Основы административно-правового положения предприятий и учреждений

Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус предприятий и учреждений, могут быть подразделены на четыре основные группы:

а) нормы, относящиеся к предприятиям и учреждениям всех видов собственности;

б) нормы, адресуемые государственным предприятиям и уч­реждениям;

в) нормы, адресуемые муниципальным предприятиям и орга­низациям²;

г) нормы, адресуемые негосударственным корпоративным пред­приятиям и учреждениям.

Нормы группы "а" закрепляют принципиальные позиции во взаимодействии предприятий и учреждений с органами прежде всего исполнительной власти. Они в качестве принципов устанав­ливают: запрет на вмешательство государства и его органов в деятельность предприятий; государственную регистрацию пред­приятий, порядок ее осуществления и основания для отказа в ре­гистрации; обязательность для предприятий ведения бухгалтерской и статистической отчетности, предоставления государственным органам информации, необходимой для налогообложения и ведения общегосударственной системы сбора и обработки экономической информации. Предприятия, независимо от видов собственности и организационно-правовых форм, обязаны соблюдать законодатель­ство об охране окружающей среды, земельное законодательство, правовой режим природопользования, правила безопасности на про­изводстве, санитарно-гигиенические нормы и требования по защи­те здоровья работников предприятий, населения и потребителей продукции, антимонопольное законодательство и т. д.

Уполномоченные государственные органы осуществляют кон­троль за соблюдением соответствующего законодательства и в этой

¹ Российская газета. 1995. 25 мая.

² См.: Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государ­ственного и муниципального имущества" // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.

Раздел П. Субъекты административного права

части могут вмешиваться в деятельность предприятий, применять к его нарушителям меры принудительного воздействия, предус­мотренные законодательством. Предприятия признаны субъекта­ми определенных видов административных правонарушений (зе­мельного законодательства, правил и норм в области строитель­ства и т. д.).

В определенных случаях предприятия обязаны получать раз­решение на занятие данным видом хозяйственной деятельности.

Наличие общего в содержании административно-правового ста­туса предприятий сочетается с его особенностями, присутствующи­ми прежде всего в статусе государственных, муниципальных и не­государственных, корпоративных предприятий. Положение законо­дательств о том, что предприятиям, независимо от вида собствен­ности и их организационно-правовых форм, гарантируются равные условия деятельности, является алогичным, имеющим больше по­литическую, чем правовую концепцию.

Особенности административно-правового статуса государст­венных предприятийпроистекают из того, что государство явля­ется собственником таких предприятий. К ведению государствен­ных органов относятся: создание предприятий; определение пред­мета и целей их деятельности, а также дислокации; утверждение устава; управление предприятиями; назначение на должность и ос­вобождение от должности руководителей¹; доведение в установлен­ных случаях государственных заказов; реорганизация и ликвида­ция государственных предприятий.

Некоторые виды деятельности разрешаются только государ­ственным предприятиям, функционирование которых в соответству­ющей части подчиняется режиму разрешительной системы — про­изводство любых видов оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, изготовление и реализация наркотических веществ.

Должностные лица государственных предприятий наделены полномочиями государственно-властного характера. На них распро­страняется дисциплинарная власть уполномоченных государствен­ных органов и должностных лиц.

Выше обозначены некоторые общие элементы правового статуса государственного предприятия. Однако на административно-право­вой статус государственных предприятий существенным образом влияет правовой режим их имущества. Как известно, с этой точки зрения они подразделяются на два вида: основанные на праве хозяй­ственного ведения и на праве оперативного управления, создаваемые в виде федеральных казенных предприятий (см. ст. 114, 115 ГК РФ).

¹ См. ст. 295, 296 ГК РФ. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. "О государственных и муниципальных предприятиях" // Российская газета. 2002. 3 дек.

