Глава 3. Федеративное устройство 17 страница

Высокий уровень абстракции, характерный для содержания ст. 79 Конституции, и политическое происхождение содержащихся в ней положений не исключают их конкретизации в процессе интерпретации. В частности, очевидно, что она определяет условия, соблюдение которых является конституционным императивом участия России в межгосударственных объединениях и передачи им части своих полномочий, которые в конституционно-правовых отношениях выступают в качестве обязанностей действующих от имени Российского государства органов и критерием легитимности их деятельности в соответствующей сфере. Тем самым определяются пределы усмотрения федеральных органов государственной власти - Президента, Правительства, Парламента при решении вопроса о возможном сочленстве России в межгосударственных объединениях, т.е. организациях или межгосударственных союзах, включая конфедеративные объединения: такое сочленство и передача им части своих полномочий возможны лишь при условии соблюдения установленных Конституцией требований.

При этом комментируемая статья, с одной стороны, говорит об участии России только в межгосударственных (по иной терминологии - межправительственных) объединениях, т.е. организациях государств, учрежденных на основе международного договора для достижения общих целей, имеющих постоянные органы и действующих в интересах государств-членов при уважении их суверенитета (ООН, МОТ, ОАЕ и др.).

С другой стороны, используемое в Конституции словосочетание "межгосударственное объединение" может обозначать и более тесный, чем "просто" межгосударственная организация, союз. В этом случае упоминаемый в тексте комментируемой статьи договор, выступающий в данной ситуации в качестве учредительного акта, может служить международно-правовой основой, легитимирующей образование международно-правового объединения (например, конфедерации), постепенно трансформирующегося в государственное образование в той или иной форме, избранной Россией и другими участниками этого договора.

Иными словами, содержание конституционного понятия "межгосударственное объединение" нуждается в более широкой интерпретации, чем это обычно делается, и включает как собственно международные (межправительственные) организации, так и, к примеру, созданное на основе Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. "О создании союзного государства" Союзное государство Российской Федерации и Республики Беларусь, которое участниками договора рассматривается как "этап в процедуре единения народов двух стран в демократическое правовое государство".

Комментируемая статья не ограничивает участие России тем либо иным видом межгосударственных объединений. Исходя из этого под международными объединениями в части, касающейся участия России в международных организациях, понимаются как универсальные, открытые для всех государств мира (ООН), так и региональные межгосударственные организации (ЕС, Организация американских государств и др.); межгосударственные организации общей компетенции (ООН, Лига арабских государств и др.) или специальной компетенции (МОТ, ЮНЕСКО и др.), деятельность которых ограничена одной специальной областью; открытые, в которые может вступить любое государство, или закрытые, прием в которые производится по приглашению первоначальных учредителей (НАТО), и т.д.

Из содержания комментируемой статьи также вытекает, что Конституция различает организации, договоры об учреждении которых не требуют передачи им части полномочий РФ, и организации, которые требуют передачи им части полномочий РФ и в силу этого приобретают в известном смысле надгосударственный характер. Причем в этом последнем случае договоры об участии России в международных союзах, международных организациях и иных международных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им части полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации, подлежат ратификации (п. "д" ст. 15 Закона о международных договорах РФ). Тем самым предусматривается важная гарантия конституционализации внешнеполитической деятельности различных государственных органов и их должностных лиц и ее осуществления в интересах многонационального народа РФ и его суверенного развития.

Одновременно комментируемая статья, рассматриваемая в системном единстве с положениями гл. 1 и 2 Конституции, выступает также определенной гарантией демократического развития общества и правовой государственности в России, основанной на народовластии и уважении к правам человека, разделении властей и иных принципах конституционного строя. В частности, ею установлены два ограничения для участия России в межгосударственных объединениях, предусматривающих передачу им части полномочий РФ: передача полномочий недопустима, если она может повлечь ограничения прав и свобод человека и гражданина (тем самым установлено ограничение государства в ограничении прав и свобод личности); передача полномочий недопустима, если такая передача противоречит основам конституционного строя РФ (т.е. предусмотрено ограничение для уполномоченных на такую передачу органов государственной власти, поскольку она может поставить под угрозу развитие России как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления в его конкретизации положениями гл. 1 Конституции). Стало быть, Конституция легитимирует участие Российской Федерации - поскольку речь идет об уступке ею части своих полномочий - только в сообществе правовых государств, руководствующихся идеалами демократии, верховенства права и прав человека.