Основные тенденции развития местного самоуправления в России на современном этапе

Переломное значение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело принятие Конституции 1993 года. Гарантируя самостоятельность местного самоуправления, она оставляла простор для творчества в построении российской модели местного самоуправления. Однако выбор конкретных правовых форм работы местного самоуправления после ее принятия еще предстояло сделать.

Важной вехой реформы 1990-х годов, помимо принятия Конституции РФ, стало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения.

Данный закон, по принципу всех рамочных законов 1990-х гг., не содержал детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам Федерации (исходя из того, что вопрос находится в совместной компетенции Федерации и регионов). В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти – территориальные, институциональные.

В то же время, достаточно широкая свобода усмотрения субъектов РФ в вопросах регулирования местной сферы и недостаточность федеральных государственных гарантий местного самоуправления позволили регионам в конце 1990-х гг. существенно ограничить или даже ликвидировать муниципальную власть. Наметился процесс подавления муниципальной автономии, лишения органов местного самоуправления материальной и финансовой базы, перегрузки их делегированными полномочиями. Вошла в практику ликвидация муниципалитетов и замена их территориальными структурами областных администраций.

Результатом этих процессов стал кризис местного самоуправления, который, как отмечают эксперты, начался в 1998 г. На фоне восстановления экономики, к началу 2000-х годов доходные источники муниципалитетов разошлись с их расходными статьями примерно в два раза. Местная власть оказывалась неспособна не только решать задачи развития, но и осуществлять свои собственные полномочия [31].

Неоформленность политической системы, наличие в ней значительных противоречий, ослабление местного самоуправления потребовали от федерального центра провести новые реформы: федеративную, административную, муниципальную и связанную с ними бюджетную и налоговую.

Эти реформы привели к принятию 6 октября 2003 года нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», с появлением которого впервые можно говорить о национальной модели местного самоуправления.

два важнейших момента. Во-первых, европейский опыт формировался в странах с гораздо меньшей по сравнению с Россией степенью внутреннего разнообразия территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Во-вторых, закрепленная в Федеральном законе № 131-ФЗ модель, преломившись через призму российских социально-экономических, административных, правовых и политических реалий дала совершенно иную «картину» местного самоуправления по сравнению с закрепленной в этом Законе.

Результаты качественного социологического исследования состояния и перспектив местного самоуправления в России, проведенного Институтом современного развития, свидетельствуют, что федеральная законодательная регламентация местного самоуправления оказалась слишком жесткой. Во всех регионах исследования представители органов как местного самоуправления, так и государственной власти почти единодушно отмечают, что многие нормы федерального закона являются избыточными, не учитывают территориальных особенностей, излишне ограничивают свободу действий региональных и местных властей, сдерживают развитие муниципальных образований.

Однако при всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер – они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Общая направленность проведенной в 2003-2008 гг. муниципальной реформы предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов. То, что не все задачи не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод, что за минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века [26, 23].

Заложенная в Федеральном законе №131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей. На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался целый набор факторов и противоречий.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственной власти, что в принципе соответствовало децентрализационному тренду, наблюдающемуся в последние десятилетия в большинстве стран мира.

Однако этот тренд вошел в противоречие с процессами централизации власти в стране. Такая централизация была необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния на более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район). В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов.

Серьезное влияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией. Сохранение традиционного менталитета значительной части населения, региональных и муниципальных руководителей привело к тому, что модель, европейская по форме, дала совершенно иной эффект в реальных российских условиях.

Проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены. В итоге все же появилась (и это важное достижение реформы) двухуровневая система, создался институциональный ограничитель вертикальности власти. Однако появившиеся поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. То же, только в другом масштабе, можно говорить и о городских округах. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз.

Концепция Федерального закона №131-ФЗ тяготела к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, де-факто оставляя весьма мало места для учета местных особенностей. Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при заведомой нереалистичности его единообразного применения для всех муниципальных образований страны заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны – на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойственного толкования.

Также эволюция налогового и бюджетного законодательства в нынешнем десятилетии ограничивает финансовую автономию и обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъем страны в минувшие годы как бы прошел мимо муниципалитетов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня. Хотя в последующие два года наметилась тенденция к росту этого показателя, который, однако, к 2007 году так и не смог достичь дореформенного уровня.

В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными – даже среди наиболее обеспеченных городских округов таковых более 92%. В структуре финансовой помощи местным бюджетом все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, то есть долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми.