Глава 9. Предприятия, организации и учреждения

Реализация государственными предприятиями полномочий в отношении закрепленного за ними имущества в случаях, предусмот­ренных законом, опосредуется властеотношениями с государствен­ными органами, осуществляющими от имени собственников, то есть Российской Федерации и ее субъектов, их полномочия права соб­ственности. Такие отношения могут возникнуть в связи с необхо­димостью получения согласия предприятием на распоряжение иму­ществом, с осуществлением контроля уполномоченным государ­ственным органом за его сохранностью и правильным использова­нием и т. д. Но поскольку право хозяйственного ведения дает больше самостоятельности в распоряжении имуществом собственника, чем право оперативного управления, то объем и характер властеотно-шений, в которых могут участвовать действующие на их основе государственные предприятия, различаются. В отношении предпри­ятий, основанных на праве оперативного управления, уполномочен­ные государственные органы наделены решающей властью по бо­лее широкому кругу вопросов. Ибо такое предприятие реализует полномочия в отношении закрепленного за ним имущества: а) в пределах, установленных законом; б) в соответствии с целями сво­ей деятельности; в) заданиями собственника и г) назначением иму­щества. Оно может распоряжаться этим имуществом с согласия соб­ственника, который вправе изъять лишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Предприятию же, основанному на праве хозяй­ственного ведения, необходимо, например, согласие собственника на распоряжение лишь недвижимым имуществом.

Административно-правовой статус федеральных казенных предприятий имеет и другие, четко выраженные специфические черты.

Федеральные казенные предприятия создаются по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федераль­ной собственности. Учредительным документом казенного предпри­ятия является устав, утверждаемый Правительством РФ. Оно же вправе принимать решения и о реорганизации и ликвидации тако­го предприятия.

В отношении федеральных казенных предприятий предусмот­рен режим директивного планирования. Он установлен постановле­нием Правительства РФ от 6 октября 1994 г. № 1138 "О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)"¹.

Казенные предприятия осуществляют свою деятельность в соответствии с планами-заказами и планами их развития. Они впра­ве осуществлять только ту деятельность, которая разрешена упол-

¹ Российская газета. 1994. 16 нояб.

Раздел П. Субъекты административного права

Глава 9. Предприятия, организации и учреждения

помоченным государственным органом. Последний утверждает и доводит до казенного предприятия обязательный для исполнения план-заказ по установленным показателям с учетом плана разви­тия предприятия.

По согласованию с уполномоченным органом формируется план развития казенного предприятия, предусматривающий определен­ные мероприятия и задания.

Постановлением установлен особый порядок финансирования как выполнения плана-заказа, так и плана развития казенного пред­приятия.

Иными словами, казенными предприятиями осуществляется непосредственное государственное управление с использованием директивного планирования.

Особенности административно-правового статуса муниципаль­ных предприятий.Их статус чаще всего определяется нормами и положениями, адресуемыми одновременно государственным пред­приятиям. Главная особенность в том, что их статус реализуется в основном в отношениях с органами местного самоуправления.

В частности, отношениям органов местного самоуправления с муниципальными предприятиями, организациями и учреждениями посвящены ст. 30 и 31 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления в РФ. Этим органам предоставлено пра­во создавать предприятия, учреждения и организации для осуще­ствления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорга­низации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящих­ся в муниципальной собственности, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и уволь­няют руководителей указанных предприятий, учреждений и орга­низаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Отношения между органами местного самоуправления и руко­водителями указанных предприятий, учреждений и организаций строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым зако­нодательством.

Муниципальные предприятия не создаются со статусом, ана­логичным статусу казенного предприятия.

Однако следует учитывать, что субъектами властных отноше­ний с муниципальными предприятиями являются в соответствую­щих случаях органы местного самоуправления и администрации городов и районов, еще не отнесенных к органам местного самоуп­равления.

Необходимо иметь в виду, что детальное правовое положение
государственных и муниципальных предприятий должно быть уре­
гулировано специальным законом о государственных и муниципаль­
ных предприятиях. . • •

Органом управления предприятия или учреждения является администрация, осуществляющая функции оперативного управле­ния им.

В соответствии с п. 4 ст. 113 ГК РФ органом унитарного пред­приятия является руководитель, который назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен. Пред­ставляется, что в данном случае имеется в виду орган юридическо­го лица, а не управленческий орган, которым традиционно призна­ется администрация предприятия, возглавляемая руководителем.

Управленческие полномочия администрации распространяются на отношения внутри предприятия, учреждения. Возглавляет ад­министрацию единоличный руководитель (директор, начальник, ректор и т. д.), ответственный за всю работу предприятия или уч­реждения, в том числе за работу аппарата управления им.

В руках администрации находятся все необходимые для непо­средственного руководства процессами производственно-хозяйствен­ной, социально-культурной и иной деятельности предприятий, уч­реждений распорядительные полномочия юридически-властного характера.

Администрация государственного предприятия, учреждения обеспечивает как их интересы, так и интересы государства. Наем руководителя предприятия, учреждения — прерогатива государ­ства. Многие должностные лица являются одновременно субъектами трудовых и государственно-служебных отношений.

