Робіт на території України

Земельно-кадастрові роботи мають давню історію, пов’язану з пануванням на території України Росії, Австро-Угорщини, Польщі, Румунії і Чехословаччини.

У Російській імперії, до складу якої входила Україна, земельно-оціночні роботи проводилися з метою оподаткування. Початок цих робіт відноситься до писцевих описів земель, тобто до часів царювання Івана Грозного.

Зі скасуванням кріпосного права, з розвитком капіталізму почалися масові переділи земель, купівля-продаж, оренда, внаслідок чого виникла необхідність нових методик оцінки земель. Таку методику запропонував російський вчений ґрунтознавець В. В. Докучаєв. Його науковий напрям включав два методи: природно-історичний і статистико-економічний. Суть першого полягає в класифікації ґрунтів та їх оцінці за природними властивостями, для чого проводились масові обстеження і лабораторні аналізи. Було виділено 8 типів ґрунтів. Для їх оцінки складена 100-бальна шкала бонітування ґрунтів Нижегородської губернії. Докучаєв оцінював ґрунти не тільки як природно-історичне тіло, але й як засіб виробництва, тому й запропонував другий метод проведення оцінки земель – статистико-економічний. Суть його в тому, що на всіх визначених ґрунтах визначався чистий дохід від використання землі. Порівняння даних бонітування ґрунтів з їх економічною оцінкою дозволяло визначати дохідність землі.

Поряд з методом Докучаєва в кінці ХІХ століття застосовувалися й інші методи (за зовнішніми ознаками), наприклад вегетаційний, коли ґрунти досліджувались у спеціальних посудинах. Але, незважаючи на недоліки, докучаєвський метод враховував якість ґрунтів найбільш точно.

У Галичині проводились австро-угорський, польський і чеський кадастри. Найбільш досконалим був австро-угорський.

Становлення земельного кадастру за часів радянської влади. Сучасному земельному кадастру в Україні певною мірою властивий такий зміст і порядок його ведення, який сформувався за час його розвитку в епоху радянської влади. В цей період земельно-кадастрові дії зводились лише до реєстрації землекористувань та обліку закріплених за ними земель. При цьому реєстрація землекористувань не мала суттєвого юридичного, правового значення, оскільки була цілком відсутня приватна власність на землю громадян, яким наділи у вигляді присадибних земель надавалися лише у вторинне користування, залежно від їх участі в господарській діяльності колгоспів, радгоспів. Покаранням селян за недостатню участь у колективному господарюванні був метод “відрізування”, тобто зменшення присадибних земельних ділянок, яким щорічно брутально користувалася колгоспно-радгоспна номенклатура.

Більше практичне значення і застосування мали дані обліку кількості земель за видам угідь, оскільки планування сільськогосподарського виробництва велося за погектарним принципом, тобто в розрахунку на наявну у користуванні площу сільськогосподарських угідь, особливо ріллі. Однак уже на початку 50-х років ХХ ст. почало виявлятися незадоволення такою практикою планування сільськогосподарського виробництва з боку керівників господарств, які були розміщені на гірших землях і не могли щорічно виконувати щораз вищі планові показники. У зв’язку з цим у 60-х роках перед земельним кадастром постало завдання доповнити дані обліку кількості земель відомостями про їх якість. Тому на підставі проведених у 1960 – 1961 роках ґрунтових, агрохімічних, меліоративних і геоботанічних обстежень було дано характеристику сільськогосподарських угідь за генетичним типом ґрунту, забезпеченістю поживними речовинами, кислотністю, еродованістю, засоленістю, солонцюватістю та іншими природними чинниками, які впливають на родючість.

До проведення суцільного обстеження ґрунтів були залучені ґрунтознавці, землевпорядники, агролісомеліоратори земле-впорядних експедицій, Міністерства сільського господарства, фахівці спеціалізованих експедицій науково-дослідних і навчальних закладів, що за короткий час дало змогу одержати необхідну інформацію про природний стан сільськогосподарських угідь. Особливо належить відзначити вагомий внесок у цю справу вчених Українського науково-дослідного інституту агрохімії і ґрунтознавства ім. О. Н. Соко-ловського, фахівців інституту “Укрземпроект”, зусиллями яких були складені ґрунтові нариси всіх областей та ґрунтова карта України.

