Снова о загрязнении окружающей среды

Проблема использования общего права для борьбы с загрязнением окружающей среды в одном отношении сходна с проблемой борьбы средствами общего права с обманом потребителей: индивидуальный ущерб может быть слишком незначителен, чтобы оправдать расходы на судебное разбирательство. Кроме того, виновники могут быть слиш­ком многочисленными и их индивидуальный вклад в загрязнение слишком небольшим, чтобы можно было сделать их ответчиками в судебном процессе, — примером может послужить загрязнение воз­духа автомобилями. В последние десятилетия акценты в регулирова­нии загрязнения окружающей среды переместились от общего права к административному регулированию. Рассмотрим основные подхо­ды к регулированию.

Один из подходов, входной контроль, заключается в том, чтобы законодательная власть или административный орган предписывали определенные меры, которые виновник загрязнения должен принять, чтобы избежать строгих правовых санкций. Например, от муниципа­литета могут потребовать постройки водоочистных сооружений, от сталелитейного предприятия — увеличения высоты его труб на сорок футов, от производителей автомобилей — установки определенных устройств, контролирующих состав выхлопных газов. Этот подход требует, чтобы у регулирующего органа имелась исчерпывающая ин­формация об издержках и выгодах альтернативных методов контроля за загрязнением. С этим связано то обстоятельство, что указание определенного метода контроля за загрязнением препятствует поиску наиболее эффективного метода. В процессе обсуждения нового стан­дарта законодателями или регулирующими органами представители соответствующей отрасли имеют стимулы к предложению наиболее дешевого метода контроля за загрязнением, независимо от его эффек­тивности и к отрицанию существования каких-либо других, более дорогостоящих способов (даже если они более эффективны в сокраще-

систем, Акт о системах безопасности побудил железнодорожные компании к увеличению скоростей движения поездов и увеличению их норм грузоподъ­емности, что привело к увеличению числа аварий. Но увеличение издержек аварий преувеличивает социальные издержки Акта. Можете ли вы объяс­нить, почему? Если не можете, см. id, p. 75.

Тонкое, но важное эмпирическое наблюдение заключается в том, что, если один штат с тем большей вероятностью примет закон о безопасности, чем выше его предполагаемая эффективность, увеличение безопасности в результате принятия закона может не быть таким же в других штатах, при­нявших такой же закон. Tim R. Sass & Paul Leigh. The Market for Safety Regulation and the Effect of Regulation on Fatalities: The Case of Motorcycle Helmet Laws, 73 Rev. Econ. & Stat. 167 (1991).

Снова о загрязнении окружающей среды

нии загрязнения). Как только указанная мера принята, отрасль уже не имеет стимулов к разработке более эффективных методов, если только они не будут более дешевыми.

Второй подход заключается в установлении предельно допусти­мого уровня загрязнения, чтобы вынудить загрязнителей под угро­зой судебного запрета или штрафа не превышать этот уровень, при этом выбор метода остается за отраслью (контроль на выходе). Этот подход представляется более удачным, чем первый, но это впечатле­ние обманчиво. Загрязняющая окружающую среду фирма будет вы­нуждена минимизировать свои издержки следования стандарту уров­ня загрязнения, но стандарт может быть неэффективным. Он может допускать слишком большое или слишком малое загрязнение с эко­номической точки зрения. Можно использовать анализ «затраты— выгоды» для разработки стандарта, но для этого регулирующему органу потребовалось бы собрать столько же информации об издержках сле­дования различным стандартам, сколько и самой фирме. Таким об­разом, становится сомнительной эффективность указания допустимо­го уровня загрязнения по сравнению с указанием конкретных мер по контролю за загрязнением, которые должна принимать фирма.

Хотя и легко понять, почему регулирующий орган предпочтет установить стандарт загрязнения без анализа затрат и выгод, в дей­ствительности соответствующих соображений невозможно избежать. Ведь когда будет предпринята попытка введения стандарта, фирма или отрасль будет утверждать, что издержки следования этому стан­дарту непомерно велики, т. е. превышают выгоды от уменьшения загрязнения. Подобный аргумент нельзя игнорировать, если только общество не желает сократить загрязнение до уровней, которые зна­чительно ниже эффективных. Но на карту ставится не только эффек­тивность. Даже если предотвращение загрязнения не сопряжено с на­столько большими издержками, что предприятие больше не сможет работать эффективно, ограничение загрязнения увеличит издержки производства; и владелец предприятия, вероятно, ответит на это сни­жением выпуска (как показано на рис. 3.2). Это приведет к уменьше­нию занятости и падению доходов работников. Конечно, распредели­тельные эффекты будут одинаковыми независимо от того, является ли ограничение загрязнения эффективным. Эффективное ограниче­ние может вызвать закрытие предприятия; полные социальные из­держки предприятия (включая загрязнение) могут превзойти ценность его выпуска при любом объеме выпуска. Но если регулирование при­нимает форму указания определенной технологии ограничения за­грязнения, соображения распределения и эффективности учитывают­ся на более ранней стадии процесса принятия решения.

