Глава VII ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ

В теории финансового права государственные расходы определяются как затраты государст­ва: на обеспечение жизнедеятельности общест­ва на государственное управление, оборону страны, развитие производства, социально-экономические и культурные потребности. Содержание и структу­ра государственных расходов зависят от задач, ко­торые решает государство в соответствующем фи­нансовом году.

Государственные расходы осуществляются из различных фондов - как централизованных (бюджета различных уровней, государственные внебюджетные фонды), так и децентрализован­ных (фондов государственных предприятий и ор­ганизаций).

Соотношение между централизованными и де­централизованными расходами государства в пе­риод перехода к рыночным отношениям, привати­зации государственных предприятий вряд ли будет меняться в сторону увеличения децентрализован­ных. В настоящий период расходы федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Феде­рации, а также расходы государственных социаль­ных внебюджетных фондов в структуре государст­венных расходов остаются определяющими.

Государственные расходы осуществляются только в соответствии с финансово-плановыми актами, утверждаемыми компетентными органа­ми, разными способами: финансированием и пу­тем предоставления бюджетных ссуд и бюджет­ных кредитов.

Основным способом осуществления государственных расходов является финансирование, под которым понимается безвозмездное и безвозвратное предоставление денежных средств в разных формах для осуществления соот­ветствующей деятельности. Безвозвратность и безвозмездность финансирова­ния отличают его от кредитования, предоставления ссуд на условиях возврат­ности и возмездности.

В условиях перехода к рынку, дефицита бюджета бюджетным законода­тельством предусмотрена возможность выделения денежных средств из бюд­жета на основах возвратности и возмездности: бюджетный кредит и бюд­жетная ссуда.

При осуществлении государственных расходов из любых источников при использовании любых способов должны соблюдаться финансовая дисцип­лина, принципы законности, эффективности, целесообразности. Финансиро­вание осуществляется в различных формах в зависимости от субъекта, которо­му предназначаются государственные средства, и объекта.

Бюджетные средства предоставляются государственным унитарным пред­приятиям, основанным на праве хозяйственного ведения, а также государст­венным унитарным предприятиям, основанным на праве оперативного управ­ления, и учреждениям (ст. 113-115, 120 ГК РФ). Государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, все свои основные производственные и непроизводственные расходы должны покрывать за счет собственных доходов (прибыли, амортизационных отчислений) либо банков­ского кредита. Финансирование их расходов осуществляется только на опреде­ленные цели, установленные законом. В частности, на расходы по санации убыточных угольных шахт и разрезов, воспроизводство минерально-сырьевой базы, конверсию оборонной промышленности, на инвестиции (капитальные вложения) под определенные проекты и т. д.

В условиях рынка будет наблюдаться переход от прямого субсидирования (финансирования путем выдачи субсидий) предприятий к предоставлению гарантий государства под инвестиционные проекты. Гарантии государства для развития инвестиционной деятельности очень важны, но полностью от­казаться от субсидирования (помощи) предприятиям невозможно и вряд ли целесообразно. Как отмечалось в литературе, даже в странах с развитой ры­ночной экономикой производственная и социальная инфраструктура, неко­торые виды сельскохозяйственного производства регулярно получают фи­нансовую помощь государства*.

* Российская газета. 1996. 29 окт.

Проблемам инвестиций в экономике России, в том числе и в государст­венный сектор производства, уделяется большое внимание и в теоретичес­ком, и в практическом плане*.

* Богатырев А.Г. Инвестиционное право. М., 1992; Финансовое право: Учебник/Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристь, 1999. С. 535-540.

Государственные унитарные предприятия, основанные на праве опера­тивного управления (федеральные казенные предприятия), получают государственные средства в порядке финансирования как на расходы по текущей деятельности, так и на инвестиции. Аналогично финансируются и учрежде­ния, т. е. некоммерческие организации, созданные для осуществления управ­ленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого харак­тера. В условиях перехода к рынку некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность в пределах, предусмотрен­ных их уставами, и, следовательно, у них появляются дополнительные источ­ники финансирования, кроме средств бюджета соответствующего уровня.

Обеспечение учреждений государственными денежными средствами в науке финансового права получило название «сметно-бюджетное финанси­рование». Такое название определяется тем, что указанные субъекты получа­ют ассигнования из бюджета соответствующего уровня и используют их на основе утвержденных финансовых планов - смет.

Сметы устанавливают объем, целевое направление с поквартальным рас­пределением средств, выделяемых учреждениям из бюджета соответствую­щего уровня для выполнения стоящих перед ними задач.

