Облік кількості і якості земель у складі державного земельного кадастру

Як зазначено у Земельному кодексі України, земельний кадастр включає реєстрацію землеволодінь та землекористувань і угод на оренду землі, облік її кількості та якості, бонітування грунтів та економічну оцінку. Такий зміст і науково-методичні основи одержання земельно-кадастрової інформації були ви­роблені і апробовані в Україні ще до проголошення її незалежності. З метою переходу на постійно діючу систему даних земельного кадастру Кабінет Міністрів України постановою від 12 січня 1993 р. № 15 "Про порядок ведення державного земельного кадастру" затвердив "Положення про порядок ведення державного земельного кадастру". У Положенні дещо конкретизується призначення державного земельного кадастру: він призначений для забезпечення споживачів необхідними відомостями не просто про землю (як в Земельному кодексі), а про правовий, природний стан та правовий режим земель.

У Положенні також дещо розширений зміст державного земельного кадастру, насамперед - даними зонування територій населених пунктів. Це пов'язано із введенням містобудівного кадастру згідно із Законом Верховної Ради України від 16 листопада 1992 р. "Про основи містобудування", що базується на даних державного земельного кадастру.

Поряд з цим в "Положенні про порядок ведення державного земельного кадастру" перша його складова частина визначається не як реєстрація землеволодінь, землекористувань, а як реєстрація права власності, права користування землею. Це значно обмежує склад земельно-кадастрових дій. Так, при реєстрації землеволодінь, землекористувань проводиться юридичне оформлення права власності, права користування землею, встановлення меж земельних ділянок в натурі, оформлення і видача державних актів на право власності і право користування землею та запис землеволодінь, землекористувань у земельно-кадастрових документах. У той же час реєстрація права власності, права користування землею є лише елементом, частиною дій з реєстрації землеволодінь, землекористувань і ототожнювати їх неправомірно.

Регулювання земельних і майнових відносин вимагає запровадження нових підходів до реєстрації землеволодінь, землекористувань разом з об'єктами нерухомості, розміщеними на цій території. Науково обґрунтовується дане питання в раніше опублікованих працях.

Найбільш вживаною споживачами інформацією є дані про розміри площ земельних ділянок, тобто - обліку кількості земель. На відміну від попереднього періоду, коли облік вівся лише за категоріями земель, землекористувачами, угіддями і меліоративним станом (зрошувані, осушені землі), нині додатково включається числова інформація про землі в межах населених пунктів і поза ними, землі за формами власності, надані у тимчасове користування (у тому числі на умовах оренди), землі, що оподатковуються і не оподатковуються.

Дані обліку кількості земель відображають фактичний стан їх використання і щорічно доводяться до відома всіх господарських і державних органів управління земельними ресурсами. Методика одержання даних щодо площ земель достатньо відпрацьована і не потребує особливих змін, але з точки зору способів одержання картографічних земельно-облікових матеріалів і точності визначення облік кількості земель потребує удосконалення. Це продиктовано зростанням ролі землі в ринковій економіці, особливо при оподаткуванні її власників, землекористувачів та при купівлі-продажу землі. Ведення обліку якості землі відповідає потребам науково обгрунтованого врахування природних властивостей грунтів при використанні у господарській діяльності. За цими даними проводиться розміщення сільськогосподарського виробництва, аналіз використання земель, економічне стимулювання раціонального використання і їх охорони, планування урожайності культур, оцінка результатів господарської діяльності сільсько­господарських підприємств. Дані обліку якості земель використовуються при бонітуванні грунтів.