Однак велике розмаїття одержаних даних про природні властивості ґрунтів не давало ще відповіді на практичне питання – наскільки ті чи інші ґрунти кращі чи гірші від інших? Тому відразу ж виникла необхідність визначення порівняльної цінності ґрунтів за одержаними природними властивостями, тобто за природною родючістю. Одночасно з цим постало завдання проведення такої оцінки і за економічною родючістю. Так вперше в 1968 році законодавчо було започатковано введення державного земельного кадастру, до складу якого включалися дані про реєстрацію землекористувань, облік кількості та якості земель, бонітування ґрунтів і економічну оцінку земель.

Важливе значення для проведення бонітування ґрунтів і економічної оцінки земель мали затверджені в 1974 році методичні розробки земельного кадастру в Українській РСР [24], згідно з якими бонітування ґрунтів та економічна оцінка земель розглядаються як єдиний земельно-оціночний процес. Слід підкреслити, що відповідно до цих методичних розробок передбачається проведення загальної і часткових економічних оцінок земель за трьома показниками, а саме: вартість валової продукції або урожайність культур, окупність затрат і диференціальний дохід. Ці показники характеризують відповідно продуктивність земель, ефективність їх використання і дохідність (прибутковість) земель.

Науково-методичні положення української методики оцінки земель були покладені в основу загальносоюзної методики [29], затвердженої в 1976 році, а в 1980 році на їх підставі вперше були проведені суцільні земельно-оціночні роботи на всій території колишнього Радянського Союзу, в тому числі і в Україні.

Таким чином, на кінець 80-х років ХХ ст. земельний кадастр в Україні сформувався у цілісну систему даних, які містять відомості про реєстрацію земель і прав на них, облік кількості та якості земель, бонітування ґрунтів і економічну оцінку земель.

Слід підкреслити той факт, що у дореформений період, у 1988 році, були проведені повторні суцільні роботи з економічної оцінки земель, дані якої нині прийняті за основу визначення показників грошової оцінки земель в Україні. Конкретно для цього беруться дані економічної оцінки земель за показниками диференціального доходу, який створюється при вирощуванні зернових культур.

Одержану сукупність даних земельного кадастру малося на меті залучити до методики планування закупівель сільськогосподарської продукції виходячи з нормативів, які враховують економічну оцінку землі, забезпеченість трудовими ресурсами, виробничими фондами та іншими ресурсами. Суть цього методу полягала у переведенні всіх ресурсів у зручний для порівняння грошовий вираз та розрахунку нормативу закупок спочатку на 1000 крб. ресурсного потенціалу з наступним розподілом їх за видами продукції в натуральному виразі. Однак ці роботи не були доведені до практичного застосування в планово-економічних розрахунках у зв’язку із земельними перетвореннями, розпочатими у 1990 році.

У 1980 – 1988 рр. вченими кафедри земельного кадастру Львівського сільськогосподарського інституту (нині Львівський державний аграрний університет) були розроблені методичні рекомендації і складені для впровадження у виробництво проекти організації використання земель, які базувалися на матеріалах екологічної придатності земель для вирощування сільськогосподарських культур [3]. Такий напрямок застосування даних земельного кадастру в сільському господарстві, з одного боку, забезпечує підвищення економічної ефективності використання земель, а з другого – їх ефективну охорону від деградації ґрунтів.

Вказані напрямки застосування даних обстеження земель при організації їх використання й охорони необхідно вважати пріоритетними у найближчий час після стабілізації землеволодінь і землекористувань сільськогосподарських підприємств у ході проведення земельної реформи.

Ведення державного земельного кадастру супроводжувалося не тільки вказаним правовим і науково-методичним, але й відповідним організаційним забезпеченням. Так, відповідно до постанови Ради Міністрів СРСР від 10 червня 1977 року “Про порядок ведення державного земельного кадастру” [11, c.330-334] в сільськогосподарських підприємствах вводилася штатна посада землевпорядника, на якого, крім ведення земельного кадастру, покладались функції забезпечення систематичного контролю за правильністю використання земель, здійснення землевпорядних проектів тощо.

Основні функції ведення земельного кадастру покладалися на головного (старшого) інженера-землевпорядника району або на землевпорядника колгоспу, радгоспу, якщо така посада була передбачена. Для цього вводилися такі земельно-кадастрові

документи, як державна земельно-кадастрова книга району та земельно-кадастрова книга сільськогосподарського підприємства.

