ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА 1 страница

"После того, как мы окончательно потеряли из виду цель,

мы удвоили свои усилия".

Марк Твен

5.1. Понятие и содержание функций государства

Функция, как и иные обществоведческие понятия, не является только юридическим или политическим понятием. Оно было заимствовано из других наук. Например, в физике, математике понятие функции выражает зависимость одной переменной величины от другой, то есть непосредственно ту зависимость, когда при изменении одной величины другая величина также изменяется определенным образом.

В философском и общественно-социологическом плане термин "функция" понимается как: внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений; совокупность обычных или специфических действий отдельных лиц или органов, обусловленных их природой или необходимостью выживания; наличие у отдельного лица или группы лиц специфических обязанностей, выполнение которых осуществляется ими в процессе служебной деятельности.

Функции государства наукой рассматриваются с различных точек зрения. Это вытекает из того, что несмотря на разнообразие теорий, объясняющих (доказывающих) причины и основания происхождения государства. Изначально оно возникло как организация, основным предназначением которой является обязательное выполнение разнообразных функций публичного характера.

Например, в науке управления выделяют около пяти тысяч функций, которыми занимаются органы государственной власти. В отличие от функций государства они носят относительно локальный и узкий (в рамках имеющихся полномочий конкретного органа государственной власти или должностного лица) характер.

Нормативно определено <1>, что функции федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации имеют следующее содержание:

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. 11 марта. Затем его отменил Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2008. 13 мая.

1. Функции по принятию нормативных правовых актов, т.е. издание носящих подзаконный характер правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

2. Функции по контролю и надзору предполагают осуществление действий: по контролю и надзору за соблюдением субъектами права общеобязательных правил поведения; выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

3. Правоприменительные функции предусматривают возможность издания индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров, кадастров.

4. Функции по оказанию услуг предусматривают осуществление услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемую на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц.

Функции государства - категория объективная. Их конкретная реализация воплощается в жизнь с учетом политических компромиссов. Здесь проявляется субъективный (человеческий) фактор определения функций государства и его деятельности (функционирования). В этой связи следует согласиться с точкой зрения премьер-министра Индии Манмохана Сингха на сущность государственной власти. Он считает, что "власть сродни общественному фонду. Нельзя просто сидеть на власти, ее надо использовать. Но использовать на благо общества" <1>.

--------------------------------

<1> Первые лица (Манмохан Сингх, премьер-министр Индии) // Коммерсантъ. 2005. 7 сентября.

Функции государства - это носящие объективный, системный и взаимообусловленный характер основные направления его деятельности по управлению обществом, отражающие его цели и социальное назначение.

Основные черты функций государства

1. Имеют комплексный, синтезирующий характер. Как основные направления деятельности государства они никогда не отождествляются и не могут отождествляться с самой деятельностью или отдельными аспектами деятельности государства. Содержание каждой функции складывается из множества однородных и однопорядковых аспектов деятельности государства. Однако это не механическое, не стихийное и не автоматическое сложение. За ним всегда стоит осознанная целенаправленная деятельность различных государственных органов, всего государственного аппарата. В политических и государственных системах, построенных на однопартийной основе, как это было, например, в СССР, координирующую и направляющую деятельность обычно выполняют стоящие у власти политические партии.

2. По своему характеру, содержанию и назначению функции государства никогда не бывают социально выхолощенными, нейтральными. Они всегда выражают и отражают социально-классовую сущность и содержание конкретного государства. В них проявляется реальная роль, которую выполняет государство в процессе решения задач развития экономики, общества и самого государства. Поэтому одни и те же функции у государств различного типа (рабовладельческие, феодальные, капиталистические, социалистические) всегда бывают разными по содержанию.

3. В функциях государства прослеживается прямая связь с основными целями и задачами государства, стоящими перед ним на том или ином этапе его развития. Цель представляет собой желаемый конечный результат деятельности государственных и негосударственных структур. Достижение цели предполагает необходимость согласованных и системных действий всех субъектов управленческого процесса. С изменением цели изменяется и характер действий всех взаимодействующих структур.

Приоритет и масштаб реализации функций обусловливается важностью и масштабностью задач и целей. Так, в условиях войны или надвигающегося военного кризиса, когда перед государством и обществом стоят задачи защиты страны от нападения извне, на первый план выступает функция обороны. Ее приоритетность в этот период не подлежит сомнению. В период же экономического спада на первом плане оказываются экономические функции.

Например, в связи с очередным Всемирным экономическим форумом в Давосе (2006 г.) служба изучения общественного мнения Gailup International провела два опроса с одними и теми же вопросами, связанными с определением приоритетных задач, стоящих перед мировыми лидерами <1>. В первом опросе участвовало 50000 жителей из более 60 стран, а во втором - участники форума. Были получены следующие результаты.