Облік земель за якістю проводиться за всіма категоріями земель і містить:

а) класифікацію всіх земель сільськогосподарського призначення за придатністю з виділенням особливо цінних земель;

б) характеристику земель за товщиною гумусового горизонту, вмістом гумусу і рухомих поживних речовин, механічним складом грунтів, крутизною схилів, еродованістю, каменистістю, засоленістю, солонцюватістю, кислотністю, перезволоженістю, заболоченістю, забрудненням як продуктами хімізації сільського господарства, так і техногенним, включаючи радіонуклідне;

в) характеристику культуртехнічного стану природних кормових угідь;

г) лісотипологічну характеристику лісових угідь;

д) класифікацію земель населених пунктів, що проводиться за функціональним призначенням згідно з містобудівною документацією населених пунктів;

е) характеристику земель населених пунктів за інженерно-геологічними умовами, рівнем забезпеченості соціальною, інженерно-транспортною та природоохоронною інфраструктурою, об'єктами оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

Дані обліку якості земель за кількістю показників дуже об'ємні. В повному обсязі ще не вдалося їх відобразити у на­явній земельно-кадастровій інформації. Ці дані включають інформацію щодо якості сільськогосподарських земель з ряду показників. Так, нині ще не відображається інформація про забруднення грунтів пестицидами, гербіцидами, нітратами, важкими металами і радіонуклідами.

Щодо характеристики якості лісових угідь та земель населених пунктів, то земельно-кадастрова інформація ще не має таких даних через відсутність проведених робіт.

Щодо характеристики лісових угідь, то вона дається в системі державного лісового кадастру. Він "містить ряд документів про правовий режим лісового фонду, розподіл його між користувачами, якісний і кількісний стан лісового фонду, поділ лісів за групами та віднесення до категорій захисності, економічну оцінку та інші дані, необхідні для раціонального ведення лісового господарства і оцінки результатів господарської діяльності в лісовому фонді" (ст. 95). Тому в системі державного земель­ного кадастру характеристика лісових угідь повинна даватися не за типом лісу, а за типом грунту, що має враховуватися при економічній оцінці лісового фонду.

Як зазначається в "Положенні про порядок ведення державного земельного кадастру", економічна оцінка земель лісового фонду проводиться на основі нормативів економічного ефекту від водоохоронних, кліматорегулюючих, захисних та інших корисних природних властивостей лісів, а також їх лісосировинного значення.

Тому в земельно-кадастровій інформації, що буде використовуватися в лісовому кадастрі, мають значення дані про тип грунту. Вони впливають на обсяг лісової сировини, який економічно оцінює лісовий фонд. Якщо йдеться про землі населених пунктів, то дані обліку якості земель мають важливе значення для зонування території, розподілу земель за формами власності, плати за них. В останні роки набувають поширення експериментальні обстеження земель з метою одержання даних для проведення грошової їх оцінки. Ці роботи передбачають проведення ґрунтових обстежень, за даними яких встановлюється генетичний тип грунтів для обчислення розміру грошової оцінки. У зв'язку з цим, на нашу думку, земельно-кадастрові дані щодо характеристики земель населених пунктів повинні обмежуватися лише відомостями про генетичний тип фунту та його площу. Що стосується характеристики земель населених пунктів за інженерно-геологічними умовами, рівнем забезпеченості соціальною, інженерно-транспортною та природоохоронною інформацією, об'єктами оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, то це входить до функції містобудівного кадастру.

Як показує аналіз даних обліку якості земель в складі державного земельного кадастру, він забезпечує одержання необхідних і вірогідних відомостей для вирішення важливих завдань регулювання земельних відносин у країні. Зважаючи на те, що це багатогранна і об'ємна інформація про якісний стан земель, необхідно при її одержанні суворо дотримуватися принципу економічності даних. У нинішніх умовах це має дуже важливе значення, оскільки коштів на виконання цих робіт в необхідних обсягах немає. Це, на нашу думку, потребує переглянути пункт 19 "Положення про порядок ведення державного земельного кадастру", в якому зазначається, що звітні дані про якість земель складаються раз у п'ять років. Враховуючи досвід зарубіжних країн з ринковою економікою, де таким роботам при­діляють велику увагу, доцільно обліковувати якість земель в Україні не через 5, а через 15 років.

Всебічні дані обліку якості земель, будучи базою для бонітування грунтів, являють собою порівняльну оцінку грунтів за основними природними властивостями, що мають сталий характер та істотно впливають на урожайність сільськогосподарських культур в конкретних природно-кліматичних умовах. Таким чином сфера застосування даних бонітування грунтів обмежується потребами лише сільськогосподарського виробництва.