Розвиток державного земельного кадастру в умовах реформування земельних відносин в Україні. Історичні зміни щодо призначення, змісту, порядку ведення державного земельного кадастру відбулися в ході здійснення земельної реформи в Україні. З самого початку ставилося завдання і були виконані роботи з інвентаризації земель, яка полягала у виявленні об’єктивних даних про правовий статус земель, що використовуються не за цільовим призначенням, нераціонально або способами, що призводять до зниження родючості ґрунтів, їх хімічного і радіоактивного забруднення, погіршення екологічної ситуації.

Під час приватизації земель значно зросла роль правової охорони земельного кадастру, а саме – реєстрації земельних ділянок і прав на них. З цією метою велась активна робота щодо розробки такої земельно-інформаційної системи, яка відповідала б потребам держави та суб’єктів господарювання на землі. Це вимагало пошуку та обґрунтування системи показників, що характеризують нових власників землі і землекористувачів. Одночасно цим ставилося завдання створення автоматизованого процесу реєстрації власників землі і землекористувачів та обліку їхніх земель.

Помітну роль у створенні автоматизованої земельно-кадастрової системи відіграли органи місцевої влади на Львівщині. Так, у рішенні Комісії з питань народної освіти і науки Верховної Ради Української РСР №0612/1/13 від 29.03.1991р. відзначено, що колективом вчених і спеціалістів, сформованим за сприяння управління сільського господарства Львівського облвиконкому та відділу землекористування, землеустрою і охорони ґрунтів при Львівському облвиконкомі під науковим керівництвом Західного наукового центру АН УРСР, виконана значна робота зі створення інформаційної системи для кадастрової та бонітетної оцінки земельних ресурсів та розроблені основні принципи функціонування комерційного товариства “Земельний центр”. Основною метою вказаних робіт був пошук оптимальних форм і методів надання агропромисловому комплексу та іншим галузям народного господарства республіки всебічної інформації про стан земельних ресурсів для забезпечення їх ефективного використання.

На виконання цього рішення в короткому часі за участю 15 зацікавлених підприємств, організацій і установ було засновано Західноукраїнське акціонерне товариство (ЗУАТ) “Земельний центр”. Однак створене товариство, не дивлячись на спробу залучення акціонерів шляхом викупу акцій номінальною вартістю 50 тис. крб. кожна зі щорічною виплатою дивідендів у розмірі не менше 15% їх номінальної вартості, через відсутність фінансової підтримки в наступні роки перестало існувати.

Проте ідея розвитку земельного кадастру на нових державницьких засадах не полишала місцеві державні земельні органи. Не дивлячись на фінансові труднощі, у перші роки реформування земельних відносин значно активізувалися роботи щодо запровадження наукових розробок в практику ведення державного земельного кадастру. Була створена творча група науковців і фахівців земельних органів, яка протягом 1994 – 1995рр. розробила і запровадила в Сокальському районі Львівської області автоматизовану програму “Землевласники і землекористувачі” та програму “Створення автоматизованої системи ведення кадастру території м. Львова”. За поданням Львівського обласного управління земельних ресурсів Держкомзему України, науково-методичні положення цих досліджень знайшли відображення у постанові Кабінету Міністрів України від 2 грудня 1997 року “Про програму створення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру”.

Питання реєстрації земельних ділянок і прав на них у структурі земельно-кадастрових робіт за останні роки набули домінуючого значення. У 1995 – 1996 рр. активно вивчається досвід функціонування зарубіжних земельно-реєстраційних систем: американської, канадської, австрійської, англійської, швецької, російської та ін. А в 1997 – 1999 рр. у трьох районах України (Першотравневий Донецької, Згурівський Київської і Жовківський Львівської областей) розробляється проект TACIS Європейського Союзу “Реєстрація землі і нерухомості і прав на них”. Цей проект виконувався консорціумом Свідсервей (Швеція), Агрер (Бельгія) та Компсакс (Данія). Українськими партнерами консорціуму були Державний комітет України по земельних ресурсах і Головне управління геодезії, картографії і кадастру при Кабінеті Міністрів України.