--------------------------------

<1> Алексеев Алексей. Народы отстают от своих лидеров в экономическом росте // Коммерсантъ. 2006. 1 февраля.

┌──────────┬────────────────────────────────┬──────────────┬──────────────┐

│ Место в │ Задача │Мнение жителей│Мнение лидеров│

│ рейтинге │ │ % │ % │

├──────────┼────────────────────────────────┼──────────────┼──────────────┤

│ 1. │ Экономический рост │ 17 │ 31 │

├──────────┼────────────────────────────────┼──────────────┼──────────────┤

│ 2. │ Сокращение разрыва между │ 16 │ 17 │

│ │ богатыми и бедными странами │ │ │

├──────────┼────────────────────────────────┼──────────────┼──────────────┤

│ 3. │ Ликвидация бедности │ 12 │ 12 │

├──────────┼────────────────────────────────┼──────────────┼──────────────┤

│ 4. │ Защита окружающей среды │ 14 │ 9 │

├──────────┼────────────────────────────────┼──────────────┼──────────────┤

│ 5. │ Восстановление доверия к │ 7 │ 14 │

│ │ органам власти │ │ │

├──────────┼────────────────────────────────┼──────────────┼──────────────┤

│ 6. │ Борьба с терроризмом │ 10 │ 6 │

├──────────┼────────────────────────────────┼──────────────┼──────────────┤

│ 7. │ Сокращение числа войн │ 9 │ 6 │

├──────────┼────────────────────────────────┼──────────────┼──────────────┤

│ 8. │ Борьба за права человека │ 4 │ 2 │

├──────────┼────────────────────────────────┼──────────────┼──────────────┤

│ 9. │ Усиление влияния к │ 3 │ 2 │

│ │ социальной сфере │ │ │

├──────────┼────────────────────────────────┼──────────────┼──────────────┤

│ 10 - 12.│ Борьба со СПИДом │ 2 │ 1 │

├──────────┼────────────────────────────────┼──────────────┼──────────────┤

│ 10 - 12.│ Борьба с организованной │ 2 │ 1 │

│ │ преступностью │ │ │

├──────────┼────────────────────────────────┼──────────────┼──────────────┤

│ 10 - 12.│ Достижение полного равенства │ 2 │ 1 │

│ │ для женщин │ │ │

└──────────┴────────────────────────────────┴──────────────┴──────────────┘

4. Функции государства не следует отождествлять с функциями его отдельных органов или же государственных организаций. Функции последних, хотя и имеют в большинстве своем немалую значимость для жизни общества и государства, но тем не менее они обладают по сравнению с функциями всего государства относительно узким, локальным характером. Если функции государства охватывают собой всю его деятельность в целом, активность всего государственного аппарата или механизма, то функции отдельных органов распространяются лишь на часть его, охватывают собой деятельность лишь отдельных его частей. Например, в ходе проводившейся административной реформы в Российской Федерации (2003 - 2005 гг.) часть функций государственных органов были признаны избыточными. Поэтому посчитали целесообразным их реализацию передать общественным организациям.

5. Функции государства отличаются своими методами и формами осуществления и не смешиваются со сферами их приложения. В соответствии с теми целями и задачами, которые стоят перед государством на том или ином этапе его развития, при осуществлении своих функций государство может использовать методы поощрения, убеждения или же, при необходимости, методы принуждения. Что касается сфер приложения функций государства, то они далеко не всегда совпадают друг с другом. В одной и той же сфере деятельности государства может осуществляться несколько функций и, наоборот, одна и та же функция может проявляться в нескольких сферах жизни общества.

Классификация функций государства имеет своей непосредственной целью создание условий для их более глубокого и разностороннего изучения и более эффективного применения. Она дает возможность вырабатывать практические рекомендации по совершенствованию основных направлений деятельности функций государства не вообще, а дифференцированно, применительно к их отдельным видам, группам или даже к отдельно взятым функциям.

В юридической науке существовали (некоторые из них до сих пор существуют) следующие критерии классификации функций государства, а именно:

1. В зависимости от направленности решаемых государством целей и задач (внутренние и внешние).

2. По продолжительности их существования и деятельности (постоянные и временные).

3. По важности и социальной значимости тех или иных направлений государственной деятельности (основные и не основные).

4. По принципу разделения властей (законодательные, управленческие, правоохранительные, информационные).

5. В зависимости от социальной значимости (выражающие преимущественно интересы правящих классов, слоев или групп, или представляющие, концентрирующие в себе интересы всего общества).

