Характеристика органов управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации

Полномочия федеральных органов государственной власти в Российской Федерации в вопросах управления финансами определены Конституцией Российской Федерации, Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

В соответствии с конституционным разделением властей в Российской Федерации, предметами ведения и полномочиями главы государства, органов законодательной и исполнительной власти, различается их роль в системе управления финансами. В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации[48] Президент Российской Федерации, высшие органы законодательной и исполнительной власти, - верхняя и нижняя палаты Федерального Собрания и Правительство Российской Федерации, - обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в ходе общего управления финансами в процессе составления, рассмотрения и утверждения прогнозов развития экономики государства, государственного и муниципального секторов, долгосрочных целевых программ развития отдельных отраслей, при планировании направлений развития бюджетной системы РФ и принятии решений в области развития финансовых отношений на перспективу. В ходе управления финансами, осуществляемого высшими органами законодательной и исполнительной власти, определяются источники и размеры финансовых ресурсов, которые должны обеспечить воспроизводство в пропорциях, заложенных в соответствии с основными направлениями финансовой политики, включая направления бюджетной политики; устанавливается оптимальное соотношение между финансовыми ресурсами органов государственной власти и местного самоуправления, с одной стороны, и субъектами хозяйствования, с другой; выявляются наиболее эффективные направления использования финансовых ресурсов и резервы их роста.

Наряду с Президентом Российской Федерации и высшими органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации управление государственными финансами на федеральном уровне также осуществляют специально созданные организационные структуры, к которым относятся органы исполнительной власти в лице министерств (Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации), служб (Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, Федеральная служба по финансовым рынкам и др.)

К полномочиям Президента Российской Федерации в вопросах управления финансами относится разработка Бюджетного послания на очередной финансовый год и плановый период, подписание законодательных актов, в том числе закона о федеральном бюджете, других законодательных актов в области финансов. Президент Российской Федерации, как и другие ветви государственной власти Российской Федерации, обладает правом законодательной инициативы, в том числе в области финансов. В составе администрации Президента Российской Федерации действует Контрольное управление, осуществляющее государственный финансовый контроль, в первую очередь за деятельностью федеральных министерств и служб, непосредственно подотчетных Президенту Российской Федерации. Деятельность Контрольного управления осуществляется в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 08.06.2004 г. №729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации».

Основными задачами Контрольного управления Президента Российской Федерации являются: контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации; контроль за реализацией общенациональных проектов; контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации; контроль за реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов Президента Российской Федерации; информирование Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

Федеральные органы законодательной власти представлены Государственной Думой и Советом Федерации, образующим Федеральное Собрание. Функции законодательных органов в области управления финансами: рассмотрение и утверждение закона о федеральном бюджете и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, рассмотрение и утверждение других законодательных актов в области финансов, введение федеральных налогов и сборов, контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, формирование высшего органа государственного финансового контроля на федеральном уровне – Счетной палаты Российской Федерации. Таким образом, Государственная Дума и Совет Федерации осуществляют также в процессе управления финансами различные формы финансового контроля – предварительный (при рассмотрении законопроектов по финансовым вопросам), текущий и последующий (через деятельность подотчетной им Счетной палаты Российской Федерации).

Деятельность Счетной палаты Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 11.01.1995 г. №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Задачами Счетной палаты Российской Федерации являются: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов российской Федерации в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В процессе реализации перечисленных задач Счетная палата Российской Федерации осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляет разработку финансовой политики Российской Федерации, проекта закона о федеральном бюджете и его исполнение, проектов законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и их исполнение, управление государственным долгом Российской Федерации. В состав Правительства Российской Федерации входят федеральные министерства, службы и агентства[49], которые выполняют функции главных распорядителей средств федерального бюджета, администраторов доходов федерального бюджета, администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также осуществляют внутриведомственный финансовый контроль. Федеральные министерства также являются субъектами бюджетного планирования на федеральном уровне.

Особую роль в управлении государственными финансами на федеральном уровне играет Министерство финансов Российской Федерации[50]. Полномочия и вопросы ведения Министерства финансов Российской Федерации определены Положением о Минфине России, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации», а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. N 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации».

Министерство финансов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики и нормативно-правовое регулирование в финансовой сфере, включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга, в области аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, включая определение таможенной стоимости товаров, а также выработку финансовой политики в области государственной службы и судебной системы.

Основными задачами Министерства финансов Российской Федерации являются выработка единой государственной финансовой (включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга), кредитной, денежной политики, а также политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей (в части исчисления и порядка уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров.

Министерство финансов Российской Федерации разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, определения основ бюджетного процесса; федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, порядка исполнения федерального бюджета в очередном финансовом году и плановом периоде, отчетности о его исполнении; разграничения бюджетных полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления; финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами; финансовой деятельности и финансового регулирования в условиях военного времени, а также подготовки финансовой системы к условиям военного времени; налоговой политики; валютной политики; политики в сфере таможенных платежей в части исчисления и порядка их уплаты, определения таможенной стоимости товаров; избежания двойного налогообложения доходов и имущества; регулирования деятельности субъектов и участников страхового рынка; финансовых взаимоотношений Российской Федерации с иностранными государствами, межгосударственными объединениями с участием Российской Федерации и международными финансовыми организациями; эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, предоставления государственных гарантий Российской Федерации; управления государственным долгом и финансовыми активами Российской Федерации; регулирования в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений; установления оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации; регулирования бухгалтерского учета, бухгалтерской отчетности; регулирования аудиторской деятельности.