Реєстрація земельних ділянок і прав на них супроводжується даними обліку кількості земель, переданих у власність і наданих у користування конкретним власникам землі і землекористувачам. Щодо цієї складової частини державного земельного кадастру, то разом зі здійсненням земельної реформи відбувалися зміни стосовно класифікації земель. Постановою Кабінету Міністрів України від 4 квітня 1993 року затверджено “Державну програму переходу України на міжнародну систему обліку і статистики”, якою передбачалося переглянути чинну статистичну звітність щодо земельних ресурсів та доповнити її показниками, які застосовуються у міжнародній практиці. Перехід земельно-кадастрової інформації в Україні на “Стандартну статистичну класифікацію землекористування ЄЕК”, що розроблена Статистичною комісією та Європейською економічною комісією (ЄЕК) ООН для застосування у міжнародній практиці, супроводжувався поділом земель за видами їх цільового (господарського) використання на:

- сільськогосподарські землі;

- ліси та інші лісовкриті площі;

- забудовані землі;

- відкриті заболочені землі;

- відкриті землі без рослинного покриву або з незначним рослинним покривом;

- інші землі;

- води.

Важливою віхою в історії земельно-кадастрових робіт у перші роки демократичної влади було проведення бонітування ґрунтів у 1993 році. Згідно з методичними рекомендаціями щодо проведення бонітування ґрунтів [25], схваленими науково-методичною радою УААН з питань бонітування ґрунтів України 21 січня 1993 року, роботи з бонітування ґрунтів проводилися в такому порядку:

- уточнено природно-сільськогосподарське районування земельного фонду;

- складено списки агровиробничих груп ґрунтів;

- проведено агроекологічне обґрунтування розміщення сільськогосподарських культур;

- зібрано і оброблено дані про властивості ґрунтів;

- вибрано еталони для бонітування ґрунтів ріллі;

- розроблено шкали бонітування ґрунтів.

З метою врахування кліматичних і місцевих умов у межах конкретного природно-сільськогосподарського району застосовувався екологічний коефіцієнт, на який множився загальний бал бонітету кожної агрогрупи за природними властивостями єдиної шкали бонітування ґрунтів. Екологічний коефіцієнт – це відношення урожайності відповідної сільськогосподарської культури до урожайності цієї культури за еталону ґрунтів у зоні її вирощування.

Розробкою шкал бонітування ґрунтів було завершено перший етап (січень-квітень 1993 року) бонітувальних робіт. На підставі цих даних були визначені середньозважені бали бонітування ґрунтів районів, областей і України загалом. Недоліком в організації виконання бонітувальних робіт можна вважати те, що не визначалися бали бонітету для окремих земельних ділянок і землекористувань. Причиною була відсутність коштів на виконання цих робіт, але маючи затверджені шкали бонітування ґрунтів і ґрунтовий план, можна у будь-який час провести відповідні розрахунки і одержати необхідні результати оцінки ґрунтів. Такий порядок визначення бала бонітету для конкретної земельної ділянки практикується при обчисленні показників грошової оцінки земель. Бал бонітету земельної ділянки є визначальним при обчисленні грошової оцінки земель та похідної від неї ставки земельного податку або орендної плати за використання земель.

Складовою частиною державного земельного кадастру є економічна оцінка земель, яка проводиться у відносних величинах – балах та у грошовому еквіваленті.

Суцільні роботи з економічної оцінки земель в балах проведені в Україні двічі – у 1980 і 1988 роках. Під час цих робіт оцінено кожне сільськогосподарське угіддя за продуктивністю, ефективністю використання та дохідністю земель. Оцінка земель проведена у двох аспектах: як загальна – за показниками вартості валової продукції, окупності затрат і диференціального доходу і як часткова – за ефективністю вирощування основних сільськогосподарських культур. Для визначення показників економічної оцінки земель використано статистичну інформацію за 5-7 років про урожайність сільськогосподарських культур і затрати на їх вирощування. Слід підкреслити, що збір, обробка й аналіз такої величезної інформації потребували, відповідно, й великих коштів, які у 90-х роках були відсутні у державному бюджеті.

У кінці 80-х років ХХ ст. така оцінка мала практичне застосування при обґрунтуванні землевпорядних проектів сільськогосподарських підприємств стосовно організації системи сівозмін. На початку 90-х років, у зв’язку з проведенням земельної реформи та зародженням елементів ринкової економіки, роль економічної оцінки земель в балах дещо знизилась, проте виникла гостра потреба в грошовій оцінці земель, що було зумовлено потребами справляння плати за землю у вигляді земельного податку й орендної плати. У 1994 – 1995 рр. групою вчених львівських вузів і фахівців відповідного профілю під керівництвом Голови Західного наукового центру Академії наук України академіка І. Р. Юхновського розроблені наукові рекомендації щодо визначення нормативної ціни землі, в основу якої покладено еталонну дохідність землі з одиниці площі і встановлений Кабінетом Міністрів України відсоток капіталізації чистого доходу від використання землі.