Сметы подразделяются на индивидуальные и сводные. Утверждаются сметы и на централизованно проводимые мероприятия. Индивидуальная смета объединяет только расходы конкретного учреждения. Индивидуаль­ные сметы учреждений, принадлежащих к одной отрасли или сфере деятель­ности, объединяются соответствующими министерствами, комитетами или иными федеральными органами исполнительной власти в сводный перечень расходов (сводная смета соответствующего федерального органа исполни­тельной власти) и направляются в Министерство финансов России для уче­та показателей в проекте федерального бюджета на конкретный бюджет­ный год.

Сметы составляются на основе соответствующих норм расходов.

Нормы расходов — единые измерители расходов по однородным учреж­дениям.

Нормы расходов подразделяются на обязательные (штаты и ставки зара­ботной платы, расходы на командировки, питание, медикаменты) и расчет­ные — необязательные (расходы на содержание зданий, сооружений, затраты на освещение, отопление).

Нормы расходов, учитываемые при составлении смет, могут быть материальными и денежными. Материальные нормы определяют объем материаль­ных (натуральных) средств на единицу измерения расходов (например, коли­чество продуктов питания на одного осужденного в местах лишения свободы). Денежные нормы являются стоимостным выражением материальных (нату­ральных) норм расходов.

Нормы расходов делятся также на индивидуальные и комбинированные. Ин­дивидуальная норма расходов предусматривает расходы на одну цель, например питание, медицинское обслуживание одного осужденного. Совокупность ин­дивидуальных норм по определенному показателю образует комбинированную норму, например расходы на содержание одного осужденного в день.

Порядок осуществления сметно-бюджетного финансирования зависит от направления расходов субъектов финансирования.

Важным направлением сметно-бюджетного финансирования является финансирование инвестиций. В условиях кризиса и спада производства на­блюдается резкое снижение государственных инвестиций как в производст­венную, так и в социальную сферу.

В соответствии со ст. 70 БК РФ бюджетные учреждения расходуют бюд­жетные средства исключительно на:

- оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответству­ющих категорий работников;

- перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

- трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральны­ми законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми акта­ми органов местного самоуправления;

- командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в со­ответствии с законодательством Российской Федерации;

- оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

- оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

Бюджетные учреждения как некоммерческие организации в соответствии со ст. 50 ГК РФ могут осуществлять деятельность, приносящую доходы лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они со­зданы, и соответствующую этим целям. До введения в действие БК РФ такие доходы, полученные бюджетными учреждениями, имели правовой режим «внебюджетных средств», т.е. полученные средства от соответствующей дея­тельности использовались в качестве дополнительного источника финанси­рования бюджетного учреждения, сверх средств, выделяемых ему из соответ­ствующего бюджета. Как уже отмечалось ранее, Бюджетный кодекс РФ не закрепляет категорию «внебюджетных средств», не устанавливает их специ­ального правового режима. В ст. 41 БК РФ к неналоговым доходам бюджетов относятся:

- доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

- доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, на­ходящегося в государственной и муниципальной собственности;

- доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюд­жетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федераль­ных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, админист­ративной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причинен­ного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муници­пальным образованиям, иные суммы принудительного изъятия и иные нена­логовые доходы.

Указанные неналоговые доходы, большинство которых находились в пра­вовом режиме «внебюджетных средств», в соответствии с бюджетным зако­нодательством будут отражаться в смете доходов и расходов бюджетного уч­реждения. При этом необходимо иметь в виду, что в соответствии со ст. 161 БК РФ бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов са­мостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных ис­точников.

Инвестиционная деятельность - важнейшее направление государствен­ных расходов как для государственных унитарных предприятий, занятых в сфере материального производства, так и для бюджетных учреждений.

Правовой основой финансирования капитального строительства* на терри­тории России являются: Федеральный закон «Об инвестиционной деятельнос­ти в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г. ** и Временное положение о финансировании и кредито­вании капитального строительства на территории Российской Федерации, ут­вержденное Правительством РФ от 21 марта 1994 г. № 220***, которые регулиру­ют финансирование и кредитование строящихся предприятий и объектов, включенных в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд. Капитальные вложения могут финансироваться за счет различных ис­точников:

- собственных финансовых ресурсов и внутрихозяйственных резервов инвестора;

- заемных финансовых средств инвесторов или переданных им средств;

- привлеченных финансовых средств инвестора;

- финансовых средств, централизуемых объединениями (союзами) пред­приятий в установленном порядке;

- средств внебюджетных фондов;

- средств федерального бюджета, предоставляемых на безвозвратной и возвратной основе, средств бюджетов субъектов Российской Федерации;

- средств иностранных инвесторов.

Средства федерального бюджета являются одним из источников финан­сирования, при этом возможно финансирование на возвратной и безвозврат­ной основе.

* Капитальное строительство - важнейшая составляющая инвестиций, капитальных вло­жений.

** СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096.

***САПП РФ. 1994. № 13. Ст. 996.

Финансирование капитальных вложений по стройкам и объектам может осуществляться как за счет одного, так и за счет нескольких источников. Фи­нансирование государственных централизованных капитальных вложений за счет средств федерального бюджета, предоставленных на безвозвратной осно­ве, осуществляется в соответствии с утвержденным перечнем строек и объек­тов для федеральных государственных нужд при отсутствии других источни­ков или в порядке государственной поддержки строительства приоритетных объектов производственного назначения при максимальном привлечении собственных, заемных и других средств.

Финансирование капитальных вложений по стройкам и объектам может осуществляться как за счет одного, так и за счет нескольких источников.

Для открытия финансирования государственных централизованных ка­питальных вложений за счет средств федерального бюджета, предоставляе­мых на безвозвратной основе, государственные заказчики представляют в Министерство финансов Российской Федерации выписки из утвержденного в установленном порядке перечня строек и объектов государственных капи­тальных вложений, государственные контракты (договоры строительного подряда) по строительству объектов для федеральных государственных нужд.

Государственные заказчики (федеральные органы исполнительной влас­ти) перечисляют средства федерального бюджета, предоставленные на без­возвратной основе для финансирования государственных капитальных вло­жений, заказчикам (застройщикам) в пределах сообщенных им объемов финансирования централизованных капитальных вложений. Для оформле­ния финансирования государственных капитальных вложений за счет средств федерального бюджета на безвозвратной основе заказчики (застрой­щики) обязаны представить кредитным организациям, осуществляющим операции по финансированию, определенные документы.

Для оформления безвозмездного финансирования государственных цен­трализованных капитальных вложений за счет средств федерального бюдже­та заказчики должны представить в соответствующий банк следующие доку­менты:

- титульные списки вновь начинаемых строек с разбивкой по годам;

- государственные контракты (договоры строительного подряда) на весь период строительства с указанием формы расчетов за выполненные работы;

- сводные сметы (сметные расчеты) стоимости строительства, охватыва­ющие расходы, необходимые для строительства любого объекта (данные рас­ходы распределяются по 12 главам);

- заключения государственной вневедомственной экспертизы и государ­ственной экологической экспертизы по проектной документации;

- уточненные объемы капитальных вложений и строительно-монтажных работ по переходящим стройкам.

Законодательство регламентирует и другие вопросы, связанные с финан­сированием капитальных вложений.

За счет средств федерального бюджета может оказываться краткосрочная финансовая поддержка на строго определенные цели:

- на производство структурной перестройки производства;

- для расчетов по целевым кредитам, направляемым на закупку оборудо­вания и материалов;

- на разработку, внедрение и приобретение новейших технологий, обо­рудования, материалов, в том числе и за рубежом.

Краткосрочная финансовая поддержка из федерального бюджета осуще­ствляется в форме выдачи ссуды, предоставляемой по распоряжению Прави­тельства Российской Федерации, основанному на заключении Министерства экономики Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации. При положительном решении Правительством вопроса о предо­ставлении ссуды между организацией и Министерством финансов Россий­ской Федерации заключается договор об условиях предоставления и возвра­та ссуды.

Государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйст­венного ведения, осуществляют свою финансовую деятельность на основе специального финансово-планового акта - баланса, в котором в денежной форме отражаются все стороны работы предприятия. Баланс составляется на год с поквартальной разбивкой. Сводные балансы по отраслям составляются на основе годовых балансов предприятий. Баланс (форма № 1) является важ­нейшей частью годового бухгалтерского отчета, который включает в себя и иные формы, документы. Особое значение имеет отчет о финансовых резуль­татах и их использовании (форма № 2) *.

* Грачева Г.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России: Учебник. М.: Те-ис, 1995. С. 153, 154; Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1996. С. 287,295-298; Финансовой право: Учебник/ Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юристъ, 1999. С. 527-540.

Контрольные вопросы

1. Что такое государственные расходы?

2. Какими способами осуществляются государственные расходы?

3. Для каких целей предоставляются государственным унитарным предприяти­ям средства в порядке финансирования?

4. В чем сущность сметно-бюджетного финансирования?

5. Что такое смета?

6. Какие виды смет предусмотрены законодательством?

7. Кто утверждает сметы?

8. Каково соотношение понятий «инвестиции», «капитальные вложения», «капи­тальное строительство»?

9. За счет каких источников финансируются капиталовложения?

10. В чем сущность краткосрочной финансовой поддержки за счет средств фе­дерального бюджета?

11. Охарактеризуйте баланс государственного унитарного предприятия.

12. Какие доходы в соответствии с БК РФ относятся к неналоговым доходам бю­джета?