Правовые основы управления финансами. Характеристика источников финансового права в Российской Федерации

Для успешного проведения финансовой политики, эффективной реализации финансового механизма в процессе управления финансами большое значение имеет правовое оформление финансовых отношений организаций, домохозяйств, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Используя правовые нормы, органы государственной власти и местного самоуправления регулируют развитие отраслей экономики, обеспечивают ее стабильность и рост, сглаживают и устраняют негативные тенденции в развитии экономики и социальной сферы, воздействуют на объем и структуру финансовых ресурсов, остающихся в распоряжении организаций и домохозяйств. В свою очередь необходимость реализации целей и задач финансовой политики, проводимой государством, стимулирует дальнейшее развитие содержательной части финансового права. Именно финансовая политика определяет вопросы разработки соответствующих финансово-правовых актов для ее реализации, состав правовых норм, которые они должны содержать, а также необходимые изменения в действующих нормативных правовых актах. Применение норм права для организаций означает определенный порядок формирования их уставного (складочного) капитала, формирования и распределения прибыли, налогообложения, реализации амортизационной и инвестиционной политики, управления имуществом и решения других вопросов финансово-хозяйственной деятельности. Правовое регулирование финансовых отношений в рамках домохозяйств осуществляется в ходе установления различных форм государственной финансовой поддержки индивидуальных предпринимателей, в процессе налогообложения доходов физических лиц, предоставления различных социальных льгот и выплат.

Установление и применение к финансовым отношениям соответствующих новым условиям ведения финансово-хозяйственной деятельности и принципам функционирования рыночной экономики норм права, означающих установление четких правил организации этих отношений, позволяет эффективно управлять финансами органов государственной власти и органов местного самоуправления, финансами организаций, осуществлять государственное регулирование финансов домохозяйств, защищать экономические интересы субъектов финансовых отношений и обеспечивать строгую финансовую дисциплину.

Норма права является первичным, исходным элементом системы права и представляет собой общеобязательное, формально определенное правило поведения, установленное или санкционированное государством и обеспеченное его принудительной силой. Норма права закрепляет права и обязанности участников общественных отношений и является критерием оценки их поведения (правомерного или неправомерного)[44].

Отрасль права – это совокупность норм права, регулирующих качественно однородную группу общественных отношений. Так, например, отрасль финансового права осуществляет правовое регулирование финансовых отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления; отрасль гражданского права регулирует имущественные отношения в обществе, а также связанные с ними личные неимущественные отношения; административное право регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организационной и исполнительно-распорядительной деятельности должностных лиц и органов государственного управления, а также в ходе управления на муниципальном уровне при осуществлении органами местного самоуправления делегированных им функций органов государственной исполнительной власти. Важным признаком для выделения отрасли права является наличие у нее специфического предмета и метода правового регулирования.[45]

В ходе использования правовых норм в процессе управления финансами проявляется их «императивный» характер, под которым понимается активная практическая деятельность государства по организации финансовых отношений, разработке форм их проявления и использования. В результате этой деятельности субъекты права не могут по своему усмотрению и по собственной инициативе приобретать финансовые права и обязанности, определять их содержание, а также реализовывать их.

Регулирование финансовых отношений в процессе управления финансами осуществляется с использованием различных норм, содержащихся в соответствующих нормативных правовых актах. При этом правовые акты, регламентирующие финансовые отношения, относятся к различным отраслям и подотраслям права.

Финансовые отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления прежде всего регулируются нормами финансового права и входящими в него подотраслями, - бюджетным правом, налоговым правом, правом социального обеспечения[46]. Финансовые вопросы, связанные с составом государственной и муниципальной казны регулируются нормами гражданского права, а вопросы реализации полномочий и функций органов государственной власти и органов местного самоуправления, отдельных должностных лиц в сфере управленческой деятельности традиционно относятся к административному праву. Большая часть финансовых отношений организаций регулируется нормами гражданского права (например, вопросы формирования, распределения и использования финансовых ресурсов организаций различных организационно-правовых форм, распределения финансовых полномочий между участниками организации и др.) и административного права (административные штрафы). Отсюда можно утверждать, что существующие в обществе финансовые отношения регулируются различными отраслями права, при этом на макроуровне первостепенное значение для обеспечения эффективного управления финансами приобретает финансовое право[47].

В целях управления государственными и муниципальными финансами, регулирования финансово-хозяйственной деятельности организаций и доходов населения органы государственной власти и органы местного самоуправления используют нормативные правовые акты, которые представляют собой результат правотворчества органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию и содержат соответствующие правовые нормы по рассматриваемому вопросу.

Используемые в ходе управления финансами нормативные правовые акты весьма многообразны и классифицируются по различным признакам. По юридической силе эти акты подразделяются на законы и подзаконные акты; по уровню власти – на правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления; по степени регулирования сфер и звеньев финансовой системы – на нормативные правовые акты, которые применяются для управления финансовыми отношениями во всех сферах финансовой системы (Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ) и правовые акты, регулирующие финансовые отношения в отдельной сфере или звене финансовой системы; по масштабам правового регулирования выделяют внутригосударственные и международные нормативные правовые акты.

