Функції та повноваження Президента України

Функції та повноваження Президента України конкретизують його конституційно-правовий статус, визначають основні напрями і види діяльності глави держави та його компетенцію. Вітчизняні вчені висловлюють навіть думку, що реалізуючи свої функції, глава держави реалізує функції самої держави.[4]

Функції та повноваження Президента України є похідними від його завдань, визначених у ст. 102 Основного Закону, яка встановлює, що Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Згідно зі ст. 106 Основного Закону, глава держави в Україні також покликаний забезпечувати державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави. Саме ці завдання й визначають роль і місце Президента України в суспільстві та державі.

Наведені завдання Президента України реалізуються через низку його функцій. Під функціями Президента України слід розуміти основні напрями і види діяльності глави держави щодо гарантування державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, а також забезпечення державної незалежності, національної безпеки та правонаступництва Української держави.

Функції Президента України, з огляду на множинність і складність завдань, визначених Конституцією України, є досить різноманітними. Вчені по-різному класифікують ці функції. Очевидно, що за спрямованістю їх можна поділяти на внутрішні та зовнішньополітичні; за сферою юридичної діяльності – на правотворчі та правозастосовні; за змістом – на функції щодо державного будівництва та управління; здійснення керівництва Воєнною організацією України; здійснення зовнішньої політики; реалізації кадрової політики; забезпечення стримувань і противаг між гілками влади через механізми політико-правового арбітражу тощо.

Утім найбільш об’єктивне уявлення про основні функції Президента України та їх систему дає аналіз відповідних положень Конституції, зокрема, ч. 1 ст. 106 та ін. Основними функціями Президента України є: представницька, установча (державотворча), безпекова та оборонна, зовнішньополітична, правозахисна, програмна, правотворча, контрольна та арбітражна, кадрова, нагородна та ін. Ці функції перебувають у комплексних доктринальних, предметних, функціональних, структурних та інших правових зв’язках і утворюють систему функцій Президента України.

Реалізація попередньо визначених функцій глави держави передбачає наділення його відповідними повноваженнями, тобто нормативно визначеними правами і обов’язками щодо ефективного здійснення своїх функцій. Відповідні права та обов’язки Президента України становлять серцевину його конституційно-правового статусу.

При цьому повноваження Президента України мають виключний характер. Ч. 2 ст. 106 Конституції України забороняє Президентові передавати свої повноваження іншим особам або органам.

Слід звернути увагу й на те, щоповноваження Президента України вичерпно (дискретно) визначені в Конституції України. Відповідно до п. 31 ч. 1 ст. 106 Конституції України, повноваження Президента України визначаються виключно Основним Законом України. На цю обставину неодноразово вказував у своїх актах Конституційний Суд України. У Рішенні Конституційного Суду України від 10 квітня 2003 року № 7-рп (справа про гарантії діяльності народного депутата України) зазначено, що «повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов’язки)». Наголосимо, що такої ж правової позиції Конституційний Суд України послідовно дотримувався у своїх рішеннях від 7 квітня 2004 року № 9-рп (справа про Координаційний комітет), від 16 травня 2007 року № 1-рп (справа про звільнення судді з адміністративної посади) та ін.

Конституційні повноваження Президента України в цілому узгоджуються із запропонованою нами системою функцій глави держави. Щоправда, представницька функція Президента України має універсальний характер і отримує своє втілення в більшості з визначених в Основному Законі повноважень глави держави, які так чи інакше пов’язані з його мандатом, здобутим у результаті перемоги на всенародних прямих виборах. Відповідно, здійснюючи свої конституційні функції та повноваження, Президент України представляє законні інтереси громадян України й Українського народу в цілому.

Первинними у системі повноважень Президента України слід вважати його права та обов’язки, спрямовані на здійснення установчої влади, зокрема, призначення та проголошення загальнодержавного референдуму, призначення позачергових виборів до парламенту, утворення, реорганізацію та ліквідацію центральних органів виконавчої влади, утворення судів тощо. Тобто йдеться про установчі повноваження Президента України.

