Роль земельного кадастру у регулюванні земельних відносин та реалізації земельної реформи в Україні

Реформування земельних відносин у напрямі роздержавлення і приватизації землі з метою підвищення ефективності її використання й охорони супроводжується комплексом землевпорядних і земельно-кадастрових дій як правового, так і організаційно-господарського характеру. Спираючись на правову базу, чинне земельне законодавство України, у встановлені строки проведена інвентаризація земель, виділено землі запасу і резервного фонду, встановлено межі сільських, селищних рад, сільських населених пунктів, ведуться роботи з обліку якості земель населених пунктів з метою оподаткування громадян, підприємств, організацій тощо. Активно ведуться роботи з видачі власникам землі державних актів на право приватної власності на землю, сертифікатів на право власності на середню земельну частку (пай), а землекористувачам – державних актів на право постійного користування землею тощо.

Проведення земельної реформи в країні свідчить, що вона потребує чіткої системи даних державного земельного кадастру, який призначений для забезпечення необхідною інформацією органів державної влади та місцевого самоврядування, зацікавлених підприємств, установ і організацій, а також громадян з метою регулювання земельних відносин, раціонального використання й охорони земель, визначення розміру плати за землю і цінності земель у складі природних ресурсів, контролю за використанням і охороною земель, економічного та екологічного обґрунтування бізнес-планів та проектів землеустрою.

Державний земельний кадастр забезпечується проведенням топографо-геодезичних, картографічних, ґрунтових, геобота-нічних та інших обстежень і розвідувань, реєстрацією землеволодінь і землекористувань та договорів на оренду землі, обліком кількості й якості земель, бонітуванням ґрунтів та економічною оцінкою земель.

Державний земельний кадастр формувався в Україні, як і загалом у колишньому Союзі РСР, для задоволення в основному потреб колгоспно-радгоспної системи господарювання з орієнтацією на великі розміри землекористувань. Необхідно сказати, що за цей час вже була налагоджена відповідна система одержання даних земельного кадастру з усіх його складових частин, яка відображалася у звітних матеріалах щодо наявності, стану використання й оцінки землі у 1980 – 1988 рр.

Однак на даний час і в майбутньому зі зміною форм власності на землю (переважно приватною) та розмірів землеволодінь, землекористувань більшого значення набуватимуть такі принципи земельного ка­дастру, як правова захищеність, точність розмірів, об’єктивність оцінки природних властивостей ґрунтів тощо.

У якому напрямі повинні розвиватися земельно-кадастрові роботи і який стан їх проведення в країні? Це повинна бути загальнодержавна система, для якої закладається відповідна правова основа, зокрема, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 12 січня 1993р. "Положення про порядок ведення державного земельного кадастру” [11, с.330-348]. Ведення його покладається на Державний комітет України по земельних ресурсах та його місцеві органи. Підготовлений також на розгляд і затвердження Кабінету Міністрів України проект постанови "Про державну програму земельної реформи”, в якому серед першочергових заходів передбачено створити автоматизовану земельно-інформаційну систему. При цьому передбачається широке використання комп’ютерної техніки.

Для розробки такої системи широких досліджень в Україні не проводилося, тому доцільно використати досвід зарубіжних систем та певний вітчизняний досвід. Серед зарубіжних систем інтерес становить “План впровадження земельної реєстраційної системи Торренс на Україні”, підготовлений компанією “Ума інжінієрінг” з допомогою уряду Канади та провінції Альберта і поданий Кабінету Міністрів України у лютому 1993 р. Мета цього плану полягає в запровадженні в Україні земельно-реєстраційної системи, започаткованої Робертом Торренсом у Північній Австралії у 1852 р., з метою забезпечити повну гарантію права власності на землю і спрощення процедур продажу землі та здійснення інших земельних операцій. Головна мета земельно-реєстраційної системи – надати законне підтвердження права власності і полегшити передачу землі від одного власника до іншого. Дійсність права на власність забезпечується державною гарантією на основі книги реєстрації, яка є остаточним і виключним підтвердженням власності. Під кутом зору цих основних принципів системи Торренс підготовлений проект впровадження цього плану в Україні.