6. От сфер их приложения и осуществления (политические, идеологические, социальные, экономические).

7. От форм их реализации (правотворческие, правоохранительные, правоприменительные).

8. На основании территориального масштаба, в пределах которого они реализуются (федерации и субъектов Федерации или, как в унитарном государстве, осуществляемые на территории единого, лишь в административном плане делимого государства).

9. В зависимости от обусловленности "природой всякого общества" (функции государств эксплуататорских типов, функции государства демократического типа и функции, вытекающие из природы всякого общества - общесоциальные функции).

Существуют и иные основания классификации функций государства. Однако наиболее распространенными являются следующие.

┌───────────────────┐

│ Функции │

┌─────────┤ государства ├─────────┐

│ └───────────────────┘ │

│ │

┌────────┴───────┐ ┌───────┴────────┐

│ Внутренние │ │ Внешние │

└────────┬───────┘ └───────┬────────┘

┌─────────┴─────────┐ ┌───────┴──────────┐

│ Экономическая │ │ Оборонная │

│ Социальная │ │ Сотрудничество с │

│Правоохранительная │ │другими странами в│

│ Экологическая │ │решении глобальных│

│ Культурная │ │ проблем │

│ │ │ современности │

└───────────────────┘ └──────────────────┘

Наряду с вышеназванными критериями классификации функций, распространенной является их классификация по важности в общественной жизни - на основные и неосновные функции.

Надо отметить, что данная классификация является насколько традиционной, настолько же и спорной. Еще в 60-е годы XX столетия в отечественной литературе дискутировался вопрос о том, что такое основные и неосновные функции государства и чем они отличаются друг от друга. Одновременно некоторыми авторами по вполне понятным и естественным причинам проводилась мысль о том, нужно ли вообще подразделять функции государства на основные и неосновные. По мере развития отечественной и зарубежной юридической литературы последний вопрос был решен положительно. Исследователи, занимающиеся проблемами государственно-правовой теории и практики, пришли к выводу о том, что классификация функций государства на основные и не основные не только желательна, но и объективно необходима.

Такой вывод обусловлен тем, что в реальной действительности функции государства как основные направления деятельности далеко не равнозначны друг другу и далеко не одинаковы. Таковыми они являются как в обычной, повседневной жизни, так и, в особенности в нестандартных, чрезвычайных условиях его активности. Вполне очевидным является, например, то, что в условиях ведения войны на первый план в системе функций государства выступает наряду с экономическими и некоторыми другими функциями, функция обороны. В условиях экологических и других возможных катастроф и потрясений - экологическая и другие соответствующие функции. Таким образом, под основными функциями государства понимаются наиболее важные направления его деятельности, охватывающие собой ряд отдельных однородных направлений государственной работы, а под неосновными функциями государства подразумеваются относительно более узкие направления его деятельности, входящие в состав основных функций как элемент их внутренней структуры.

Но надо отметить то, что у современного государства, осуществляющего свою многогранную деятельность в весьма сложном и противоречивом мире, требующего его особого внимания сразу не к одной, а к нескольким сферам жизни общества, нет и не может быть только одной, единственно основной, главной функции.

5.2. Генезис развития функций советского государства

Основные функции государства диктатуры пролетариата

(после принятия Конституции РСФСР в 1918 г. и

до принятия Конституции СССР 1936 г.)

┌─────────────────────────────────────┬───────────────────────────────────┐

│ Внутренние │ Внешние │

├─────────────────────────────────────┼───────────────────────────────────┤

│ Подавление сопротивления свергнутых │ Обороны страны от нападения извне │

│ эксплуататорских классов │ │

├─────────────────────────────────────┼───────────────────────────────────┤

│ Хозяйственно-организаторская │Борьбы за мир, мирное существование│

│ │государств с различным общественным│

│ │строем │

├─────────────────────────────────────┼───────────────────────────────────┤

│ Культурно-воспитательная │ │

├─────────────────────────────────────┼───────────────────────────────────┤

│ Регулирования меры труда и меры │ │

│ потребления │ │

├─────────────────────────────────────┼───────────────────────────────────┤

│ Охраны социалистической │ │

│ собственности │ │

├─────────────────────────────────────┼───────────────────────────────────┤

│ Охраны прав и свобод граждан, │ │

│ социалистического правопорядка │ │

└─────────────────────────────────────┴───────────────────────────────────┘

Основные функции общенародного государства

(после принятия Конституции СССР 1977 г.)

┌─────────────────────────────────────┬───────────────────────────────────┐

│ Внутренние │ Внешние │

├─────────────────────────────────────┼───────────────────────────────────┤