Установчі повноваження Президента України, визначені в ч. 1 ст. 106 Основного Закону, є різноманітними і стосуються різних сфер державотворення. До них слід віднести такі: 1) призначення всеукраїнського референдуму щодо внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції України в порядку, встановленому ст. 156 Основного Закону, та проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, в разі дотримання суб’єктами ініціювання вимог ст. 72 Конституції України; 2) призначення позачергових виборів до Верховної Ради України у період 60-ти днів з дня опублікування указу глави держави про дострокове припинення повноважень парламенту; 3) утворення, реорганізація та ліквідація за поданням Прем’єр-міністра України міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; 4) утворення судів загальної юрисдикції у визначеному Законом України «Про судоустрій і статус суддів» порядку; 5) створення у межах коштів, передбачених Державним бюджетом України, консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб.

Враховуючи те, що Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, а також Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України та очолює Раду національної безпеки і оборони України, питому вагу його повноважень становлять безпекові та оборонні повноваження. До таких повноважень глави держави слід віднести його права та обов’язки щодо: 1) забезпечення державного суверенітету та національної безпеки; 2) здійснення керівництва у сферах національної безпеки і оборони; 3) здійснення повноважень Верховного Головнокомандувача та призначення на посади та звільнення з посад вищого командування Збройних Сил України, інших військових формувань; 4) керівництво Радою національної безпеки і оборони України; 5) внесення до парламенту подання про оголошення стану війни та прийняття рішення про використання Збройних Сил України у разі збройної агресії проти нашої держави; 6) прийняття згідно з законом рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України; 7) прийняття рішення про введення в Україні або окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошення у разі потреби окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації – з подальшим затвердженням цих рішень парламентом.

Слід звернути увагу, що Президент України здійснює загальне керівництво не лише Збройними Силами України, а й «іншими військовими формуваннями». Під останніми ст. 1 Закону «Про оборону України» від 6 грудня 1991 р. визначає сукупність військових з’єднань і частин та органів управління ними, які комплектуються військовослужбовцями і призначені для оборони України, захисту її суверенітету, державної незалежності та національних інтересів, територіальної цілісності та недоторканності в разі збройної агресії, збройного конфлікту чи загрози нападу шляхом безпосереднього ведення воєнних дій.

На сьогодні Президентові України належить загальне керівництво Службою безпеки України, Службою зовнішньої розвідки, Управлінням державної охорони й іншими військовими формуваннями. Це дозволяє главі держави своєчасно й у повному обсязі забезпечувати правовий режим національної безпеки і оборони України.

Визначальними для Президента України як глави суверенної держави є зовнішньополітичні повноваження. Особливістю цих повноважень є їх дуалістична правова природа – при їх визначенні, Конституція України врахувала загальновизнані принципи і норми міжнародного права щодо правового статусу глави держави та його правосуб’єктності в міждержавних відносинах.

Президент України представляє державу в міжнародних відносинах і виступає від імені Української держави. При цьому затвердження міжнародних договорів України, які не потребують ратифікації, але вимагають затвердження, здійснюються Президентом України через видання відповідного указу.

Основними зовнішньополітичними повноваженнями Президента України є: 1) представлення Української держави у міжнародних відносинах; 2) здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави; 3) ведення переговорів і укладення міжнародних договорів України; 4) прийняття рішення про визнання іноземних держав; 5) призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; 6) прийняття ввірчих і відкличних грамот дипломатичних представників іноземних держав.

Порядок реалізації зовнішньополітичних повноважень Президента України деталізується в законах України «Про міжнародні договори», «Про дипломатичну службу» та ін., а також міжнародними договорами України.

