантирование экологической безопасности ядерных объектов и радиационной защиты населения и окружающей среды, сведение к минимуму вредоносных последствий аварии на Чернобыльской АЭС; улучшение экологического состояния бассейнов рек и качества питьевой воды; стабилизация и улучшение экологического состояния в городах и промышленных центрах Донецко-Приднепровского региона; строительство новых и реконструкция действующих мощностей коммунальных очистительных сооружений; предотвращение загрязнения Черного и Азовского морей и улучшения их экологического состояния; формирование сбалансированной системы природопользования и адекватная структурная перестройка экономики, экологизация технологий в промышленности, энергетике, строительстве, сельском хозяйстве, на транспорте; сохранение биологического и ландшафтного многообразия и развитие заповедного дела.

Для достижения этих целей предусматривается решение таких задач как: снижение уровня радиационного загрязнения; защита воздушного бассейна от загрязнения, прежде всего в больших городах и промышленных центрах; защита и сохранение земельных ресурсов от загрязнения, истощения и нерационального использования; сохранение и расширение территорий с природным состоянием ландшафта, усиление природоохранной деятельности на заповедных и рекреационных территориях; повышение устойчивости и экологических функций лесов; обезвреживание, утилизация и захоронение промышленных и бытовых отходов; предотвращение загрязнения морских и внутренних вод, уменьшение и прекращение сброса загрязненных сточных вод в водные объекты, защита подземных вод от загрязнения; сохранение и возрождение малых рек, осуществление управления водными ресурсами на основе бассейнового принципа; завершение создания государственной системы мониторинга окружающей природной среды; создание системы прогнозирования, предотвращения и оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации природного и природно-техногенного происхождения; обеспечение экологического сопровождения процесса конверсии военно-промышленного комплекса; осуществление мероприятий по экологическому контролю за деятельностью Вооруженных Сил; разработка механизмов реализации схем природопользования; внедрение действенных экономических систем рационального природопользования; создание системы экологического образования, воспитания и информирования.

Последующие разделы Основных направлений определяют стратегию и тактику гармоничного развития производственного и природоресурсового потенциала страны, меры по сбалансированному использованию и эффективному восстановлению природных ресурсов. Мероприятия, предусмотренные в Основных направлениях, планируется осуществить в три этапа.

На первом этапе предполагается реализовать безотлагательные меры по ограничению вредного влияния на окружающую среду наиболее опасных источников загрязнения. Основными задачами этого этапа являются: усовершенствование законодательно-правовой базы по вопросам охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов; разработка и внедрение экономического механизма охраны окружающей среды и рационального природопользования; создание системы совершенного, полного и адекватного контроля за экологическим состоянием окружающей среды с одновременным внедрением элементов комплексного межведомственного экологического мониторинга; осуществление первоочередных мер по стабилизации состояния окружающей среды; разработка и внедрение программ экологического образования, воспитания и экологического информирования населения.

На втором этапе, на протяжении 10-15 лет, планируется разработать и начать реализацию комплексных программ, ориентированных на достижение баланса между уровнями вредоносного воздействия на окружающую среду и ее способностью к восстановлению. Основными задачами этого этапа являются: оптимизация структуры природопользования; экологически ориентированная структурная перестройка экономики; разработка и внедрение системы государственного мониторинга окружающей среды, создание системы анализа экологической ситуации, прогнозирование, планирование и осуществление мер предотвращения вероятных факторов вредоносного воздействия.

На третьем этапе планируется создание эффективной системы государственного управления в сфере использования природных ресурсов, регулирования техногенного влияния на окружающую среду как основу обеспечения устойчивого развитием общества. Фрагментарная реализация этих мероприятий началось в середине 90-ых годов, а больше широкая – связана с темпами стабилизации экономического развития в стране. Основными задачами этого этапа являются: дальнейшее развитие системы государственного мониторинга окружающей природной среды, создание автоматизированной системы оценки экологических ситуаций, прогнозирование вредоносного влияния на окружающую среду, планирование действий в чрезвычайных ситуациях на основе развития естественных событий; надлежащая координация рационального использования природного и социально-экономического потенциала с учетом экологических факторов на основах устойчивого экономического развития.