Третий подход, еще не применявшийся в нашей стране, но пользу­ющийся большой симпатией экономистов, — налогообложение за­грязнения окружающей среды. Ставка налога для каждого загрязня-

Выбор между государственным регулированием и общим правом

ющего должна быть установлена на уровне, соответствующем оценоч­ным социальным издержкам, возникающим в результате загрязне­ния; этим налог отличается от штрафа, предназначенного для сдер­живания загрязнения в обычной манере правовых санкций. Фирма, обязанная платить налог на загрязнение, должна сравнивать свои издержки уплаты налога с издержками приобретения оборудования, ограничивающего загрязнение, либо с издержками сокращения вы­пуска или каких-либо иных действий, направленных на ограничение загрязнения. Если чистые налоговые экономии будут возможны в результате принятия каких-либо из этих мер, фирма должна принять их; в противном случае она должна платить налог и продолжать загрязнение.

Этот подход напоминает возмещение ущерба при неумышлен­ном его причинении (входной контроль напоминает ответственность при небрежности, а установление предельных норм загрязнения — штрафные санкции), за исключением того факта, что он приводится в действие публично, а не частным образом и отсутствует оправдание при встречной вине. Налог соответствует компенсации ущерба постра­давшим от загрязнения. Виновники загрязнения должны выплачи­вать эту «компенсацию» независимо от того, существуют ли методы ограничения загрязнения, которые позволяют избежать ущерба с бо­лее низкими издержками. Это дает виновникам загрязнения стимул к поиску и принятию оправданных с точки зрения издержек мер по предотвращению загрязнения (включая изменения уровня активно­сти, такие как закрытие производства, сокращение выпуска или пере­мещение предприятий, возможно, в другие страны, в которых меньше заботятся об ограничении загрязнения), но не к принятию превентив­ных мер, издержки которых превышают выгоды в смысле снижения социальных издержек загрязнения. Таким образом, можно избежать публичного определения оправданных с точки зрения издержек уров­ней загрязнения, которое косвенно подразумевается в предельных нормах загрязнения (и a fortiori во входном контроле) (почему?).

Но налоговый подход не является панацеей.

1. Он, скорее всего, будет контрпродуктивным, если пострадав­ший может с наименьшими издержками предотвратить загрязнение (устанавливая кондиционер, переезжая в более удаленное от фабрики место и т. д.). Виновник загрязнения потратит на ограничение загряз­нения сумму, равную в пределе оценочным налоговым экономиям, даже если пострадавшие могли бы сократить издержки загрязнения на ту же сумму с более низкими издержками.¹² , ....,

¹² В принципе, пострадавший от загрязнения мог бы — и должен бы — также облагаться налогом; здесь есть аналогия со встречной виной в случае строгой ответственности. В действительности нет необходимости взимать налог с пострадавшего; продолжая аналогию со случаем строгой ответствен-

Снова о загрязнении окружающей среды

2. Аварии обычно являются отдельным событиями, происходя­щими сравнительно редко. Их издержки могут быть оценены в от­дельном исследовании. Но ежегодно происходят миллиарды случаев выброса загрязняющих веществ, и невозможно оценить социальные издержки каждого из них, чтобы установить надлежащие налоговые ставки. (В какой степени предельные нормы загрязнения позволяют избежать этой проблемы?) Социальные издержки различных загряз­нителей и издержки одного и того же загрязнителя в различных частях страны (или в различных частях штата, округа или даже горо­да) неодинаковы. Кроме того, социальные издержки загрязнения не обязательно (или вероятно) могут быть линейной функцией количе­ства загрязнения. Предположим, 10 фирм выбрасывают по 100 еди­ниц загрязняющих веществ каждая и общие социальные издержки загрязнения составляют 1000 долл. Может показаться, что налог дол­жен быть 1 долл. на единицу загрязнения. Предположим, такая став­ка и устанавливается. Тогда каждая фирма будет искать способы со­кращения налогового бремени. Предположим, с издержками в 10 долл. каждая фирма может сократить свои выбросы на 15%, но издержки дальнейшего сокращения выбросов чрезвычайно велики. Фирмы по­несут эти издержки, и в результате загрязнение уменьшится на 15%, но принесет ли это выгоду в 150 долл. (остается 50 долл., если при­нять в расчет эти издержки)? Не обязательно. Возможно, все соци­альные издержки возникают от первых 50 единиц загрязнения (5%) и остальное загрязнение не приносит дополнительных издержек, как может быть в случае, когда, например, единственным вредом от за­грязнения является вред для определенных видов рыб, и первых 50 еди­ниц достаточно, чтобы уничтожить соответствующие популяции. То­гда налог принудит фирмы нести издержки ограничения загрязнения, не имеющие социальной ценности. Или, возможно, 90% социальных издержек загрязнения возникает от последних 5% выбросов, так что при сокращении выбросов на 5% социальные издержки остального загрязнения составят лишь 100 долл. В первом случае определенно, а во втором случае возможно, налог приведет к тому, что фирмы будут тратить слишком много на ограничение загрязнения. Правиль­ная ставка налога должна быть равной предельным, а не средним социальным издержкам конкретной формы загрязнения и поэтому должна варьироваться в зависимости от уровня загрязнения. Но для