Детальне вивчення поданих матеріалів дозволило висловити деякі міркування щодо їх наукової і практичної цінності. З наукової точки зору дана система повинна розглядатися як складова частина єдиної системи державного земельного кадастру країни, до якої входять ще відомості про облік кількості і якості земель, бонітування ґрунтів та економічну оцінку земель. До речі, ведення реєстрації землеволодінь, землекористувань і обліку кількості земель налагоджене в Україні давно і достатньо науково-методично обґрунтоване. Функціонує чітка система юридичного оформлення права власності на землю і користування нею, в тому числі оренди. Законодавчо закріплені форми державного акта на право колективної власності на землю, державного акта на право приватної власності на землю, державного акта на право постійного користування землею, затверджена форма договору на оренду землі. Відповідно до цього діють інструкції щодо їх видачі власникам землі.

У професійній діяльності землевпорядної служби вагоме місце займають земельно-кадастрові дії, спрямовані на забезпечення власників землі, землекористувачів, органів державної влади відомостями про правовий, природний і господарський стан земель з метою організації їх раціонального використання й охорони.

Нині державний земельний кадастр України – це єдина державна система земельно-кадастрових робіт, яка встановлює процедуру визначення факту виникнення або припинення права власності на земельні ділянки і права користування ними і містить сукупність відомостей і документів про місце розташування та правовий режим цих земельних ділянок, їх оцінку, класифікацію земель, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі й землекористувачів.

Всі складові державного земельного кадастру (кадастрове зонування; кадастрові зйомки; бонітування ґрунтів; економічна оцінка земель; грошова оцінка земель; державна реєстрація земельних ділянок; облік кількості та якості земель) мають різне застосування в загальній системі управління земельними ресурсами. Так, наприклад, кадастрове зонування включає встановлення: місця розташування обмежень щодо використання земель; меж кадастрових зон та кварталів; меж оцінюваних районів і зон; кадастрових номерів адміністративно-територіальних одиниць.

У період реформування земельних відносин в сучасних умовах велике значення мають кадастрові зйомки – комплекс робіт, виконуваних для визначення та відновлення меж земельних ділянок.

Важливе значення мають дані бонітування ґрунтів, яке проводиться за 100-бальною шкалою. Вищим балом оцінюються ґрунти з кращими властивостями, які мають найбільшу природну продуктивність.

Важливою складовою державного земельного кадастру є економічна оцінка земель різного призначення, що проводиться для порівняльного аналізу ефективності їх використання. Дані економічної оцінки земель є основою грошової оцінки земельних ділянок різного цільового призначення.

Одночасно з посиленням ролі даних державного земельного кадастру значно зросла роль грошової оцінки земельних ділянок, яка визначається на рентній основі. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо. Експертна грошова оцінка використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок.

Значно зріс інтерес до оцінки земель в Україні на сучасному етапі, коли здійснюється приватизація землі в сільському господарстві, основним завданням якої є мотивація до більш раціонального використання та охорони земель. Цьому сприяє законодавче закріплення плати за землю залежно від якості землі та розташування земельної ділянки. У зв’язку з цим особливого значення набувають дані внутрішньогосподарської оцінки земель, які враховують технологічні властивості земель (енергоємність ґрунту, контурність, кам’янистість, рельєф земельної ділянки, віддаленість її від господарських центрів тощо). За результатами дослідження впливу технологічних властивостей земель на остаточний бал їх оцінки пропонується визначити поправні коефіцієнти, які виражають співвідношення природних властивостей ґрунтів за затвердженою шкалою до цих показників на оцінюваній агрогрупі земель:

, (1)

де Пб – поправка;

Глд, Глш – глибина гумусового горизонту відповідно на ділянці і за шкалою, см;

Гд, Гш – вміст гумусу в ґрунті на ділянці і за шкалою, %;

Гфд, Гфш – вміст фізичної глини в ґрунті на ділянці і за шкалою, %;

Кд₁, Кд₂, Кд₃ – коефіцієнти детермінації.

