Глава 3. Федеративное устройство 13 страница

Развивая положения Конституции, НК (ст. 12) и БК (ч. 1 ст. 64) прямо запрещают субъектам Федерации и органам местного самоуправления вносить элементы новизны в налоговую систему России. Следовательно, в части установления региональных и местных налогов и сборов, правотворчество органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления носит ограниченный характер и распространяется только на сферу введения налогов, прямо отнесенных НК к региональным или местным.

С развитием правового сознания и налоговой культуры граждан общественность начинает играть все более заметную роль в вопросах совершенствования системы налогообложения в Российской Федерации, защиты прав добросовестных налогоплательщиков, включая право получать достоверную информацию о том, каким образом органы государства и местного самоуправления используют собранные налоги. Так, например, созданный в 2003 г. Российский союз налогоплательщиков наряду с участием в совершенствовании налоговой политики государства активно содействует развитию структур общественного контроля за законностью и эффективностью расходования средств государственного бюджета как общественного достояния.

К. Смысл комментируемого пункта состоит в том, что, в отличие от упомянутых в ст. 71 уголовного, уголовно-процессуального и ряда других отраслей законодательства, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей среды не входят в сферу исключительного ведения РФ. Указанное законодательство складывается из основополагающих актов РФ (основы законодательства, кодексы, федеральные законы) и законодательных актов субъектов РФ, которые должны соответствовать Конституции и федеральным законам.

Следует заметить, что под административным и административно-процессуальным законодательством, упомянутым в п. "к" ч. 1 комментируемой статьи, на практике понимается законодательство об административных правонарушениях и о порядке производства по этим делам. В настоящее время приняты и действуют КоАП, ТК, СК, ЖК, ЗК вместе с важнейшими федеральными законами, связанными с регулированием правоотношений в сфере землеустройства, государственного учета земель и оборота земель сельскохозяйственного назначения, ВК, ЛК, а также целый ряд федеральных законов о недрах и об охране окружающей среды.

Л. Комментируемый пункт относит кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуру и нотариат к совместной компетенции органов государственной власти РФ и ее субъектов. Согласно Конституции установление системы федеральных органов исполнительной (включая правоохранительные органы) и судебной власти, определение порядка их формирования, организации и деятельности, а также судоустройство и прокуратура являются предметами исключительного ведения РФ (см. п. "г" и "о" ст. 71 Конституции). Кроме того, в соответствии с Конституцией (ст. 83 и 102) и Законом о судебной системе РФ (ст. 13) в исключительном ведении РФ находятся также кадровые вопросы, касающиеся судебных органов федерального уровня.

В отношении кадров судов субъектов Федерации (судей, председателей и заместителей конституционных (уставных) судов субъектов РФ и мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации) их назначение (избрание) на должность осуществляется в порядке, установленном законами субъектов РФ. При этом должны учитываться конституционные и другие законодательные требования о единстве статуса судей, в том числе к кандидатам на должности судей.

Субъекты РФ в случаях, определенных федеральными законами, вправе определять особенности порядка назначения (избрания) отдельных категорий судей, устанавливать дополнительные требования к кандидатам. Например, согласно ст. 6 Закона о мировых судьях мировые судьи могут либо назначаться (избираться) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, либо избираться на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Кроме того, федеральным законодательством разграничиваются полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов в части, касающейся финансирования и материально-технического обеспечения судебных кадров. Так, упомянутый выше Закон относит обеспечение заработной платы мировых судей и социальных выплат, предусмотренных для судей федеральными законами, к расходным обязательствам РФ, а материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей - к обязанностям органов исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации (см. ч. 1 и 3 ст. 10).

Несмотря на то что правоохранительные органы в России являются в значительной степени централизованными структурами, субъекты РФ имеют широкие полномочия в совместном с Российской Федерацией решении кадровых вопросов. Так, согласно ч. 1 ст. 129 Конституции прокуратура РФ представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Однако при этом Конституцией предусмотрена такая форма участия субъектов Федерации в формировании кадров прокуратуры, как согласование кандидатур прокуроров субъектов Федерации, назначаемых Генеральным прокурором (см. ч. 3 ст. 129 Конституции). Согласно ч. 1 ст. 13 Закона о прокуратуре субъекты РФ самостоятельно определяют органы государственной власти, с которыми Генеральный прокурор согласовывает кандидатуры на должность прокуроров субъектов РФ.

