Концепції бюджетної децентралізації та субсидіарності

Бюджетна децентралізація – це будь-які види мобілізації фінансових ресурсів у бюджетах органів місцевого самоврядування., а також процес передачі частини прав, компетенцій, відповідальності у бюджетній сфері від центральної влади органам місцевого самоврядування Слід розглядати її як спосіб виміру величини переходу національної економіки від адміністративно-командної до ринкової і яка є доцільною за умови досягнення розумного оптимуму між формуванням доходів місцевих бюджетів та фінансуванням делегованих повноважень.

Аналізуючи фінансову політику України за роки незалежності, не можна не помітити її спрямування до бюджетної децентралізації. На сьогоднішній день це законодавчо закріплено у Конституції України та при підписанні Європейської Хартії про місцеве самоврядування. Останнім часом усі країни, що розвиваються, та країни з перехідною економікою втілюють власну політику у напрямку бюджетної децентралізації з метою зміни співвідношення ступеня впливу центральних органів державної влади та органів місцевого самоврядування на макроекономічну ситуацію.

Бюджетна децентралізація класифікується за ознакою типології відносно певної моделі економіки на: делегування, деволюцію та децентралізацію. Положення про делегування повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування передбачає передачу деяких повноважень для виконання місцевій владі від імені центральної влади, при чому фінансування завдань, що виконуються в межах делегованих повноважень, забезпечуються державою шляхом виділення трансфертів. Делегування має місце за будь-якого стану розвитку економіки країни, але переважає у державах з адміністративно-командною моделлю економіки, де є високий рівень зосередження фінансових ресурсів саме у державному бюджеті - і, крім вищевказаного, передбачає відсутність бюджетного самофінансування органів місцевого самоврядування та оприлюднення звіту про виконання їх бюджету при фінансуванні делегованих повноважень.

Деволюція - це проміжна ланка від централізації до децентралізації, характерна для перехідного періоду, коли органи місцевого самоврядування фінансують і відповідають за надання певних державних послуг у межах такого фінансування із державного бюджету. Як правило, це стосується задоволення соціальних потреб. І власне децентралізація передбачає зосередження фінансових ресурсів на рівні органів місцевого самоврядування для фінансування ними (органами) делегованих повноважень. Крім того, у регіонах мають бути створені спеціальні служби чи органи, де до прийняття урядових рішень залучаються громадяни. В Україні таку компетенцію мають представницькі органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та обраний сільський, селищний або міський голова.

В економічно розвинених країнах, крім представницьких органів, широко розвинена структура непартійних організацій, які беруть активну участь в управлінні певною територією та можуть впливати на прийняття чи скасування певних рішень представницьких органів шляхом опитування громадян, акцій протесту, демонстрацій, мітингів, тощо. Децентралізація, у запропонованому автором тлумаченні властива для країн з розвиненою ринковою економікою.

Щодо субсидіарності, як концепції побудови міжурядових фінансових відносин, то однозначного визначення її змісту не сформовано. Окреслимо основні принципи побудови внутрішніх міжурядових фінансових відносин, котрі випливають із цієї концепції.

По-перше. Влада більш високого рівня, зокрема державна, може втручатися у фінансові справи влади більш низького рівня лише тою мірою, в якій друга продемонструвала і довела свою нездатність вирішувати проблеми. Таким чином, цей принцип визначає обмеження щодо втручання вищих рівнів влади у фінансові справи нижчих рівнів влади.

По-друге. Термін субсидіарність (субсидіум) означає допомогу. Із самого терміна випливає зміст ще одного принципу. Мова йде не про те, що вища влада може надавати фінансову допомогу владі нижчого рівня. Навпаки, цей принцип означає обов'язок вищої (державної) влади надавати фінансову допомогу органам влади місцевого рівня. Причому така допомога має сприяти фінансовій автономії місцевої влади та розширенню її повноважень, а не повному підпорядкуванню місцевої влади центральній владі. Тобто державне втручання в діяльність місцевих органів влади необхідне лише з певною метою. Такою метою є сприяння кожному рівню влади здобувати фінансові засоби для реалізації його власної волі, власних рішень.

По-третє. Важливим принципом, що випливає з концепції субсидіарності, є принцип розподілу повноважень між різними рівнями влади в усіх сферах, включаючи і фінансову. Досвід Західної Європи показує, що цей принцип на практиці реалізовано в більшості країн. У жодній країні всі повноваження (крім оборони та грошової політики) не концентруються на одному рівні влади. Повноваження у фінансовій сфері, згідно з цим принципом, має бути розподілено між різними рівнями. Отже, центральна влада, будуючи фінансові відносини з місцевою владою, зобов'язана рахуватись із її фінансовими повноваженнями, поважати їх. Центральна влада не може вилучити в місцевої влади ці повноваження і привласнити їх собі.

Четверте. Із попереднім принципом розподілу повноважень пов'язано наступний принцип концепції субсидіарності - принцип співробітництва (партнерства) різних рівнів влади. В умовах, коли кожен рівень влади має власні повноваження у фінансовій сфері, фінансові відносини між різними рівнями влади можуть будуватися лише на засадах співробітництва (партнерства). Цей принцип закріпився в конституційних та законодавчих актах європейських країн. В Конституції Німеччини знайшла відображення ідея спільного інтересу, який реалізується через угоди федерації і земель. Конституційна реформа 1974 року в Австрії передбачила можливість укладання угод між федерацією та землями, з одного боку, а також між самими землями, з іншого. Ця реформа, як відзначають автори однієї публікації з проблем субсидіарності, означала перехід від "унітарного" федералізму до "кооперативного". Крім цих положень, Конституція Австрії передбачає право представляти інтереси місцевої влади Австрійською асоціацією общин та Австрійською асоціацією міст. Принцип співробітництва різних рівнів влади не виключає конфліктних ситуацій між ними. У більшості західноєвропейських країн створено правові механізми розв'язання таких конфліктів. Місцеві органи влади Австрії, ФРН можуть оскаржувати рішення, включаючи і фінансові, центральних та земельних властей у конституційних судах. Таке ж право мають місцеві власті Італії.

П'яте. Ще один принцип концепції субсидіарності - це принцип делегованого управління. Згідно з цим принципом центральна влада може делегувати частину своїх повноважень місцевій владі. Та, в свою чергу, може делегувати окремі свої повноваження органам влади вищого рівня на основі угоди.

Таке взаємне делегування повноважень різних рівнів влади у фінансовій сфері робить її фінансові взаємовідносини досить гнучкими, але, водночас, і складними.

Розглянуті моделі та принципи побудови внутрішніх міжурядових фінансових відносин у розвинутих зарубіжних країнах дають можливість зробити висновки й рекомендації щодо організації таких відносин в Україні.