Организация государственного управления в Индии

Согласно Конституции Парламент в Индии, как и в других стра­нах, где применяются концепции англосаксонского права, — триеди­ное учреждение. Он состоит из Президента Индии (главы государст­ва), Народной палаты, призванной служить органом общегосударст­венного представительства, и Совета штатов как органа выражения интересов штатов.

Народная палата избирается прямыми выборами сроком на пять лет в составе не более 552 членов. Из них не более 530 избираются в штатах, не более 20 избираются в союзных территориях и 2 назначают­ся Президентом как представители англо-индийской общины (140 тыс. человек — это лица от смешанных браков англичан и индийцев) в том случае, если Президент приходит к выводу, что англо-индийская община недостаточно представлена в Парламенте. На практике в по­следние десятилетия представители англо-индийской общины в Пар­ламент не назначаются, а всего избирается 544—548 депутатов, иногда меньше (на выборах за эти места борются обычно около 5 тыс. канди­датов). Кроме того, из общего числа депутатов за наиболее отсталыми слоями населения (зарегистрированные или списочные племена и касты) резервируются соответственно 38 (племена) и 37 (касты) мест. Есть и квота для женщин — 1/3 с 2000 г. (до этого было 10%).

Депутаты Парламента не обладают иммунитетом, но пользуются депутатским индемнитетом. Они получают сравнительно небольшое вознаграждение. Депутатское вознаграждение не дает больших дохо­дов, но положение депутата помогает установить необходимые связи в мире бизнеса и с бюрократией.

Руководящим органом нижней палаты является спикер, который, как и в Великобритании, должен быть беспристрастным, для чего вы­ходит из состава партии. Ему помогает заместитель. Спикер обладает широкими полномочиями: толкует регламент палаты, имеет решаю­щее слово при формировании постоянных комиссий, в какой-то мере может выбирать ораторов для выступлений и формулировать поправки при постановке их на голосование, обладает правом наложения дисци­плинарных взысканий на депутатов и др.

Как и в других странах, в палате создаются партийные фракции, об­разуются отраслевые постоянные комитеты (комиссии). Половина всех важнейших постоянных комитетов (по обороне, энергетике, сель­скому хозяйству) — объединенные, состоят из представителей обеих палат. Создается секретариат палаты, ведущий в основном техниче­скую работу. Каждая партийная фракция имеет своего лидера и «кну­тов», выполняющих такую же роль, как и в Великобритании. Постоян­ные комиссии также избирают свое руководство (при этом сказывается значительное влияние спикера).

Совет штатов (верхняя палата) избирается путем косвенных вы­боров. Подавляющее большинство из 250 членов Совета штатов изби­раются на шесть лет выборными членами законодательных собраний штатов и союзных территорий (если такой орган есть в союзной терри­тории), остальные 12 членов назначаются Президентом из числа лиц, имеющих особые заслуги в области литературы, искусства, науки или общественной деятельности. Совет штатов подлежит ротации: его со­став обновляется на 1/3 каждые два года. Выборные места в Совете штатов распределяются между штатами не поровну и не пропорцио­нально численности населения. Штатам с особенно малочисленным населением предоставляются некоторые преимущества (штаты пред­ставлены в Совете неодинаково: от одного до 34 членов). В каждом штате голосование на выборах членов Совета штатов происходит по системе «единственного передаваемого голоса».

Руководит заседаниями Совета штатов, как и в США заседаниями сената, Вице-Президент (в Индии он избирается на совместном заседа­нии палат Парламента), но его роль невелика; на деле руководство за­седаниями палаты осуществляет заместитель председателя палаты, из­бираемый ее членами из своей среды.

Народная палата может быть досрочно распущена Президентом по требованию («совету») правительства с назначением даты новых выбо­ров.

Парламент работает в сессионном порядке, перерыв между сессия­ми не может продолжаться более шести месяцев, следовательно, Пар­ламент может собраться по меньшей мере на две сессии в год. Кворум для заседаний любой палаты составляет не менее 1/10 общего числа членов, но это кворум для обсуждений, а не для принятия законов.[3]