По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов – выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы.

Формально Федеральный закон №131-ФЗ устанавливал универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований. В реальности же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше.

Таким образом, за рамками внимания внедренного закона оказались не только специфические черты и проблемы городских поселений (например, формирование городских агломераций), а также и более значимые вопросы – оптимизация самоуправления в городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

Столь масштабная реформа, тем более проводящаяся в условиях динамично развивающейся экономики, социальных и управленческих практик, заведомо не могла задать незыблемые нормы. Сам по себе процесс корректирования реформы по ходу ее реализации был, очевидно, неизбежен. Однако как масштаб, так и стиль, и содержание поправок, вносившихся в Федеральный закон №131-ФЗ (было принято 36 законов о внесении изменений) вызывали справедливую критику, а порой и упреки законодателям в хаотичности и непродуманности поправок, подыгрывании интересам региональных властей в ущерб муниципалитетам, искажении или сущностном пересмотре принципиальных основ законодательства о местном самоуправлении.

В этой связи необходима дальнейшая – постепенная, последовательная и продуманная – модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики последующих действий.

Учитывая обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие решения и направления действий .

1. Пройдя муниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.

2. Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Действия в этом направлении – первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.

Поэтому одним из приоритетов должно стать донесение до людей объективных сведений о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок – от образовательных учреждений до средств массовой информации. Необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путем можно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.

3. Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства.

Необходимо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.

4. Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) – гарантии государственной поддержки.

5. В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко и недвусмысленно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства. Возложение на муниципальные образования части функций в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, без должного обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижения уровня безопасности граждан.

6. Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой.

7. Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления (и шире – форм взаимодействия государственных и муниципальных органов) с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, можно сделать вывод, что на современном этапе местное самоуправление в России, как и вся российская политическая система, накапливая положительный опыт функционирования в качестве полноправного института, требует дальнейшего развития и совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительства во власти, Президент России Д.А. Медведев акцентировал те аспекты этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.

Цели и содержание административной и муниципальной реформ, их общие черты.

Административная реформа – не одномоментное событие, а поступательный процесс. Следующее отсюда требование – необходимо избегать общих абстрактных программ и ставить четкие измеряемые задачи.

Модернизировать государственное управление – значит, сделать его проще, яснее, эффективнее, постараться добиться гласности в области государственных расходов и четко определить ответственность каждого из многочисленных операторов государственного управления.

Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» были определены приоритетные направления административной реформы:

– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

– исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

– развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

– организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

– завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. №451.

В результате реализации начального этапа административной реформы были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.

Под административной реформой понимаются, на первый взгляд, сходные и взаимосвязанные, но все же разные преобразования в отдельных сферах государственного управления.

Можно выделить как минимум несколько типичных представлений о содержании административной реформы:

1) модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти;

2) реформа административно-территориального устройства государства;

3) разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;

4) реформа государственной службы;

5) реформа функций и структуры исполнительной власти.

Первые два направления не входят в содержание административной реформы. Они не нацелены на радикальный пересмотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти и касаются, в частности, совершенствования процедур реализации имеющихся функций судебной власти, приведения в соответствие с ними судебной системы, а для законодательной власти в большей степени связаны с изменением порядка формирования представительных органов власти – избрание членов Совета Федерации или формирование Государственной Думы и региональных представительных органов власти по смешанному (пропорциональному и мажоритарному) принципу.

Изменение административно-территориального устройства, которое на данной стадии в основном связано с объединением субъектов РФ, не затрагивает полномочий органов государственной власти субъектов РФ как таковых, а лишь приводит к закреплению функций, осуществляемых исполнительной властью двух регионов, за органами исполнительной власти объединенного субъекта РФ. Оставшиеся три направления и составляют административную реформу в широком смысле.

Основным содержанием разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, т. е. закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти. Одна из главных проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы в целом, состоит в том, что она производна от определения функций, остающихся за государством и за исполнительной властью на всехуровнях. Поэтому произведенное законом разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властью нельзя рассматривать как окончательное, и оно будет пересмотрено после определения необходимых функций государства.

Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы с целью сделать государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих – эффективными исполнителями функций государства – в этом ее основное значение для административной реформы.

Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.

Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов.

Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении процедур выполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.

Таким образом, административная реформа в узком смысле может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Целью является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.

