Место и роль Европейского парламента в системе институтов Европейского Союза

Европейский парламент занимает особое место в институ­циональной системе ЕС. Принявший свое нынешнее наимено­вание в 1962 г. (до этого существовала Общая ассамблея ЕОУС, а затем Ассамблея Европейских Сообществ), он выступает в ро­ли представительного органа европейских интеграционных об­разований. Его статус, порядок формирования и функциониро­вания регулируются ст. 14 ДЕС и ст. 223—334 ДФЕС. Однако его реальные роль и влияние на решение интеграционных про­блем не вполне адекватны его формальному статусу. Важно, од­нако, что возникший первоначально в качестве чисто консуль­тативного органа, выражающего лишь косвенно мнение обще­ственности, он постепенно расширяет свои полномочия и степень участия в нормотворческом процессе и осуществлении контрольных функций.

Согласно ст. 14 ДЕС Европарламент состоит из представите­лей граждан ЕС. Это положение существенным образом отли­чает институциональную структуру Союза от схожих структур, функционирующих в рамках международных организаций. В этих последних подобного рода органы, как правило, состоят из официальных представителей, делегированных государства­ми — участниками международной организации. В рамках ЕС первоначально был воспринят аналогичный порядок формиро­вания парламентской ассамблеи. Однако уже в 1976 г. было достигнуто соглашение о проведении прямых выборов в Ас­самблею на основе применения всеобщего избирательного пра­ва. Правомерность этого решения активно оспаривалась раз­личными политическими силами в ряде государств-членов. Во многих странах вопрос о соответствии такого решения нацио­нальным конституциям был передан на рассмотрение органов конституционного контроля. Однако в конечном счете право-

Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 13. Европейский парламент

мерность этого решения получила всеобщее признание. В 1979 г. состоялись первые прямые выборы в состав Европейского пар­ламента.

В соответствии с п. 5 ст. 190 Договора о Сообществе, пере­смотренного Ниццским договором 2001 г., а ныне на основа­нии ст. 223 ДФЕС Европарламент сам определяет свой статус и общие условия функционирования. Они закрепляются и дета­лизируются в Регламенте Европейского парламента. Он прини­мается посредством специальной законодательной процедуры. Решение по вопросам финансового обеспечения депутатов принимается на основе принципа единогласия. В Регламенте дается сравнительно полное и детализированное изложение и закрепление основных параметров статуса и условий и порядка функционирования Европарламента, детальное описание его полномочий и порядка их осуществления, регламентируются отношения с другими органами и институтами ЕС и нацио­нальными парламентами государств-членов. Это весьма объ­емный документ, насчитывающий более 250 страниц. Он вклю­чает также 10 приложений.

Характеризуя статус Европарламента, необходимо обратить внимание на ту часть формулировки ст. 223 ДФЕС, которая предусматривает установление единой процедуры голосования. Пока она отсутствует. Для того чтобы решить вопрос, является ли действительно Европарламент представительным органом Союза, недостаточно указать лишь на процедуру его формиро­вания, необходимо выяснить, какими именно полномочиями обладает этот институт и насколько эти полномочия соответст­вуют роли парламента как представительного учреждения.

Действующие правовые акты и практика подтверждают, что Европарламент, несмотря на расширение объема его полномо­чий, все еще остается преимущественно консультативным орга­ном. Вместе с тем его статус претерпел заметные изменения по мере эволюции интеграционных образований. Главное из них — возрастающее участие Европарламента в жизнедеятель­ности Союза. Особенно заметно изменение роли парламента в законодательном процессе, а равно все более активное участие в формировании других институтов и осуществлении контроль­ных функций, в частности контроле над деятельностью Комис­сии. Тем не менее Европарламент пока не стал главным зако­нодательным органом ЕС и лишь частично обладает полномо­чиями, типичными для представительного учреждения.

Определенный шаг в направлении расширения парламент­ских основ функционирования институциональной структуры 1С делает ДР. В разделе, провозглашающем демократические принципы жизнедеятельности Союза, закрепляется в качестве основополагающего принцип представительной демократии. Он включает два слагаемых: 1) представительство граждан на уровне Союза через посредство Европарламента и 2) представи­тельство государств-членов в Европейском совете главами госу­дарств или правительств, которые занимают свои посты на ос­нове национальных демократических процедур. Судя по итогам парламентских выборов 2009 г., в которых приняло участие яв­ное меньшинство избирателей, пока далеко не все граждане ЕС уверовали в представительный характер Парламента и европей­ский парламентаризм.

Договор о реформе намечает определенное, хотя и весьма умеренное, расширение полномочий Европарламента. «Евро­пейский парламент, — гласит ст. 14 ДЕС, — осуществляет со-иместно с Советом законодательные и бюджетные функции. Он осуществляет также функции политического контроля и кон­сультативные функции. Он избирает Председателя Комиссии». Однако участие Европарламента в осуществлении законода­тельной функции практически не выходит за рамки общей за­конодательной процедуры. Речь идет скорее о новой термино-иогии, чем об изменении по существу. Не меняются бюджетная процедура и институт ответственности. Интересная новелла — избрание Европарламентом Председателя ЕК. Но такую фор­мулу использовал Регламент Европарламента еще до выработки проекта ДР. Пожалуй, самая значительная перемена состоит в расширении сферы применения законодательных актов и по-мышении авторитета Европарламента, что может реально спо­собствовать возрастанию его роли и значения в системе инсти­тутов ЕС, а в перспективе повышению доверия к этому инсти­туту со стороны населения Союза.