Главная функция Парламента, как и в других странах, — законодательствование. Законопроекты могут быть внесены депутатами (част­ные билли), но на практике подавляющая часть законопроектов вно­сится правительством (публичные билли). Законопроект проходит в каждой палате три чтения. Если его принимают обе палаты в одинако­вом тексте, он направляется на подпись Президенту. Если же в ка­кой-либо палате законопроект подвергается изменениям, он возвра­щается в палату, принявшую его первой. Совет штатов имеет право в течение четырех месяцев выразить несогласие с законопроектом, при­нятым нижней палатой (право вето). В этом случае обе палаты пытают­ся прийти к соглашению путем переговоров, а при их неудаче по реше­нию Президента созывается совместное заседание обеих палат и спор­ный вопрос решается большинством голосов. Обычно принимается решение нижней палаты, имеющей вдвое большую численность, чем верхняя. Совет штатов очень редко отказывается одобрить принятый нижней палатой текст: это имело место всего несколько раз в отноше­нии публичных биллей и полтора десятка раз в отношении частных биллей (вносимых депутатами). Если же в течение шести месяцев Со­вет штатов не принимает никакого решения по законопроекту, принятому народной палатой, закон считается принятым в ее редакции. «Де­нежный» законопроект должен быть рассмотрен Советом штатов в 14-дневный срок. Его рекомендации не носят обязательного характе­ра. Если решение Совета штатов является отрицательным, народная палата преодолевает это вето вторичным принятием закона в обычном порядке — простым большинством.

Наряду с законодательствованием Парламент выполняет и другие функции. Народная палата формирует правительство и осуществляет контроль за его деятельностью.

Огромной исполнительной властью Конституция наделяет Прези­дента, являющегося главой государства. Но в соответствии с Консти­туцией (сначала это был конституционный обычай, а 42-я и 44-я по­правки установили это в виде закона) Президент обязан следовать со­ветам правительства. В результате все основные полномочия исполнительной власти на деле осуществляются Кабинетом Минист­ров, а чаще всего — Премьер-министром.

Президент Индии избирается на пять лет косвенными выборами — особой коллегией выборщиков, в состав кото­рой входят выборные, а не назначенные члены обеих палат Парламен­та и выборные члены легислатур штатов, как однопалатных, так и двух­палатных. Каждый член коллегии получает не один, а гораздо больше голосов. Их число определяется с помощью довольно сложных расче­тов: учитывается, с одной стороны, соотношение численности выбор­щиков от Парламента и населения страны в целом, а с другой — соот­ношение численности выборщиков от каждого штата и его населения. В итоге число голосов выборщиков от Парламента должно быть равно числу голосов выборщиков от штатов. Такой порядок призван урав­нять влияние центра и мест, и, как считается, Президент в равной сте­пени является представителем как всей страны, так и населения раз­личных штатов.

Президентом может быть избран любой гражданин, достиг­ший 35-летнего возраста и удовлетворяющий условиям, необходи­мым для избрания в Народную палату. Кандидат в Президенты не мо­жет занимать какую-либо должность в органах федерального прави­тельства или правительства штата, в местных органах, находящихся под контролем этих правительств (исключение составляют должности губернатора штата и министра федерации или штата). Он должен за­благовременно подать в отставку с «запрещенных» должностей. Одно и то же лицо может быть переизбрано Президентом неоднократно и под­ряд. При избрании Президента применяется система «единственного передаваемого голоса». Президент является главой государства. Он представляет респуб­лику внутри страны и в международных отношениях, назначает дипло­матических представителей, является главнокомандующим. Действуя как глава государства, Президент созывает сессии Парламента, рас­пускает Парламент и назначает новые выборы, созывает палаты Пар­ламента для совместного заседания с целью урегулирования возник­ших между ними разногласий по законопроекту, вводит президент­ское правление в штатах, назначает Премьер-министра, а по его указанию — других министров, вправе объявить чрезвычайное поло­жение во всей стране или в некоторых ее частях. Президент обращается с посланиями к Парламенту после выборов и в начале каждой сессии.[4]

Как часть Парламента Президент обладает вместе с палатами зако­нодательными полномочиями: правом законодательной инициативы, правом вето, правом окончательно решать вопрос о судьбе закона шта­та, представленного ему губернатором, на основе рассматриваемого ниже резервирования законов штатов и др. Обладая правом вето, он может возвратить законопроект палатам Парламента для вторичного обсуждения «в возможно короткий срок» (ст. 111), но обязан подпи­сать закон, если Парламент примет его вторично (простым большин­ством голосов). Некоторые законопроекты могут вноситься в Парла­мент и легислатуры штатов только с согласия Президента. Законы по ряду вопросов, принятые легислатурами штатов, резервируются на рассмотрение Президента республики и вступают в силу лишь после одобрения им.