Основными направлениями совершенствования правового регулирования экологических отношений должны стать: систематизация экологического законодательства; совершенствование правовых основ управления и контроля в области использования природных ресурсов, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности; создание правовой заинтересованности граждан и их экологических объединений в осуществлении природоохранной деятельности; усиление эколого-правового образования и развития экологической культуры.

Указы Президента Украины как эколого-правовые акты в системе источников экологического права сравнительно немногочисленны и касаются в основном отдельных ситуаций или объектов. К ним, например, относится Концепция защиты населения и территорий в случае угрозы и возникновения чрезвычайных ситуаций, одобренная президентским указом от 26 марта 1999 года[17]. В отдельных случаях в силу требований действующего законодательства Указы Президента подлежат утверждению законом Верховной Рады. Так, Указ Президента «Об объявлении отдельных районов и городов Винницкой, Кировоградской, Николаевской, Одесской, Хмельницкой и Черкасской областей зоной чрезвычайной экологической ситуации» от 11 декабря 2000 года[18] был утверждён Законом от 14 декабря 2000 года[19].

Распоряжения Президента Украины в качестве источников экологического права также встречаются в нормотворческой практике. Например, на уровне президентского распоряжения от 10 октября 1995 года были утверждены меры «Об обеспечении рационального использования природных ресурсов и осуществлении санитарно-курортной деятельности на территории курорта Трускавец»[20]. Таким же важным нормативным актом Президента страны является его распоряжением «О мерах организации работы по улучшению экологического состояния реки Днепр и качества питьевой воды».

Основная роль в конкретизации экологических законов и основной объем эколого-правовых норм содержится в многочисленных постановлениях Кабинета Министров Украины. В качестве примера можно привести постановление «О таксах для исчисления размера вреда, причиненного зеленым насаждениям в пределах городов и других населенных пунктов» от 8 апреля 1999 года[21]., «Комплексную программу сохранения исторической застройки в центральной части города Одессы», утвержденную постановлением правительства от 20 июня 2000 года, «Временный порядок ввоза, государственного испытания, регистрации и использования трансгенных сортов растений в Украине», «О таксах для исчисления размеров вреда, причиненного нарушением законодательства о природно-заповедном фонде Украины» и многие другие правительственные нормативные акты. Следует обратить внимание на то, правовые норм содержится как в самих постановлениях Кабинета Министров, так и в постановлениях, которыми утверждаются отдельные положения, правила, инструкции, порядки и т.д.

Источниками экологического права являются отраслевые нормативно-правовые акты в области экологии. Головным центральным органом государственной исполнительной власти в области охраны окружающей природой среды в настоящее время является Министерство экологии и природных ресурсов, которое разрабатывает и утверждает инструкции, методики, правила и т.п. в пределах своей компетенции. Оно является правопреемником ранее существовавших природоохранных министерств и, следовательно, принятые последними эколого-правовые нормативные акты действительны. К таковым, например, относятся Положение о Зеленой книге Украины, утверждённое 19 февраля 1997 года, Инструкция о порядке установления лимитов на использование природных ресурсов государственного значения, утверждённое 31 марта 1997 года и многие другие нормативные акты.

Нормативно-правовые акты в сфере регулирования экологических отношений по специальным вопросам принимаются Министерством здравоохранения, Госкомземом, Госкомводхозом, Госкомлесхозом и другими центральными ведомственными органами. В качестве примера можно привести Государственные санитарные правила размещения, обустройства и эксплуатации оздоровительных учреждений и Государственные санитарные правила планировки и застройки населённых пунктов, утвержденные приказом Министра здравоохранения от 19 июня 1996 года, Порядок проведения денежной экспертной оценки земельных участков несельскохозяйственного назначения, утвержденный приказом Госкомзема от 8 июля 1999 года и т. д. Такие нормативно-правовые акты центральные органы государственной исполнительной власти могут принимать как самостоятельно, так и совместно с другими ведомствами.