Суцільні роботи з бонітування грунтів на землях сільськогосподарського призначення в Україні вперше проведені в 1993 р. Бальна оцінка характеризувала агровиробничі групи грунтів за такими природними властивостями, як глибина генетично­го горизонту, вміст гумусу, вміст фракцій фізичної глини, кислотність та ін. Як зазначається в методичних рекомендаціях з проведення бонітування грунтів в Україні, його дані служать для встановлення розмірів плати за землю і вартісної її оцінки.

Характерною особливістю проведеного в Україні бонітування грунтів є те, що воно дає інформацію щодо загального і часткового бонітування грунтів. Загальне бонітування грунтів проведене за основними природними властивостями. Вони характеризують їх як природно-історичне тіло, що задовольняє усереднені потреби всіх сільськогосподарських культур у поживних речовинах і волозі в конкретних умовах повітряного, теплового і водного режимів. Часткове бонітування грунтів проведено за природними властивостями, що найбільш повно корелюють з урожайністю озимої пшениці, озимого жита, вівса, кукурудзи на зерно, соняшнику, цукрових буряків, картоплі, льону.

На даному етапі регулювання земельних відносин практичного значення набули дані загального бонітування грунтів, які застосовуються при визначенні грошової оцінки на рівні земельних ділянок шляхом диференціації за балом бонітету до грошової оцінки та бала бонітету по сільській раді.

У наступні роки, коли будуть сформовані і функціонуватимуть нові сільськогосподарські підприємства, важливу роль відіграватимуть дані часткового бонітування грунтів у вирішенні питань розміщення посівів сільськогосподарських куль­тур на відповідних землях, планування урожайності культур, орендної плати за землю у натуральному виразі тощо.

Завершується земельно-кадастрова інформація даними економічної оцінки земель, доповненими грошовою оцінкою земель. Таким чином, економічна оцінка земель має два види:

1) відносна економічна оцінка в балах;

2) грошова оцінка в гривнях.

Якщо відносна економічна оцінка земель в Україні проводиться ще з 70-х років і є результати двох її турів у 1980 р. і 1988 р., то грошова оцінка земель розпочата лише недавно. Так, 23 лютого 1995 р. постановою Кабінету Міністрів України була затверджена "Методика грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів (тимчасова)" з доповненнями 31 жовтня 1995 р., а ЗО травня 1997 р. затверд­жена постановою Кабінету Міністрів України "Методика грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів)".

Матеріали відносної економічної оцінки земель України, проведеної в 1988 р., базуються на багаторічних статистичних даних про урожайність культур і затрати на їх вирощування. За вартістю валової продукції (урожайністю), окупністю затрат і диференціальним доходом, які характеризують продуктивність, ефективність використання і доходність земель оцінено в балах. Така оцінка загальна і часткова. Остання вказує на ефективність, точніше - придатність для вирощування основних сільськогосподарських культур. Ці дані, як і дані часткового бонітування грунтів, мають однакове практичне застосування.

Втім, нині це відноситься лише до загальної економічної оцінки земель, її дані про величину рентного диференціального доходу беруться за основу при обчисленні грошової оцінки земель. Такий методичний підхід до визначення існуючої грошової оцінки земель за даними їх доходності в минулому викликає у фахівців сумнів щодо фактичної цінності землі. У зв'язку з цим виникає ряд запитань.

По-перше, чи виправдовує себе діюча в минулому методика визначення показників економічної оцінки земель, серед яких має застосування тільки диференціальний доход для обчислення їх грошової оцінки? Можливо є простіший шлях до цього. По-друге, чи можуть нинішні економічні показники використовуватися в розрахунках диференціального доходу, коли в умовах економічної кризи він має від'ємне значення. За цієї обставини грошова оцінка земель може бути обчислена з від'ємним числом, що не має логічного смислу. По-третє, за економічної кризи визначений законодавством строк оновлення вихідної статистичної інформації для економічної оцінки земель (через 4-5 років) не може бути реальним.