Министерство финансов Российской Федерации разрабатывает и утверждает: порядок составления и исполнения федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов; порядок ведения бюджетной росписи федерального бюджета; порядок составления отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов и консолидированного бюджета Российской Федерации; формы налоговых деклараций, расчетов по налогам, методические рекомендации и другие нормативные правовые акты по вопросам применения законодательства о налогах и сборах; условия лицензирования, аттестации, деятельности и представления отчетности в отношении субъектов страхового дела; нормативные правовые акты по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений; методологию эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, предоставления государственных гарантий Российской Федерации; порядок ведения государственной долговой книги Российской Федерации; порядок организации и осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере; нормативные правовые акты в области ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности; единый план счетов бюджетного учета и инструкцию по его применению органами государственной власти, органами управления государственных внебюджетных фондов, органами местного самоуправления и созданными этими органами государственными (муниципальными) учреждениями; порядок формирования и представления бюджетной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; порядок представления в Министерство финансов Российской Федерации отчетности в сфере аудиторской деятельности; требования к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, общие требования к порядку составления и утверждения отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества; порядок обеспечения территориальными органами Федерального казначейства наличными денежными средствами организаций, лицевые счета которым в установленных законодательством Российской Федерации случаях открыты в территориальных органах Федерального казначейства.

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзора) и Федерального казначейства (Казначейства России). Министерство финансов Российской Федерации самостоятельно не осуществляет функции по осуществлению финансового контроля. Эти функции закреплены за подведомственными федеральными службами.

Основные полномочия Федеральной налоговой службы и ее территориальных органов (управлений по субъектам Российской Федерации, межрегиональных инспекций, инспекций по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции межрайонного уровня) заключаются в контроле и надзоре за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, за производством и оборотом табачной продукции. Федеральная налоговая служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам. Также Федеральная налоговая служба осуществляет налоговые проверки, производит исчисление земельного налога и налога на имущество физических лиц.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля[51] (кроме контроля кредитных организаций и валютных бирж).

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор: за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов и бюджетных инвестиций. Территориальные службы Росфиннадзора осуществляют также контроль за исполнением региональных бюджетов, если доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в их доходах составляет более 50%, а также местных бюджетов закрытых административно-территориальных образований.

Федеральное казначейство в соответствии с Положением «О Федеральном казначействе», утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.2004 № 703 осуществляет правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность через управления по субъектам Российской Федерации и отделения по муниципальным образованиям.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации рассматривают и утверждают закон о бюджете субъекта Российской Федерации, бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования, вводят региональные налоги и сборы в соответствии с перечнем, определенным Налоговым кодексом Российской Федерации, принимают другие законодательные акты в рамках их компетенции в области финансов, организуют контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, формируя счетную или контрольно-счетную палату субъекта Российской Федерации.

Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывают и реализуют региональную финансовую политику, разрабатывают проект закона о бюджете субъекта Российской Федерации, бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования, организацию их исполнения, управление государственным долгом субъекта Российской Федерации.

Органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладают правом законодательной инициативы по федеральным законам.

В составе исполнительных органов субъектов Российской Федерации действуют самостоятельные (автономные) финансовые органы (министерства финансов, комитеты по финансам и бюджету, управления или департаменты финансов). Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не подчиняются напрямую федеральным органам государственной власти, поэтому в настоящее время нет прямого подчинения финансовых органов субъектов Российской Федерации Министерству финансов Российской Федерации. Финансовые органы субъектов Российской Федерации непосредственно подчиняются высшим органам исполнительной власти в каждом из субъектов Российской Федерации. Однако, финансовые органы субъектов Российской Федерации представляют в Министерство финансов Российской Федерации отчеты об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации для составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации.

Основные функции финансовых органов субъектов Российской Федерации связаны с разработкой региональной финансовой политики, разработкой проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации и их исполнением, разработкой и реализацией мер по государственной финансовой поддержке отдельных субъектов хозяйствования на территории субъекта Российской Федерации, финансовому обеспечению социальной политики субъекта Российской Федерации, проведением долговой политики субъекта Российской Федерации. В некоторых субъектах Российской Федерации отдельные функции могут быть поделены между финансовыми органами и другими органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации (например, вопросами управления государственным долгом субъекта Российской Федерации могут заниматься не только финансовые органы субъекта Российской Федерации, но и органы, ответственные за управление экономикой субъекта российской Федерации в целом).

На территории субъекта Российской Федерации также действуют территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти (управления, отделения, инспекции Федеральной налоговой службы, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федерального казначейства). Однако их функции связаны с управлением финансами на федеральном, а не на региональном, уровне.

Представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают в форме муниципальных правовых актов местные бюджеты, вводят местные налоги, принимают решения по другим финансовым вопросам, относящимся к вопросам местного значения. Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления разрабатывают муниципальную финансовую политику, осуществляют разработку и исполнение местного бюджета, управление муниципальным долгом. В составе исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления действуют самостоятельные (автономные) муниципальные финансовые органы. Однако, на территории муниципального образования в Российской Федерации может проживать разное количество жителей, при этом нормы выборности, определенные законодательством, могут не позволить создать финансовые органы, состоящие из нескольких человек, в муниципальных образованиях поселенческого типа. Законодательством предусмотрено делегирование отдельных полномочий, в том числе полномочий, связанных с разработкой и исполнением местного бюджета, органам местного самоуправления более крупного муниципального образования (муниципального района).