Вопрос 1.9.1. Должностные лица и их обязанности

Напомним, что должностным лицом называют лицо, осуществляющие функции представителя руководства (власти), занимающее временно или постоянно в государственных, общественных учреждениях, организациях и на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административных функций, либо лицо, выполняющее эти функции по специальному полномочию.

Должностью является учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица организации, определяющая содержание, объем обязанностей и полномочий замещающего ее работника – должностного лица. Должность можно определить как служебное (рабочее) место, связанное с исполнением определенных служебных (трудовых) обязанностей и определенной ответственностью, а можно как установленную социальную роль в системе управления, выполняемую должностным лицом в государственных, общественных, частных организациях, предприятиях и учреждениях. Фактически должность представляет собой место во властной структуре организации, которое занимает определенный работник, в сочетании с установленными задачами, обязанностями, правами и ответственностью.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» дает следующее определение новому понятию государственная должность: государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации – должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Наиболее распространено понимание должности с позиции кадровой службы как места работы, занятие (замещение) должности предполагает закрепление в штатном расписании, оплату выполняемых обязанностей, а также ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей.

Однако главным является не это, а та функция организации (особенно, если это орган власти), которую осуществляет и персонифицирует (представляет) данное должностное лицо. При этом при повышении роли организации растет и роль должности, хотя она может сохранять свою внешнюю неизменность в названии (например, начальник отдела).

Хотя формально по действующему порядку все служащие занимают ту или иную должность, нас будут интересовать только ответственные должностные лица. Это понятие (сходное с аналогичным понятием «ответственный работник») не является юридическим понятием, но широко применяется на практике для именования лиц, занимающих важные ответственные должности, характеризующие и представляющие те или иные функции той организации, где он работает.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» дает следующую классификацию должностей гражданской службы, которые подразделяются на категории и группы.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

1) руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Дополнительно должности гражданской службы подразделяются на следующие группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности гражданской службы.

Заметим, что сегодня государственная гражданская служба Российской Федерации – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Гражданский служащий – гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом.

В ходе выполнения своих должностных обязанностей гражданский служащий обязан:

1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;

3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

5) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

6) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

7) соблюдать служебный распорядок государственного органа;

8) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

9) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами;

10) сообщать о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Заметим, что закон устанавливает важное правило о том, что гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае же исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.

Статья 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет требования к служебному поведению гражданского служащего. В соответствии с этой статьей гражданский служащий обязан:

1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;

3) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа;

4) не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;

5) не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

6) соблюдать ограничения, установленные федеральными законами для гражданских служащих;

7) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;

8) не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;

9) проявлять корректность в обращении с гражданами;

10) проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;

11) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;

12) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

13) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

14) соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

Кроме того, гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители», обязан не допускать случаев принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений.

Обязанности должностных лиц можно разделить на стандартные трудовые обязанности (соблюдение дисциплины труда, требований охраны труда и т. п.) и должностные обязанности по выполнению функций организации.

Должностные обязанности определяют объем и пределы практического выполнения порученных работнику согласно занимаемой должности функций и поставленных перед ним задач.

На практике иногда трудно бывает понять: есть или нет «неисполнение» (а то и «преступное неисполнение») своих должностных обязанностей ответственным должностным лицом.

Напомним, что «неисполнение» – это не совершение определенных действий, которые работник должен предпринимать для выполнения задачи, поставленной перед ним, т. е. фактически бездействие. Кроме того, «неисполнением» может быть и активное действие, на совершение которого установлен запрет. В любом случае «неисполнение» может обернуться правонарушением. Правонарушение – это действие, противоречащее закону, нарушающее нормы права. За правонарушения законом предусматривается юридическая ответственность. Правонарушения подразделяются на административные, дисциплинарные и гражданские преступления.

Виновно ли должностное лицо в «неисполнении» или правонарушении? Ответ на этот вопрос можно найти, сравнивая реальную деятельность должностного лица с его должностной инструкцией. Для этого в должностной инструкции необходимо закрепить различия между «неисполнением» должностных обязанностей и ненадлежащим исполнением таковых, а также указать возможные правонарушения.

Критерием ненадлежащего исполнения, по общему правилу, является исполнение обязанностей не в полном объеме, с нарушением отведенных для этого сроков, вследствие чего результат не соответствует первоначальной цели исполнения. Не всегда несвоевременность исполнения должностных обязанностей предполагает опоздание, задержку. Ненадлежащим исполнением должностных обязанностей может быть и опережение отведенных сроков, например, отправление документов до согласования действий и т. д.

Разграничение понятий «неисполнение» или «ненадлежащее исполнение» необходимо для того, чтобы правильно использовать инструменты воздействия на данное должностное лицо, предусмотренные законодательством.

Заметим, что на практике нелишним будет указание в локальных нормативных актах видов ответственности за «неисполнение» должностных (служебных) обязанностей. Причем, конструкция раздела, устанавливающего виды ответственности, сама может являться сильным фактором, воздействующим на определенные категории работников.

Используемые в должностных инструкциях формулировки типа: «несет ответственность за организацию работы и т. д.»; «действует под свою ответственность»; «несет ответственность перед руководителем... за...» чаще всего настраивают людей с обостренным чувством долга на моральную, этическую или социальную, но не юридическую ответственность.

В формулировках типа: «привлекается к ответственности за...», «несет ответственность за...» или «за несоблюдение, неисполнение, нарушение привлекается к...» работник предупреждается о возможных неблагоприятных последствиях его неправомерного поведения. Это довольно часто оказывает сильное дисциплинирующее воздействие на работников.

Изложенные выше варианты описания ответственности часто называются «позитивная» (в первом случае) и «негативная» ответственность (во втором). Они обе имеют право на существование и при правильной оценке личности конкретного работника дают ощутимый эффект требуемого воздействия.

За неисполнение должностных обязанностей должностные лица несут персональную ответственность в рамках своих должностных обязанностей в порядке, предусмотренном законодательством.