Руководитель предприятия наделен определенными полномо­чиями по представительству, распоряжению имуществом, средства­ми и организации работы предприятия. Он действует от имени пред­приятия, представляет его интересы, распоряжается имуществом предприятия, заключает договоры, в том числе трудовые, выдает доверенности, открывает в банках расчетный и другие счета, поль­зуется правом распоряжения средствами, утверждает штаты, из­дает приказы и дает указания, обязательные для всех работников предприятия. Равенство основных полномочий руководителей всех предприятий призвано обеспечить нормальные условия для рабо­ты предприятий, а также устранить обезличку в ответственности за их функционирование.

Особенности административно-правового статуса негосудар­ственных корпоративных предприятий¹.Такие предприятия дей-

¹ В административно-правовом статусе как государственных, так и не­
государственных предприятий определенных категорий могут присутствовать
специфические черты. Например, они предусмотрены нормативными актами
° приватизации предприятий автомобильного транспорта, имеющих мобили­
зационные задания. В уставе акционерных обществ должны отражаться обя­
зательства по выполнению мобилизационных заданий, приравненных к зака­
зам для республиканских нужд. Имеются конкретные особенности в статусе
предприятий иных категорий. , .

Раздел II. Субъекты административного права

Глава 9. Предприятия, организации и учреждения

ствуют в пределах административно-правового режима, характер­ного для всех предприятий, независимо от их организационно-пра­вовых форм. Роль государства по отношению к ним проявляется в установлении правовых норм и контроле за их соблюдением. Его влияние на данные предприятия более ограниченно, чем на государ­ственные. Оно, по общему правилу, не решает конкретных вопро-; сов их учреждения, определения профиля, организации управле­ния. По этим и многим другим вопросам решения принимаются учредителями или уполномоченными ими органами, предпринима­телями, которые имеют значение для государственных органов как правомерные или неправомерные юридические факты.

В органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности и собственности субъектов РФ, имеются представители государства. В соответствии с Феде­ральным законом "О приватизации государственного и муниципаль­ного имущества в Российской Федерации" от 21 декабря 2001 г.¹ Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления при преобразовании государствен­ных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акци­онерные общества либо принятии решений о продаже находящих­ся в государственной или муниципальной собственности акций та­ких обществ могут принимать решения об использовании в отно­шении них специального права на участие соответственно РФ, ее субъектов и муниципальных образований в управлении ими. В та­ком случае они назначают своих представителей в совет директо­ров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию открытого акционерного общества. Представители наделены существенными правами: имеют право вето при принятии общим собранием от­крытого акционерного общества решения о внесении изменений и дополнений в устав или об утверждении его в новой редакции; о ликвидации общества, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении ликвидационных балансов; об изменении уставного капитала; о заключении определенных сделок и т. д. Кроме того, они назначают своих представителей в органы управления откры­тых акционерных обществ, акции которых закреплены в государ­ственной или муниципальной собственности. Представителями мо­гут назначаться государственные или муниципальные служащие, а также иные лица, которые осуществляют свою деятельность на основании положения, утвержденного Правительством РФ². В ак­ционерном обществе "Газпром" создана коллегия, возглавляемая заместителем Председателя Правительства РФ.

¹ Российская газета. 2002. 26 янв.

² Российская газета. 1997- 2 авг.

Таким образом, влияние государства на негосударственные предприятия является специфическим, не носящим характера го­сударственного руководства их основной деятельностью.

Государственное руководство государственными предприяти­ями также является преимущественно общим, но функционально более ориентированным, чем негосударственными. Оно осуществля­ется в условиях производственно-хозяйственной и финансовой са­мостоятельности, пределы которой могут зависеть от отраслевой специфики. Свою деятельность они осуществляют под руководством вышестоящего органа, который, однако, лишен права осуществлять непосредственное управление их деятельностью. Лишь в ограничен­ных случаях государственные органы решают конкретные вопросы относительно государственных и негосударственных предприятий.

Управление негосударственными коммерческими организаци­ями имеет своеобразные организационные формы. В этой сфере фор­мируются органы: а) коллективные, имеющие в своем составе лиц, не входящих в "штаты" данной организации, но участвующие в при­нятии решений с правом решающего голоса (общие собрания); б) коллегиальные органы — организационно и юридически оформ­ленные группы лиц, наделенные определенной компетенцией, вклю­чающей, в частности, юридически-властные полномочия (совет ди­ректоров, дирекция, правление и т. п.); в) единоличные (по тер­минологии ГК РФ) — директор, генеральный директор, председа­тель и др.