Муниципальная реформа: основное содержание, реалии и мифы

Институт местного самоуправления, начиная с начала 90-х годов прошлого века, складывался сложно и противоречиво. Первый базовый закон о местном самоуправлении 1995 года (№154-ФЗ), равно как и нормы Конституции РФ, касающиеся организации местного самоуправления в стране, оказались фактически не выполненными. Во многих субъектах РФ, особенно в республиках, они просто нарушались. При этом у федерального центра не хватало политической воли, чтобы применить меры адекватного воздействия на нарушителей. К самым главным проблемам становления института местного самоуправления (к сожалению, эти проблемы остаются и усугубляются в настоящее время) можно отнести:

а) отсутствие финансовой обеспеченности решения вопросов местного значения у большинства муниципальных образований,

б) распространенность так называемых «рефинансируемых государственных мандатов», т.е. принятие решений (законов) органами государственной (федеральной и региональной) власти, реализация которых вместе с выделением необходимых ресурсов фактически возлагалась на органы местного самоуправления.

Именно названные проблемы становились основными причинами, требующими изменений и преобразований в сфере организации всей публичной власти и местного самоуправления, как её части (подсистемы). Для того, чтобы решения государственной власти по отношению к власти муниципальной, включая установленные «сверху» полномочия органов местного самоуправления, были финансово обеспечены, вовсе необязательно было менять всю систему организации местного самоуправления в России, принимая новый базовый закон с таким же названием. Тем не менее, при выборе способа реформирования инициаторы реформы пошли по пути революционных преобразований и «перепахивания» всего правового поля и социального пространства России.

С принятием в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ (далее ФЗ-131) слово «поселение» потеряло привычный употребительный смысл как место расселения людей, как населенный пункт или как точка на географической карте. Теперь поселение, как городское, так и сельское, может состоять из нескольких населенных пунктов, а само слово «поселение» обозначает определенный тип муниципального образования и, соответственно, определенный статус этой территории, связанный с установленным «сверху» объемом полномочий органов местного самоуправления и ограниченными этим объемом финансовыми и материальными ресурсами.

Наряду с поселениями введено еще два типа муниципальных образований - муниципальные районы и городские округа. Для каждого типа муниципальных образований ФЗ-131 установил «свой» перечень вопросов местного значения («своё» ведение) в качестве законодательной основы для определения полномочий органов местного самоуправления, устанавливаемых в уставах соответственно поселения, муниципального района или городского округа. Причем ведение городского округа представляет собой совокупность перечней вопросов местного значения муниципального района и поселения. Объем ресурсов, которыми вправе распоряжаться органы местного самоуправления городского округа, также есть механическая совокупность ресурсов, которыми вправе распоряжаться муниципальный район и поселение.

Именно на этих новых принципах строится новая система формирования местного бюджета и конкретная имущественная база любого городского округа. Например, налоговые доходы бюджетов городских округов представляются собой суммы процентов отчислений, предусмотренных для районов и поселений. Если при этом учесть, что территория городского округа в отличие городского или сельского поселения не входит в состав муниципального района, т.е. представляет собой «дырку в бублике», то становится ясным, что правовой статус городского округа выше статусов муниципалитетов двух других типов. При проведении муниципальной реформы многие российские города оказались поражены в правах в силу того, что региональный законодатель присвоил им статус городского поселения, а не округа15. Этот статус безусловно снижает инвестиционную привлекательность городов, поскольку инвестор осознает фактор зависимости муниципальной власти городских поселений от власти районной, вызванной двухтиповой моделью местного самоуправления16.

Принципиальной позицией законодателя при проведении реформы являются ограничения видов и категорий имущества, которое может находится в муниципальной собственности. Правовая конструкция «может находится» означает, что разрешенные виды и категории имущества муниципальных образований могут изменяться только в сторону его сокращения, а решением вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заниматься не только непосредственно, но и организуя работу частного сектора с его финансовыми и материальными ресурсами, которые будут использоваться при предоставлении социальных услуг жителям муниципальных образований.