Президент, действуя в качестве главы исполнительной власти, мо­жет в период между сессиями Парламента издавать указы, имеющие силу закона. После открытия сессии Парламента такие указы должны быть представлены Парламенту для утверждения. Если в течение шес­ти недель после созыва палат указы не будут утверждены, они теряют силу. Президент назначает губернаторов штатов, главного судью и чле­нов Верховного суда Индии, членов высоких (высших) судов штатов, Генерального прокурора, Генерального атторнея, многих высших должностных лиц. Он обладает правом помилования.

Президент — высшее должностное лицо. Как таковое он теорети­чески, по Конституции, возглавляет весь административный аппарат.

Однако, как отмечалось, все эти обширные полномочия Прези­дент осуществляет только по указаниям правительства. Видимо, поэто­му в Индии не существует института контрасигнатуры президентских актов, как в других парламентарных республиках: Конституция ясно устанавливает несамостоятельную роль Президента. Его обширные по букве Конституции полномочия практически осуществляет прави­тельство. Правда, Президент может потребовать пересмотра адресо­ванного ему совета правительства, но он должен действовать опять-та­ки по данному ему совету. В состав правительства Президент не вхо­дит, на его заседаниях не присутствует; его лишь ставят в известность о решениях правительства по вопросам законодательства и управления, и он вправе требовать от главы правительства информации по этим во­просам. Иногда возникали коллизии между Президентом и Пре­мьер-министром, но они всегда решались в пользу последнего. Прав­да, в последнее десятилетие роль Президента стала возрастать. В связи с тем что теперь ни одна партия не получает абсолютного большинства в Парламенте (а иногда есть две почти равноценные по численности депутатов фракции), именно Президент решает, кому из их лидеров поручить формирование правительства (на основе коалиции с другими партиями).

Президент несет ответственность в форме импичмента. В отличие от США любая палата может возбудить этот процесс резолюцией, при­нятой не менее 1/4 части ее членов и подписанной ими. На основе этой резолюции палата либо сама проводит расследование, либо отдает об этом распоряжение другим органам. После этого палата большинст­вом голосов формулирует обвинение. Оно передается другой палате для решения вопроса об импичменте путем голосования. Отстранение Президента от должности осуществляется резолюцией любой палаты, которой представлено сформулированное обвинение, большинством в 2/3 общего числа ее членов.

Вице-Президент Индии также избирается на пять лет, но иным пу­тем: на совместном заседании обеих палат Парламента, без участия ле­гислатур штатов. Условия для избрания Вице-Президента такие же, как и для Президента, за исключением одного: Вице-Президент дол­жен обладать квалификациями, необходимыми для избрания не в На­родную палату, как Президент, а в Совет штатов, поскольку он предсе­дательствует в этой палате. Помимо этого Вице-Президент помогает Президенту и замещает его в случае временной или постоянной невоз­можности Президента исполнять свои обязанности. В последнем слу­чае в возможно короткий срок проводятся выборы нового Президента.

Правительство Индии — Совет Министров. Премьер-министром Президент назначает лидера партии большинства в Народной палате (с 1989 г. — лидера коалиции партий, обладающих большинством де­путатских мандатов).

По указанию Премьер-министра Президент назначает министров. Правительство представляется Парламенту и просит о доверии, которое выражается путем голосования. Министры в Индии должны быть членами одной из палат Парламента или стать ими в течение шести ме­сяцев с момента назначения. Увольняет министров Премьер-министр с одобрения Президента. Правительство в Индии, как и в Великобри­тании, включает большую группу лиц (в том числе государственных министров, парламентских секретарей — заместителей министров, представляющих их в Парламенте, младших министров — иных замес­тителей министров), обычно до 60 человек, в 1997 г. — более 40, и не собирается на заседания в полном составе. Фактически все вопросы руководства государством решаются узким составом правительства — Кабинетом (Премьер-министр и министры, отвечающие за наиболее важные участки работы; в 1997 г. —-17 членов, в 1998 и 2008 гг. — 19).

Компетенция Совета Министров в Конституции не определена. Сказано лишь, что этот орган учреждается для оказания помощи и да­чи советов Президенту при выполнении им своих функций. На деле, как отмечалось, правительство осуществляет полномочия, принадлежа­щие по Конституции Президенту. Кабинет решает все важные вопросы государственной политики, управляет страной. Правительство на­правляет законодательную деятельность Парламента (ибо, как прави­ло, в правительстве посты занимают лидеры партии большинства или блока партий в Парламенте), издает нормативные акты в форме прези­дентских указов или в порядке делегированного законодательства (в последнем случае — от имени министров). За этими актами надзира­ет специальный комитет Парламента по «подчиненному» или допол­нительному законодательству;, все нормативные акты министров должны быть «положены на стол Парламента» (сдаются в библиотеку Парламента) за 30 дней до их публикации (а не после).