Важливе місце в системі повноважень Президента України займають його правозахисні повноваження. Адже Президент України, згідно з ч. 2 ст. 102 Конституції, є гарантом прав і свобод людини і громадянина, тобто центральним суб’єктом у державі, який зобов’язаний утверджувати і гарантувати права і свободи людини в Україні. Враховуючи те, що права та свободи людини і громадянина, а також гарантії цих прав визначаються виключно законами України, Президент України наділений повноваженнями щодо ініціювання відповідних законопроектів (ст. 93 Конституції), а також ветування законів, прийнятих Верховною Радою України, насамперед з мотивів недотримання прав і свобод людини.

До того ж Президент України у своїх посланнях до народу та щорічних і позачергових посланнях до Верховної Ради України визначає загальні засади гуманітарної політики. Президент України також зобов’язаний своєчасно реагувати на звернення громадян, зокрема й ті з них, що стосуються порушення прав людини.

Поряд із цим глава держави наділений не лише загальними, а й спеціальними повноваженнями щодо захисту прав і свобод людини. Насамперед особистих прав людини – права на свободу, на громадянство тощо. Для здійснення правозахисної діяльності Президент України наділений і виключними повноваженнями щодо: 1) прийняття до громадянства України і надання притулку в Україні (п. 26. ч. 1 ст. 107 Конституції); 2) здійснення помилування (п. 27 ч. 1 ст. 107 Конституції).

Наступними повноваженнями Президента України є його програмні повноваження. Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 106 Конституції України, глава держави звертається з посланнями до народу та зі щорічними і позачерговими посланнями до парламенту про внутрішнє і зовнішнє становище України.

Очевидно, що послання глави держави мають програмний характер і визначають пріоритети і перспективи розвитку суспільства та держави у межах правового поля. Їм належить особлива роль у безпосередній реалізації стратегічних принципів і положень Конституції України як документа, що визначає середньострокові та довгострокові цілі та цінності в усіх сферах суспільного та державного життя. Послання Президента України конкретизують положення Основного Закону та пристосовують механізми їх реалізації до конкретного історичного періоду й викликів і завдань, що постають перед Україною на кожному з етапів її розвитку.

Слід відзначити доктринальний характер послань Президента України до народу та парламенту, що передбачає задіяння у підготовці відповідних документів потенціалу наукового та експертного середовища. Наприклад, положення послання Президента України до Українського народу від 3 червня 2010 р. було підкріплено експертною доповіддю «Україна XXI століття. Стратегія реформ і суспільної консолідації», підготовленою Національним інститутом стратегічних досліджень (НІСД)[5]. Така ж практика мала місце й стосовно щорічного послання Президента України до Верховної Ради України «Модернізація України – наш стратегічний вибір», виголошеного В. Ф. Януковичем 7 квітня 2011 р.[6] У 2012 р. щорічне послання Президента України супроводжувалося експертною доповіддю «Про внутрішнє та зовнішнє становище країни».[7]

Найбільш масштабними і значущими для реалізації завдань і функцій Президента України є його правотворчі повноваження. Зміст правотворчих повноважень Президента України полягає в реалізації своєї компетенції шляхом видання відповідних правових актів.

Конституція України у ч. 3 ст. 106 встановлює, що глава держави видає укази та розпорядження, які є обов’язковими на території України. Таким чином, глава держави приймає нормативно-правові та розпорядчі акти. У першому випадку глава держави здійснює нормотворчу діяльність – створює нормативно-правовий акт, а в другому – правотворчу діяльність – приймаючи один із видів правових актів.

Утім правотворча діяльність Президента України, тобто створення ним або участь у створенні норм права, є набагато ширшою за своїм змістом і формами реалізації. Слід розрізняти як безпосередню нормотворчість Президента України, так і його пряму чи опосередковану участь у інших видах правотворчої діяльності, зокрема, у законодавчому процесі. До останньої слід також відносити і доктринальну правотворчість глави держави, яка здійснюється насамперед через уже згадувані послання Президента до народу та до парламенту.