Новое федеральное законодательство (ФЗ-131 и иные законы, принятые для его реализации, а таковых уже более 200) предусматривает разные механизмы взаимодействия между районами и поселениями, с одной стороны, и между районами и городскими округами, с другой стороны, включая различную систему межбюджетных отношений. Связано это с тем, что, как уже отмечалось, любое поселение входит в состав одного из муниципальных районов. Жители поселения участвуют в формировании муниципальной власти не только своего поселения, но и района. В то же время городские округа в состав района не входят. Несмотря на то, что, с формальной точки зрения, любое муниципальное образование самостоятельно и автономно, фактически поселения во многом оказываются в зависимости от районной власти. Если же учесть недавнюю традицию иерархически выстроенной системы власти, синдром диктата района преодолевается с большим трудом. На современном этапе муниципальной реформы этот синдром является одним из серьезных препятствий реализации основных принципов организации новой системы муниципальной власти.

Возникшие в процессе реформирования местного самоуправления проблемы явились результатом, во-первых, «незнания России», т.е. отрывом реформаторов от реальной жизни российских регионов и муниципалитетов, а во-вторых, результатом неких общих представлений и идеологических догм, не прошедших проверку временем. Вот некоторые мифологические позиции идеологов муниципальной реформы, которые стали препятствиями на пути развития института местного самоуправления.

1). Для того чтобы сформировать концептуально новую систему местного самоуправления необходимо кардинально поменять законодательную основу.

В результате ФЗ-131 не исполняется и нарушается так же, как и его «предшественник» - Федеральный закон 1995 года с тем же названием. Так, в регионах, провозгласивших полный переход на новую систему организации муниципального управления с 2006 года17, органы местного самоуправления поселений решают отнюдь не все вопросы местного значения, установленные для них федеральным законодателем. На основе соглашений, содержащих значительные нарушения, многие полномочия «добровольно-принудительно» передаются муниципальным районам. Примечательно, что изначально заложенная в концепцию реформы идеология единообразия выстраивания муниципалитетов, невзирая на историческое, экономическое и культурологическое разнообразие отдельных территорий, распространилась и на соглашения о передаче полномочий: вместо того, чтобы быть инструментом дифференциации подходов к полномочиям органов местного самоуправления, соглашения стали механизмом дальнейшей унификации.

2). Необходимо законом четко разграничить полномочия между всеми уровнями публичной власти, чтобы у каждого уровня раз и навсегда появились свои функции и своя зона ответственности.

Такой подход законодателя, во-первых, лишь наполовину решает возникшие проблемы, во-вторых, он несет угрозу размывания компетенции, а значит ответственности органов местного самоуправления и перед населением, и перед государством. Кроме того, осложняются и без того непростые процессы разграничения имущества между районным и поселенческим уровнем, вопросы межбюджетных отношений, что в свою очередь ведет к дальнейшему подрыву экономических и финансовых основ местного самоуправления, т.е. к дискредитации власти, инициировавшей реформы, и всего института местного самоуправления.

Кроме того, появились законодательные новеллы о добровольности участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий за счет средств местного бюджета. По сути, это означает введение нового типа полномочий для органов местного самоуправления – государственных, но добровольно исполняемых19.

Такие новеллы не только ломают всю строгость процедур передачи государственных полномочий на муниципальный уровень, что было одним из немногих достоинств реформы, но и приводят к тем же самым нефинансируемым мандатам (пусть и на факультативной основе), избавление от которых являлось одной из основных целей реформирования системы публичной власти. Есть опасность, что начнется активное принятие отраслевых законов, влияющих на полномочия органов местного самоуправления в различных социальных сферах, но не обеспеченных финансами и материальными средствами.

3). Достаточно приблизить местную власть к населению, чтобы проявился потенциал самоорганизации, и население стало активно участвовать в решении собственных проблем.

Безусловно, поселенческая модель местного самоуправления имеет массу преимуществ перед районной моделью, приближая граждан к муниципальной власти и обрекая их на взаимодействие с целью местного развития. Но проведенные исследования в конкретных регионах показали только единичные случаи наличия этого взаимодействия и его эффективности. Такая ситуация объясняется вполне объективными причинами. Во-первых, формирование местного бюджета поселений пока полностью оторвано от местного сообщества, а местные налоги с населения составляют мизерную часть доходов местных бюджетов. Во-вторых, процессы самоорганизации, а значит, появления общественной составляющей местного самоуправления, могут возникнуть лишь при достижении определенного уровня организационной, проектной и управленческой культуры как у представителей муниципальной власти (депутатов, глав поселений, сотрудников местных администраций), так и самих жителей. Инициирование этих процессов должно привести к структурированию местного сообщества, осознавшего себе в качестве первичных субъектов местного самоуправления.