Активне обговорення цих матеріалів на засіданнях відповідних комісій Верховної Ради України з участю фахівців Держкомзему України та інших владних органів спонукало до прийняття урядових документів з цього питання. Так, зокрема, 23 березня 1995 року Кабінет Міністрів України прийняв спеціальну постанову “Про методику грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення і населених пунктів (тимчасову)”, а 30 травня 1997 року – постанову “Про методику грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів)” [11, c. 25-27].

З 1995 року дані грошової оцінки земель використовувались при паюванні земель колективних сільськогосподарських підприємств. Так, зокрема, кожна земельна частка (пай) була оцінена у грошовому виразі і її вартість вказана у сертифікаті на право власності на середню земельну частку (пай). За даними грошової оцінки в установленому порядку визначаються показники земельного податку, фіксованого сільськогосподарського податку та орендної плати за використання земель. Така грошова оцінка у галузі використання земель одержала назву нормативної грошової оцінки, тобто її нормативні показники строго регламентуються законодавчими актами про землю.

Поруч з нормативною грошовою оцінкою земель в умовах ринкової економіки під час здійснення угод щодо купівлі-продажу землі активно застосовується так звана експертна грошова оцінка земель [42]. Методика експертної грошової оцінки земельних ділянок несільськогосподарського призначення затверджена постановою Кабінету Міністрів України №1050 від 16 червня 1999 року [23].

Експертна грошова оцінка земельних ділянок проводиться за такими основними методичними підходами:

- капіталізації чистого доходу;

- зіставлення цін продажу подібних земельних ділянок;

- врахування втрат на спорудження об’єктів нерухомого майна на земельній ділянці;

- поєднання декількох методичних підходів з умовним розподілом забудованої земельної ділянки на складові компоненти (земельна ділянка, будівлі, споруди).

Для визначення експертної грошової оцінки земельної ділянки використовується не менше трьох методичних підходів.

Організаційно-методичне забезпечення ведення державного земельного кадастру. З утворенням у 1992 році Державного комітету України по земельних ресурсах сформувалася певна структура земельно-кадастрових органів на всіх рівнях землевпорядних органів країни, а саме: у Держкомземі України – Головне управління державного земельного кадастру, в обласних, міських управління земельних ресурсів – відділи земельного кадастру, а в районних відділах земельних ресурсів – спеціаліст із земельного кадастру.

Крім того, для ведення земельно-кадастрових робіт в областях створені регіональні центри державного земельного кадастру, а в районах – земельно-кадастрові бюро.

З метою організації практичного виконання земельно-кадастрових робіт, фахівцями Держкомзему України розроблена низка нормативних документів, серед яких найважливішими є:

- Положення про земельно-кадастрову інвентаризацію населених пунктів (1997 р.) [11, с.348-356];

- Статут центру державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах (1997 р.) [11, с.369-374];

- Порядок грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів (1995 р.) [11, с.391];

- Порядок грошової оцінки земель несільсько-господарського призначення (крім земель населених пунктів) (1997 р.) [11, с.436-467];

- Поземельна книга (1998 р);

- Програма створення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру (1997 р.) [11, с.339-347];

- Тимчасові методичні вказівки щодо присвоєння кадастрових номерів земельним ділянкам для ведення державного земельного кадастру (1998 р.) [11, с.778-785];

- Порядок державної реєстрації договорів оренди землі (1998 р.) [36];

- Методичні рекомендації з експертної грошової оцінки земельних ділянок (1998 р.) [27];

- Порядок проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок несільськогосподарського призначення (1999р.) [37];

- Тимчасові методичні вказівки по кадастровому землеустрою (інвентаризація земель) (1999 р.) [11, с. 45-47];

- Тимчасові методичні вказівки по складанню кадастрових планів обмежень і обтяжень щодо використання земель (1999 р.) [65];

- Тимчасові методичні вказівки по веденню державного земельного кадастру (1999 р.) [63].

Виходячи з тієї важливої ролі, яку відіграє земельний кадастр у регулюванні земельних відносин у країні, авторським колективом фахівців Держкомзему України, вчених Інституту землеустрою УААН, Львівського державного аграрного університету (під керівництвом професора Д. І. Гнатковича) та інших установ і організацій у 1999 році підготовлений проект Закону України “Про державний земельний кадастр”, який передано на розгляд Верховної Ради України [41].