У першому випадку Президент України згідно зі своїми конституційними повноваженнями, визначеними у частині першій статті 106 Конституції України, видає укази та розпорядження. У другому випадку Президент України: а) бере безпосередню участь у законодавчому процесі та реалізує своє конституційне право законодавчої ініціативи (ч. 1 ст. 93 Конституції) та право накладати вето на закони, прийняті Верховною Радою України (ч. 2 ст. 94 Конституції); б) програмує та стимулює нормотворчість інших суб’єктів нормотворчої діяльності, здійснюючи послання до народу України та до Верховної Ради України (п. 2 ч. 1 ст. 106 Конституції), а також надаючи доручення та директиви відповідним суб’єктам. Відповідні документи у більшості випадків мають не нормативний, а програмний (стратегічний чи тактичний) характер. Але їх виконання передбачає розроблення та (або) прийняття відповідних нормативно-правових актів, або ж їх проектів, а саме розроблення законопроектів, прийняття Кабінетом Міністрів України постанов і розпоряджень тощо.

Слід звернути увагу на те, що ч. 4 ст. 106 Конституції України встановлює механізм контрасигнування (з лат. contra – проти і signare – засвідчення, підпис) актів Президента України. Інститут контрасигнування актів глави держави діє в багатьох державах світу, але єдності поглядів щодо його правової природи та стандартів унормування в конституційному законодавстві не існує. Як правило, інститут контрасигнування розглядають як механізм конституційного обмеження владних повноважень глави держави або ж колективної відповідальності за реалізацію правового акта глави держави.

Конституція України встановлює, що акти Президента України, видані у межах повноважень, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24 ч. 1 ст. 106 Основного Закону, скріплюються підписами Прем’єр-міністра України та міністра, відповідального за акт і його виконання. Підписання акта Президента України відповідними суб’єктами є необхідною умовою набрання ним чинності.

У більшості держав світу глава держави, уособлюючи державу та будучи символом єдності нації, наділений контрольними й арбітражними повноваженнями. Президент України також здійснює контрольні й арбітражні повноваження, які дозволяють йому ефективно реалізовувати завдання та функції, покладені на нього Конституцією України.

Будучи гарантом Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, Президент України наділений повноваженнями щодо: 1) законодавчої ініціативи (ст. 93 Конституції) та ветування законів, прийнятих Верховною Радою України (п. 30 ч. 1 ст. 106 Конституції); 2) звернення до Конституційного Суду України щодо вирішення питань про відповідність Конституції України законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, чинних міжнародних договорів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції та законів України (статті 150–151 Конституції). Тим самим Президент України уповноважений здійснювати контроль за конституційністю правових актів та гарантувати принцип верховенства Конституції України, а також контролювати забезпечення конституційних прав і свобод людини, не допускати звуження обсягу цих прав чи їх порушення.

Окрім того, Президент України, будучи главою держави, знаходиться над усіма органами державної влади України, без огляду на приналежність їх до тієї чи іншої гілки влади. Це обумовлює здійснення Президентом України арбітражних повноважень, які мають «квазісудовий» характер і передбачають застосування главою держави до визначеного кола суб’єктів чітко встановлених Основним Законом конституційних санкцій у зв’язку з порушенням чи невиконанням ними Конституції України.

Здійснюючи свої арбітражні повноваження, Президент України: 1) припиняє повноваження Верховної Ради України, якщо протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися; 2) припиняє повноваження Прем’єр-міністра України і приймає рішення про його відставку; 3) звільняє з посади Генерального прокурора України; 4) скасовує акти Кабінету Міністрів України; 5) скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим; 6) припиняє громадянство України.

Реалізація названих повноважень глави держави передбачає застосування санкцій, які часто мають негативні політичні наслідки для суб’єктів конституційної відповідальності. Тому їх іще визначають як політико-правові санкції.

Наступними є кадрові повноваження Президента України, зміст яких полягає в призначенні та звільненні вищих посадових осіб у державі та членів колегіальних органів, чий статус визначено в Основному Законі. При цьому призначення цих суб’єктів може здійснювати Президент України як одноособово, так і за згодою Верховної Ради.