Зміст, критерії, і способи проведення та одержання показників бонітету ґрунту не підлягають суттєвим змінам, що в цілому виражається порівняними даними оцінки якості ґрунтів у відносних величинах – балах.

Економічна оцінка земель, застосування якої в умовах ринкової економіки має забезпечувати, основне, економічне стимулювання розвитку суспільного виробництва через функціонування плати за землю, заходів відповідальності за порушення земельного законодавства, дотримання рекомендацій щодо раціонального та ефективного використання й охорони земель, потребує конкретного грошового виразу. З цього приводу бонітування ґрунтів та економічна оцінка земель мають розглядатися сукупно, взаємозв’язано.

Беручи за основу оцінки земель чистий дохід з одиниці площі земель у рослинництві, необхідно за цим показником оцінити кожну земельну ділянку, господарство, район, область. Критерієм оцінки дійсної родючості землі України є фактичний чистий дохід з одиниці площі земель, який є основним звітним показником національного багатства країни. Беручи його середнє багаторічне значення за основу оцінки земель, розраховують середнє значення цінності землі у грошовому виразі. При цьому пропонуємо оцінку землі у грошовому виразі розраховувати як на сучасному рівні, так і на перспективу.

Розрахунок грошової оцінки землі (Гос) на сучасному етапі пропонується проводити за капіталізацією чистого доходу від використання землі через банківський відсоток, що можна виразити формулою:

, (2)

де ЧД – чистий дохід з одиниці площі землі, грн.;

П – банківський відсоток (процент).

При розрахунку грошової оцінки землі на перспективу пропонуємо враховувати коефіцієнт дисконтування чистого доходу на відповідний рік, а також нормативний коефіцієнт ефективності капітальних затрат. Обчислення показників перспективної грошової оцінки землі (Гоп) проводиться за формулою:

, (3)

де К – темп приросту чистого доходу;

І – рік наведення даних;

Ен – нормативний коефіцієнт ефективності капітальних затрат.

При визначенні розміру чистого доходу від використання землі важливим є те, який розмір чистого доходу приймати для розрахунків – фактичний чи нормативний (розрахунковий). Якщо взяти фактичний, то така грошова оцінка відображатиме не ціну (вартість) землі, а відповідатиме фактичному стану використання земель. Така грошова оцінка не доцільна для практичного застосування, оскільки високопродуктивні землі можуть використовуватися малоефективно і навпаки. У таких випадках грошова оцінка, а відповідно і розраховані на її базі показники плати за землю не стануть об’єктивним стимулом раціонального використання земель. Слід сказати, що такий підхід на теперішній час закріплений у поста­нові Кабінету Міністрів України від 23 березня 1995р. № 213 "Про методику грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів (тимчасову)".

Згідно з цією методикою в основу розрахунку грошової оцінки земель кладеться рентний дохід, який створюється при вирощуванні сільськогосподарських культур і визначається за даними економічної оцінки земель, проведеної в 1988 р. Основний недолік цієї методики полягає в тому, що визначення урожайності культур і виробничих затрат не забезпечує необхідної достовірності, оскільки нинішні виробничі умови і умови за період 1980 – 1986 рр., коли проводилася попередня економічна оцінка земель, не є адекватними.

Отже, розрахунок показників грошової оцінки земель необхідно здійснювати не за показниками фактичного стану вико­ристання земель, а за середнім чистим доходом з одиниці площі, що береться за еталон. Це є нормативна (розрахункова) ціна землі, яка відповідає середній дохідності земель кожного типу ґрунту при звичайному середньому для даної місцевості рівні інтенсивності землеробства і середній урожайності культур. Таким підходом до визначення показників оцінки земель користується Великобританія, де економічна класифікація земель ґрунтується на визначенні вартості так званої стандартної чистої продукції кожного класу земель.