Общее собрание является высшим органом; совет директоров — органом, осуществляющим общее руководство в период между со­браниями. Текущее руководство возлагается на исполнительные органы, которые могут быть единоличными и коллегиальными.

Единоличные и коллегиальные органы представляют собой по сути администрацию соответствующих обществ, производственных кооперативов. Организация управления конкретными видами него­сударственных коммерческих организаций строится по следующим моделям:

а) хозяйственным обществом с ограниченной и дополнительной ответственностью: высший орган — общее собрание его участников; исполнительный орган может быть единоличным, единоличным и коллегиальным, то есть в обществе может быть только единолич­ный либо одновременно единоличный и коллегиальный органы;

б) акционерным обществом, относящимся к хозяйственным об­ществам: высший орган — общее собрание акционеров; совет ди­ректоров (наблюдательный совет), создаваемый в обществах с чис­лом акционеров более 50.

Исполнительный орган: либо единоличный (директор — гене­
ральный директор), либо одновременно единоличный и коллегиаль­
ный (дирекция, правление). i

Раздел П. Субъекты административного права

Глава 9. Предприятия, организации и учреждения

Следовательно, в акционерных обществах возможна двух- и трехзвенная система органов управления;

в) производственным кооперативом: высший орган — общее собрание его членов; наблюдательный совет, который может быть создан в кооперативе с числом членов более пятидесяти; исполни­тельный орган — правление и председатель или председатель ко­оператива. Органы вышеназванных коммерческих организаций дей­ствуют в пределах установленной компетенции. Причем общие со­брания, а в акционерных обществах и совет директоров (наблюда­тельный совет) имеют исключительную компетенцию, вопросы ко­торой не могут быть переданы на решение их исполнительных • органов.

В хозяйственных товариществах органы не создаются. Управ­ление их деятельностью осуществляется по общему согласию всех участников. Но учредительным договором товарищества могут быть предусмотрены случаи, когда решение принимается большинством голосов участников.

Следует иметь в виду, что в ГК РФ органом унитарного пред­приятия признан руководитель. При этом для обозначения испол­нительного органа здесь употребляется термин "единоличный", а не "единоначальный" орган, что не принято в административном праве. С точки зрения гражданского права, может быть, это и оправданно, поскольку имеется в виду орган юридического лица, действующий от его имени в гражданском обороте. В административно-правовом смысле правильность такого подхода вызывает сомнение. Ибо "еди­ноначальный" и "единоличный" орган — не совпадающие понятия. В единоначальном органе приоритет в осуществлении компетенции данного органа принадлежит руководителю, возглавляющему орган и действующему на основе принципа единоначалия. Наряду с ним в порядке распределения компетенции по руководству конкретны­ми участками работы юридически-властными полномочиями наде­ляются и другие должностные лица. Не только руководитель, но и они несут ответственность за состояние дел на данном участке.

Единоличный орган в полном объеме замыкает на себя власт­ную компетенцию. Никто иной, без его на то решения, не вправе участвовать в ее реализации. Именно по такому принципу опреде­лен, например, статус Президента РФ.

По действующему праву подобная модель неприменима ни к органам исполнительной власти (руководитель возглавляет орган, но им не является), ни к организации управления предприятиями с точки зрения осуществления здесь властных полномочий.

Властная деятельность органов управления корпоративных ор­ганизаций в значительной степени опосредуется административным правом. Например, реализация полномочий в форме приказов — отнюдь не гражданско-правовое регулирование. Но включение в

гражданское законодательство пересекающихся с административ-_ным правом норм является объективно обусловленным. Приказы директора акционерного общества обязательны для всех его работ­ников — норма, лишенная гражданско-правового содержания. А без реализации властных полномочий правового характера невозмож­но акционерное общество.

Лица, образующие администрацию негосударственного пред­приятия, учреждения, не являются служащими, наделенными го­сударственно-властными полномочиями по отношению к их работ­никам. Государство, как правило, не участвует в комплектовании ее состава. Это прерогатива учредителей либо уполномоченных ими органов. Однако властная деятельность администрации этих пред­приятий и учреждений имеет правовой характер: она регламен­тируется правом и осуществляется в установленных правовых формах.