ности, налог с пострадавшего должен лишь вычитаться из выплачиваемого виновником загрязнения, чтобы результатом был экономически коррект­ный объем деятельности по контролю за загрязнением, так как невозмож­ность для пострадавших получить полную компенсацию (результат вычита­ния) будет оказывать желательный стимулирующий эффект. William J. Ваи-mol. On Taxation and the Control of Externalities, 62 Am. Econ. Rev. 307 (1972). Проблема заключается в измерении.

Выбор между государственным регулированием и общим правом

разработки подобной налоговой схемы необходимо огромное количе­ство информации.

3. Если некоторая часть загрязнения оправдана с точки зрения издержек, иными словами, абсолютно чистые воздух и вода обходятся слишком дорого, то налоги на загрязнение увеличат налоговое бремя загрязняющих предприятий, не всегда приводя к снижению количе­ства загрязнения. Такой налог по сути является акцизным, посколь­ку он примерно пропорционален объему выпуска. Акцизные налоги регрессивны. Чтобы обеспечить общую пропорциональность или про­грессивность налоговой системы, введение полных (всеобъемлющих) налогов на загрязнение потребует освобождений, льгот или компенси­рующих изменений в других местах налоговой системы. Тот факт, что налог на загрязнение может обойтись фирме дороже, чем непо­средственное регулирование загрязнения, и при этом не привести к сокращению загрязнения, является одной из причин непопулярности данного предложения.

Последствия налога на загрязнение для благосостояния показа­ны на рис. 13.1. Налог установлен на уровне, рассчитанном таким образом, чтобы побудить фирму к оптимальному количеству загрязне­ния, при котором предельные социальные выгоды MB от предотвра­щения загрязнения равны предельным издержкам этого предотвра­щения. Предполагается, что MB падают до нуля (кривая пересекает горизонтальную ось) в точке, где количество выбросов равно нулю. Таким образом, точка 0, а на горизонтальной оси показывает количе­ство загрязнения (т. е. нуль), предотвращаемого при отсутствии дея­тельности по предотвращению, и количество загрязнения в результа­те (а), тогда как точка с, 0 показывает количество деятельности по предотвращению (с) при нулевом уровне загрязнения (таким обра-

Снова о загрязнении окружающей среды

зом, а = с). В точке q, где количество деятельности по предотвращению загрязнения оптимально, фирма несет издержки, равные области dqa под кривой МС между а и q, и вдобавок к этому платит налог, равный прямоугольнику decq, на остальную часть загрязнения. При введении предельной нормы загрязнения, которая принуждает фирму вести деятельность по предотвращению загрязнения в объеме q, фирма поне­сет издержки dqa, но не будет платить налога. Сопоставьте с похожим сравнением небрежности и строгой ответственности на рис. 6.2.

4. Может показаться, что значительное социальное преимуще­ство системы с налогом заключается в том, что она позволяет загряз­нителю сэкономить потенциально астрономические издержки следо­вания чрезмерно строгим нормам загрязнения; налог должен уста­новить предел растрачиванию средств загрязнителя. Но на самом деле невозможно сказать a priori, какая система приводит к большему растрачиванию ресурсов, если регулирование (будь то налог или нор­ма загрязнения) является слишком строгим. Это показано на рис. 13.2 и 13.3. Величина Т — оптимальный налог, a q — оптимальное коли­чество деятельности по предотвращению загрязнения, либо стимули­руемое Т, либо предписанное (оптимальной) предельной нормой за­грязнения; Т_е и q_e — соответственно пропорционально более строгие налоги и норма загрязнения. На рис. 13.2 налог побуждает фирму вести деятельность по предотвращению загрязнения до точки q_te, где предельные издержки предотвращения загрязнения превышают пре­дельные выгоды, что приводит к растрачиванию ресурсов, измеряемо-

Выбор между государственным регулированием и общим правом

му треугольником def. Растрачивание в этом случае меньше, чем в случае ошибочно установленной предельной нормы загрязнения (отображено треугольником dgh). Но на рис. 13.3 соотношение обрат­ное: большее растрачивание происходит при налоге. Интуитивно по этим результатам можно предположить, что, если предельные из­держки предотвращения загрязнения быстро растут на промежутке выплаты налога, фирма предпочтет платить налог, а не ограничивать загрязнение. В данном случае будет иметь место трансферт и не будет социальных издержек. Но если предельные издержки предотвраще­ния загрязнения возрастают медленнее, фирма может предпочесть до­статочно сильное ограничение загрязнения, что приведет к значитель­ным социальным издержкам.