Таким чином, нормативна ціна землі відображає не індивідуальні господарські результати використання земель, а ті, які можна і потрібно одержати при застосуванні до земель відповідного типу ґрунту однакових середніх умов обробітку і затрат на вирощування культур.

Аналізуючи існуючий зміст земельно-оціночних робіт, повноту даних оцінки земель, встановлено, що для організації раціонального викорис­тання всіх земельних угідь необхідно: по-перше, перейти від вибіркової оцінки окремих видів земельних угідь до оцінки всього їх складу, що формує цілісну територію окремих регіонів, але на базі народногосподарського підходу, що забезпечить порівнянність показників різних об’єктів у цілому в країні, не дивлячись на певну їх природно-економічну різницю; по-друге, суттєво розширити при цьому врахування сукупності природних чинників в їх тісній єдності з усіма компонентами ландшафту, особливо його біотичної складової, тобто оцінювати весь комплекс екологічних чинників території; по-третє, при збереженні системи розрахункових оцінних нормативних показників (валовий про­дукт, окупність затрат тощо) забезпечити порівнянну оцінку всіх категорій земель на основі диференціального (рентного) доходу, що дозволить встановити народногосподарську цінність земель.

Необхідність реформування земельних відносин в Україні знайшла законодавче відображення у постановах Верховною Ради України від 13 грудня 1990р. "Про земельну реформу" [11, с.252-255], від 13 березня 1992р. "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі" [11, с.255-256] та в низці ухвал місцевих рад. Реалізація земельної реформи вимагає наукового забезпечення правових, соціально-економічних та організаційних заходів, які охоплюють питання власності землі, форм господарювання, фінансування господарської діяльності та організації праці на землі. Всі ці питання практично пов’язані з функціонуванням землі, яка є основою виробництва в сільському господарстві.

Реформування земельних відносин на селі вимагає ведення постійно діючої системи державного земельного кадастру, який містить дані реєстрації землеволодінь і землекористувань, обліку кількості і якості земель, бонітування ґрунтів та економічної оцінки земель. Його матеріали служать підставою для передачі земель у власність та надання у користування (постійне чи тимчасове), в тому числі на умовах оренди.

Сьогодні особливо актуальним є питання застосування даних земельного кадастру для здійснення приватизації землі у сільському господарстві. З цього приводу, на наш погляд, є правильним вирівнювання розподілу всієї (фізичної) площі земель сільськогосподарського призначення між всіма громадянами, які проживають на території відповідної сільської, селищної ради. Це не означає суцільного переділу земель, що, звичайно, спричинило б хаос у використанні земель. Основою такого розподілу має бути пай, частка землі кожного громадянина, а спосіб використання її він вибирає сам. На підставі наявних паїв, еволюційнім шляхом, не під примусом владних органів, народжуватимуться господарі, які залежно від своїх можливостей ставатимуть власниками таких земельних масивів, які їм під силу обробляти.

У зв’язку з цим не можна погодитися з теперішньою практикою організації селянських (фермерських) господарств, коли на селі поляризуються два класи – багаті і бідні, аналогічно, як у промисловості, коли керівники підприємств встановлюють собі посадові оклади у 30-50 раз вищі, ніж товаровиробникам. Фермеризація на селі повинна "народжуватися" з власності кожного громадянина, який проживав у селі, причому поступово, еволюційним шляхом.

Інструментом державного регулювання земельних відносин нових власників землі, землекористувачів, у тому числі орендарів, безперечно, мають бути дані земельного кадастру, на підставі яких державні органи забезпечують диференційоване справляння плати за землю, залежно від якості земельних ділянок та їх розташування, здійснюють заходи щодо економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель, відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам і втрат сільськогосподарського виробництва. Таким чином, успішна реалізація земельної реформи в Україні тісно пов’язана зі станом організації державного земельного кадастру, призначеного для забезпечення рад народних депутатів, зацікавлених підприємств, установ, організацій і громадян відомостями про викорис­тання земель.