Регулювання земельних відносин на сучасному етапі обумовлює потребу практичного застосування грошової оцінки земель в основному у двох таких важливих сферах: 1) при оподаткуванні за використання земель; 2) при купівлі-продажу земель. В обох випадках грошова оцінка базується на нормативній, розрахунковій величині доходності землі. Однак, коли здійснюється купівля-продаж землі, її оцінка може здійснюватися за ринковими цінами. Нині таку оцінку землі називають комерційною експертною оцінкою.

При визначенні ринкової ціни землі застосовують способи аналогів, прибутковості, витрат. Способом аналога ринкова ціна землі визначається порівнянням предмета оцінки з аналогічними об'єктами, які нещодавно було продано або запропоновано на продаж. Спосіб прибутковості при продажу землі базується на очікуваному майбутньому чистому прибутку від її використання з урахуванням прибутку на інвестування за даними ринку. Спосіб витрат застосовується для визначення лише забудованих земель: вартість об'єкта визначається через оцінку поточних витрат на заміщення існуючих будівель аналогічними з такими ж функціональними характеристиками з урахувнням усіх видів зносу і додаванням до отриманого результату оцінки ринкової вартості земельної ділянки.

Отже, можемо зробити певні висновки і пропозиції щодо ведення бонітування грунтів і економічної оцінки земель як єдиного процесу оцінки земель. На нашу думку, проведені часткове бонітування грунтів і часткова економічна оцінка земель мають однакове практичне застосування. За їх даними необхідно згрупувати всі оцінені сільськогосподарські угіддя у класи (групи) придатності земель для вирощування сільськогосподарських культур і відобразити на картографічних матеріалах. Практично така оцінка земель має разовий характер.

Щодо загального бонітування і загальної, економічної оцінки земель, то їх необхідно проводити періодично, але не рідше одного разу за 15 років. Повторні роботи з бонітування грунтів не становлять труднощів за наявності матеріалів нових обстежень грунтів. Значно складніші повторні роботи з економічної оцінки земель, особливо в періоди з несприятливими економ­ічними умовами. Можливо, саме в цей час дані економічної оцінки земель можна залишати на рівні попереднього періоду або індексувати до середнього індексу цін.

Як свідчить практика сільського господарства, економічна оцінка земель завжди викликає дискусії щодо вірогідності методики її проведення та одержаних результатів. Можна погодитися з тим, що не завжди фактичні показники урожайності культур і затрат на їх вирощування відповідають цінності землі, обумовлені як природною, так і штучною родючістю грунту. Нині практично неможливо вичленити природну родючість грунту із штучної; маємо загальну економічну родючість. коли припустити, що в попередні періоди був більш-менш однаковий рівень інтенсифікації землеробства, то різна абсолютна урожайність культур пояснюється різною природною родючістю, а штучна родючість рівномірно збільшувала урожай на різних землях за рахунок середніх однакових капіталовкладень. Виходить, що економічна оцінка земель, як засобу виробництва, включає їх економічну оцінку за природною родючістю і економічну оцінку за штучною родючістю.

Все це дає право запропонувати таку методику грошової оцінки земель, яка базується на нормативній величині доходу, диференційованій до бала бонітету грунту. Для цього, насамперед, необхідно визначити показник грошової оцінки земель на загальнодержавному рівні, а потім диференціювати його за балами бонітету для кожної земельної ділянки. Це відображатиме її нормативну грошову оцінку. Для одержання фактичної грошової оцінки земель потрібно ввести поправочні коефіцієнти на технологічні властивості земель (місцерозташування, рельєф, контурність, енергоємність, каменистість). Цей метод значно знижує затрати на виконання оціночних операцій і забезпечує об'єктивними даними про грошову оцінку земель в період між проведенням повторних робіт.

З результатів проведеного дослідження можна зробити за­гальний висновок: державний земельний кадастр в Україні являє собою єдину систему всебічних даних про землю. Він забезпечує необхідною і вірогідною інформацією всіх споживачів, задовольняючи виробничі потреби, пов'язані з використанням землі. В цьому плані важливе значення має прийнята постанова Кабінету Міністрів України від 2 грудня 1997 р. №1355 "Про Програму автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру". Нею передбачається комплекс заходів, спрямованих на автоматизацію інформаційно-технологічних процесів, пов'язаних з оперативним веденням і використанням даних державного земельного кадастру.