Варто усвідомити, що кадрові повноваження Президента України є важливою складовою політики глави держави у сфері державного будівництва та забезпечення національної безпеки і оборони України. Тому частина з кадрових повноважень Президента України згадувалась у комплексній характеристиці його попередніх повноважень.

Основними кадровими повноваженнями Президента України є: 1) призначення за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України, припинення його повноважень і прийняття рішення про його відставку; 2) призначення за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України і керівників інших центральних органів виконавчої влади; 3) призначення за згодою Верховної Ради України Генерального прокурора України і звільнення його з цієї посади; 4) призначення половини складу Ради Національного банку України; 5) призначення половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; 6) призначення на посаду та звільнення з посади за згодою Верховної Ради України голови Антимонопольного комітету України; 7) призначення на посаду та звільнення з посади за згодою Верховної Ради України голови Фонду державного майна України; 8) призначення на посаду та звільнення з посади за згодою Верховної Ради України голови Державного комітету з питань телебачення і радіомовлення України; 9) призначення третини складу Конституційного Суду України; 10) призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях (ООН, ЄС тощо); 11) призначення та звільнення з посад вищого командування Збройних Сил України й інших військових формувань; 12) призначення за поданням Прем’єр-міністра України голів місцевих державних адміністрацій і припинення їх повноважень на цих посадах; 13) призначення та звільнення з посад керівників консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб (Адміністрація Президента України, Державне управління справами, НІСД, НАДУ та ін.), які утворюються ним у межах коштів Державного бюджету для здійснення президентських повноважень.

Окрім того, виключно Президент України повноважний присвоювати: а) вищі військові звання; б) вищі дипломатичні ранги; в) інші вищі спеціальні звання та класні чини. Наприклад, саме указами Президента України відповідно до ст. 26 Закону України «Про державну службу» присвоюються 1–3 ранги державної служби для 1 категорії держслужбовців. Це повноваження Президента України споріднене, але не тотожне з його нагородними повноваженнями.

Незалежно від форми державного правління, глава держави наділений нагородними повноваженнями, зміст яких полягає в нагородженні державними і президентськими відзнаками. При цьому президенти, на відміну від монархів, можуть нагороджувати виключно світськими державними нагородами і відзнаками. Кавалери цих нагород, як правило, отримують моральні та матеріальні преференції, з огляду на їх внесок щодо розбудови чи оборони держави.

В Україні глава держави, згідно з п. 25 ч. 1 ст. 106 Основного Закону: 1) нагороджує державними нагородами і 2) встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними. Державні нагороди України і їх види, підстави і порядок їх присвоєння встановлюються чинним законодавством.

Згідно зі ст. 1 Закону «Про державні нагороди України» від 16 березня 2000 р. державні нагороди є вищою формою відзначення громадян за видатні заслуги у розвитку економіки, науки, культури, соціальної сфери, захисті Вітчизни, охороні конституційних прав і свобод людини, державному будівництві та громадській діяльності, за інші заслуги перед Україною. Нині державними нагородами України є: звання Герой України; ордени («Свободи», «Князя Ярослава Мудрого» I-V ступенів, «За заслуги» I-III ступенів, «Богдана Хмельницького» I-III ступенів та ін.); медалі («За військову службу Україні», «За бездоганну службу» I-III ступенів, «Захиснику Вітчизни», «За врятоване життя»); відзнака «Іменна вогнепальна зброя»; почесні звання України («Народний артист України», «Народний художник України», «Заслужений юрист України», «Мати-героїня» та ін.); Державні премії України (Національна премія України імені Тараса Шевченка, Державна премія України у галузі науки і техніки, Державна премія України в галузі архітектури та ін.); президентська відзнака[8]. Президент України здійснює нагородження державними нагородами і президентськими відзнаками шляхом видання відповідних указів.

Названі функції та повноваження Президента України не є вичерпними. З часом можуть бути виявлені чи сформовані й нові. Проте саме охарактеризовані вище функції та повноваження глави держави дають уявлення про зміст його конституційно-правового статусу.