Основным законом, закладывающим основы управления финансами в нашей стране является Конституция РФ, в которой определяются федеративное государственное устройство, что обусловливает выделение в составе бюджетной и налоговой систем Российской Федерации трех самостоятельных уровней и влияет на принципы их построения. Кроме того, нормы, непосредственно регулирующие финансовые отношения содержатся в статье 8 Конституции РФ, закрепляющей принцип единства экономической системы Российской Федерации; в статье 35 – право частной собственности; статьи 71-73 определяют предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, в том числе и в сфере финансовых отношений. В Конституции РФ устанавливаются правовые основы деятельности Президента РФ, органов законодательной (представительной) власти, органов исполнительной власти и местного самоуправления в бюджетном процессе.

Нормы Бюджетного кодекса РФ регулируют финансовые отношения, возникающие в процессе функционирования бюджетной системы РФ, формирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов и расходования их средств, в ходе реализации межбюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса на территории РФ и применения мер ответственности к нарушителям бюджетного законодательства РФ.

Нормы Налогового кодекса РФ регулируют отношения по установлению, взиманию налогов и сборов на территории РФ, отношения в области налогового контроля и ответственности за совершение налоговых правонарушений.

Общепризнанные принципы и нормы международного финансового права, содержащиеся в международных договорах, составляют особую группу среди источников финансового права и являются частью правовой системы Российской Федерации. Международные договоры содержат нормы, регулирующие финансовые отношения между Российской Федерацией и зарубежными государствами и имеют большую юридическую силу, чем законы. Так, в соответствии со ст.4 БК РФ и ст. 7 НК РФ в случае противоречия норм международных договоров нормам российского законодательства применяются правила и нормы международных договоров. При этом их положения не должны противоречить Конституции РФ.

В сфере государственных и муниципальных финансов, помимо правовых норм кодексов и норм международного права, правовой основой управления финансовыми отношениями являются федеральные законы, законы субъектов РФ и нормативно-правовые акты (решения) представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения соответственно на территории Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Среди наиболее важных финансово-правовых актов в этой сфере следует отметить федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 15.12.01 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», Федеральный закон от 15.12.01 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», Федеральный закон от 30.04.2008 № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» и др.

Кроме федеральных законов, законов субъектов РФ, муниципальных нормативных правовых актов, важное место в системе правового регулирования финансовых отношений в сфере государственных и муниципальных финансов занимают подзаконные акты: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (приказы, письма и инструкции федеральных министерств, служб и агентств), органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по финансово-бюджетным вопросам.

Указы Президента РФ, как правило, содержат поручения органам государственной власти по разработке нормативных правовых актов, определяют порядок их разработки или основные направления деятельности этих органов в сфере финансов (например, Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»).

На основании Постановлений Правительства РФ осуществляется правовое регулирование процесса управления государственными финансами со стороны высшего органа исполнительной власти в Российской Федерации, который в соответствии с Конституцией РФ обеспечивает проведение единой финансовой и налоговой политики.

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти также играют важную роль в управлении государственными и муниципальными финансами, поскольку позволяют осуществлять государственное правовое регулирование финансовых отношений в различных отраслях экономики, между распорядителями и получателями бюджетных средств. При этом правовому регулированию подлежат все составляющие процесса управления финансами, - прогнозирование и планирование источников формирования и направлений использования финансовых ресурсов на макроуровне, текущее управление исполнением бюджетов и порядок проведения финансового контроля за деятельностью исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. К указанным нормативным актам относятся прежде всего приказы и письма Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы, органов Федерального казначейства, Центрального банка РФ, Счетной палаты РФ, органов управления государственными социальными внебюджетными фондами.

В составе нормативных правовых актов, формирующих правовую базу управления финансовыми отношениями в рамках финансовой системы РФ, отдельное место занимают постановления Конституционного Суда РФ по финансово-бюджетным вопросам. В соответствии со ст.3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации», Конституционный Суд РФ выносит постановления о соответствии Конституции РФ положений нормативных правовых актов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, международных договоров; разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, а также между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и осуществляет иные полномочия, установленные указанным федеральным законом. В постановлениях Конституционного Суда РФ содержатся нормы, подтверждающие конституционность и разрешающие спорные моменты в толковании норм финансово-правовых актов. В тоже время на основании постановлений Конституционного Суда РФ может отменяться действие отдельных правовых норм, а также определяться сроки урегулирования действующих положений нормативных правовых актов в соответствии с предъявляемыми к ним требованиями.

С целью устранения имеющихся недостатков действующих нормативно-правовых актов в различных сферах финансовой системы Российской Федерации, в настоящее время большое внимание уделяется различным направлениям совершенствования действующих правовых норм, прежде всего содержащихся в Кодексах. Так, в Указе Президента от 18.07.2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» определены направления совершенствования гражданского законодательства. Ежегодно федеральными законами вносятся поправки в Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ, принимаются постановления Правительства РФ о разработке и внесении на рассмотрение в Государственную Думу предложений по уточнению отдельных статей Бюджетного кодекса РФ.

Таким образом, дальнейшее развитие гражданского, налогового, бюджетного законодательства Российской Федерации в соответствии с уровнем развития рыночных отношений, нормами международного права, на основе использования опыта модернизации финансового законодательства ведущими европейскими странами, а также решение указанных проблем в области правового оформления финансовых отношений призвано обеспечить более эффективное управление финансами во всех сферах и звеньях финансовой системы РФ.