Обычно решения на заседаниях Совета Министров и в Кабинете Министров принимаются без голосования, на основе общего согла­сия. На этих заседаниях (особенно на заседаниях Кабинета) рассмат­риваются наиболее важные вопросы, а текущая работа осуществля­ется через различные комитеты, создаваемые внутри правительства: по бюджету, по обороне, по политическим вопросам, по вопросам занятости населения, по кадровым вопросам и т.д. Большую роль в деятельности правительства играет его секретариат: советники и по­мощники главы правительства со своим штатом государственных служащих.

Министры руководят своими ведомствами. Руководители менее важных министерств, не входящие в Кабинет, называются государст­венными министрами. Министры без портфеля, являющиеся советни­ками Премьер-министра или выполняющие отдельные важные пору­чения, могут входить в состав Кабинета.

Если Народная палата выразит недоверие правительству, оно обяза­но уйти в отставку или обратиться к Президенту республики с просьбой о роспуске палаты и назначении новых выборов. На практике в Индии не­доверие правительству не было выражено ни разу. Это и понятно: правительство — это лидеры партии (партий) большинства в палате. Од­нако вследствие распада коалиции и утраты правительством большинст­ва в палате правительство несколько раз само уходило в отставку, и Пре­зидент принимал решения о роспуске палаты и досрочных выборах.

Наряду с коллективной ответственностью правительства перед На­родной палатой его члены несут индивидуальную ответственность пе­ред Президентом (на практике — перед Премьер-министром). Это зна­чит, что по совету Премьер-министра Президент может уволить в от­ставку любого министра.

В федерации и штатах Индии действует единая централизованная система судов, применяющих законы как федерации, так и штатов. Единство судебной системы призвано укреплять целостность страны, служить единообразному применению права. Судьи назначаются Пре­зидентом Индии (по его поручению — губернаторами штатов) после консультаций с главным судьей Индии (председателем Верховного су­да), а также с другими должностными лицами.

Низшей ступенью судов являются суды панчаятов в деревнях (ньян-панчаяты, панчаяты-адалаты и др.), которые рассматривают не­значительные уголовные и гражданские дела. В городах (городских районах, кварталах) также есть суды по незначительным делам, в том числе в связи с автотранспортными происшествиями. Они называются народными судами.

Следующая ступень — суды мунсифов (мунсиф — судья-индус, на­звание идет от колониальных времен, когда высшую судебную власть осуществляли представители метрополии). Они рассматривают только гражданские дела (с ценой иска от 1000 до 5000 рупий, приблизительно 100—500 долл.). Выше стоят дополнительные суды (судьи, рассматри­вающие гражданские дела с неограниченной ценой иска и апелляции на решения мунсифов). Окружной судья (окружные суды общей юрис­дикции) рассматривает апелляции на решения дополнительных судей и располагает неограниченной юрисдикцией как судья первой инстан­ции по гражданским и уголовным делам. В столицах штатов, а также в Калькутте имеются городские судьи, но они выполняют функции толь­ко апелляционных судов.

Высшей судебной инстанцией штата является высокий (высший) суд. Некоторые мелкие штаты имеют общий высокий суд в главном го­роде одного из штатов. Он может выступать в качестве суда первой ин­станции и как апелляционный суд. Судей высоких судов штата назна­чает Президент Индии после консультаций с главным судьей и губер­натором штата. Судья высокого суда занимает должность до достижения 62 лет. Высокий суд штата осуществляет руководство все­ми судами на территории штата, включая военные и административ­ные суды, контролирует их деятельность. Он может издавать судебные приказы об устранении нарушений права по всем вопросам (Верхов­ный суд Индии издает такие приказы только в связи с нарушением конституционных прав). Как отмечалось, он осуществляет конститу­ционный контроль, но окончательное решение принимает Верховный суд Индии — высшая инстанция.

Наряду с толкованием Конституции Верховный суд Индии, воз­главляющий судебную систему страны, рассматривает в качестве пер­вой инстанции споры между федерацией и штатами, а также между штатами. Он является высшей апелляционной инстанцией по граж­данским и уголовным делам, по просьбе Президента дает заключения по вопросам факта и права, с одобрения Президента республики изда­ет в пределах действующих законов предписания и правила, касаю­щиеся вопросов судопроизводства.

4. Периодизация и основы развития в Др. Китае.