Налоговый подход обладает одним большим преимуществом по сравнению с другими подходами к регулированию: он не требует от регулирующего органа измерения издержек следования критериям контроля за загрязнением, заключенным в налоговых ставках (если пренебречь распределительными эффектами). Регулирующему органу требуется лишь оценить выгоды от сокращения загрязнения. Поэто­му менее вероятно, что налог будет установлен на неправильном уровне, чем в случае предельной нормы загрязнения, т. е. меньше вероятность возникновения проблемы, отображенной на рис. 13.3. Ины­ми словами, предельные нормы загрязнения требуют анализа затрат и выгод; налоги на загрязнение требуют анализа только выгод. Это также

Снова о загрязнении окружающей среды

означает, что налоги на загрязнение создают стимулы к изменениям количества производственной деятельности и деятельности по пред­отвращению загрязнения, что приводит к уменьшению загрязнения (объясните).

Даже экономисты, склонные к возражениям против попыток монетизации выгод от предотвращения загрязнения, резко критико­вали Акт о чистом воздухе, явившийся наиболее амбициозной наци­ональной программой по контролю над загрязнением.¹³ Среди вы­зывающих сомнения экономистов аспектов программы, некоторые из коих, тем не менее, имеют довольно прозрачное политическое объяс­нение, — 1) более строгое регулирование новых источников загрязне­ния воздуха, чем старых,¹⁴ которое побуждает фирмы к задержке введения более чистых производственных технологий, но одновремен­но приносит выгоду существующим фирмам, повышая издержки со­здания новых производственных мощностей; 2) одобряемая произво­дителями в штатах с «грязным воздухом» политика недопущения даже незначительного снижения качества воздуха в наиболее чистых областях страны, хотя предельные социальные издержки загрязнения (особенно вред для здоровья) гораздо больше в загрязненных, чем в чистых регионах; и 3) настаивание на том, чтобы все источники за­грязнения сокращали свои выбросы, независимо от различий между ними в предельных издержках предотвращения загрязнения.

В ответ на критику третьего аспекта Акта конгресс в 1990 г. разрешил, а Агентство по охране окружающей среды подготовило к введению в действие в 2000 г. систему продажи разрешений на за­грязнение в случаях выбросов диоксида серы электростанциями (яв­ляющихся причиной кислотных дождей).¹⁵ Каждое разрешение (на­зываемое «льготой» (allowance)) дает предприятию право на выброс одной тонны диоксида серы в год. Общее количество дозволенных разрешениями выбросов намного меньше, чем ежегодный объем вы­бросов диоксида серы электростанциями страны, так что программа приведет к снижению общего загрязнения. Но электростанции могут

¹³ См., например, Robert W.Crandall. Controlling Industrial Pollution: The Economics and Politics of Clean Air 57 (1983); Crandall, Theodore E. Keeler & Lester B. Lave. The Cost of Automobile Safety and Emissions Regulation to the Consumer: Some Preliminary Results, 72 Am. Econ. Rev. Papers & Proceedings 324 (May 1982).

¹⁴ Отчасти это обусловлено тем, что предельные нормы загрязнения являются более строгими для новых источников, чем для старых (можете ли вы сказать, почему?), и отчасти тем фактом, что процесс получения разреше­ния для новых источников администрируется более эффективно, чем наблю­дение за существующими.

¹⁸ См. 42 U.S.C. § 7651-7651о; 58 Fed. Reg. 15634 (1993); Madison Gas & Electric Co. v. EPA, 4 F.3d 529 (7th Cir. 1993), 25 F.3d 526 (7th Cir. 1994).

Выбор между государственным регулированием и общим правом

свободно торговать разрешениями друг с другом, так что предприятие, которое может сократить свои выбросы с низкими издержками, может продать некоторую часть разрешений предприятию, сокращение выб­росов которым связано с высокими издержками, что позволяет сни­зить общие издержки предотвращения выбросов диоксида серы и вместе с тем увеличить количество деятельности по предотвращению загрязнения. Это является хорошим примером того, как экономичес­кое мышление иногда позволяет нам одновременно сохранять свой пирог и есть его!