Российская Федерация и ее субъекты совместно осуществляют единую кадровую политику в части подбора руководителей и иных работников правоохранительных органов (внутренних дел, налоговых и т.д.), определении их статуса, условий прохождения службы, установлении им различных гарантий, льгот и т.д. По общему правилу, если федеральным законом не определяются требования к работникам правоохранительных органов и это не отнесено к ведению РФ, субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ по вопросу о кадровом обеспечении территориальных органов исполнительной власти, входящих в единую систему исполнительной власти России, была сформулирована в его Постановлении от 10.12.1997 N 19-П по Уставу (Основному закону) Тамбовской области*(910). Суд пришел к выводу, что приоритетное значение в данном вопросе совместного ведения имеет решение федерального органа исполнительной власти. Применительно, например, к руководителям органов внутренних дел субъекта Федерации это означает, что они назначаются министром внутренних дел по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми ими самими*(911).

Федеральным законодательством к полномочиям Правительства РФ отнесено осуществление мер по обеспечению деятельности органов судебной власти, по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов. Эффективность реализации вопросов данного предмета совместного ведения обеспечивается взаимодействием федеральных правоохранительных органов с органами государственной власти субъектов Федерации.

Содержание отношений в области адвокатуры и нотариата обусловлено необходимостью обеспечения конституционного права каждого на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной, а также задачей нотариального обслуживания граждан (см. также комментарий к ст. 48). Вопросы юридической помощи регулируются Федеральным законом от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (в ред. от 24.07.2007). Согласно ч. 1 ст. 4 этого Закона законодательство об адвокатской деятельности и адвокатуре основывается на Конституции и состоит из указанного Закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с федеральными законами нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, регулирующих указанную деятельность, а также из принимаемых в пределах полномочий, установленных данным документом, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.

Вопросы организации и деятельности нотариата регулируются Основами законодательства РФ о нотариате, согласно которым совершение нотариальных действий осуществляется нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах или занимающимися частной практикой.

М. Комментируемый пункт закрепляет в качестве предмета совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Под указанными общностями понимаются коренные малочисленные народы, права которых, согласно Конституции, гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ (см. комментарий к ст. 69). Под "коренными" понимаются не любые этносы, исконные для той или иной территории, а только те из них, которые нуждаются в особой заботе и покровительстве государства. Речь идет об этнических меньшинствах, чьи язык и традиции оказались под угрозой исчезновения.

Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" в Российской Федерации под коренными малочисленными народами понимаются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Единый перечень коренных малочисленных народов РФ утверждается Правительством по представлению органов государственной власти субъектов Федерации, на территориях которых проживают эти народы.

В соответствии с Рамочной конвенцией о защите национальных меньшинств ETS N 157 плюралистическое и подлинно демократическое общество должно не только уважать этническую, культурную, языковую и религиозную самобытность любого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, но также создавать и соответствующие условия, позволяющие выражать, сохранять и развивать эту самобытность. Конвенция о биологическом разнообразии (1992 г.) призывает договаривающиеся стороны обеспечить уважение, сохранение и поддержание знаний, нововведений и практики коренных и местных общин, отражающих традиционный образ жизни (ст. 8). Конвенция МОТ N 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах (1989 г.)*(912) отмечает необходимость особого внимания государств с целью поддержки этих народов, поскольку существует опасность ассимиляции самобытных этносов, исчезновения уникальных языков и религий, которые вносят вклад в культурное разнообразие, социальную и экологическую гармонию человечества и в международное сотрудничество и взаимопонимание.

Международные акты требуют от правительств: признавать и охранять социальные, культурные, религиозные и духовные ценности, практику коренных народов и должным образом учитывать характер проблем, с которыми они сталкиваются; уважать неприкосновенность ценностей, практики и институтов указанных народов; а также проводить политику, направленную на смягчение трудностей, переживаемых указанными народами в связи с новыми условиями жизни и труда, с участием соответствующих народов и в сотрудничестве с ними. Исходя из этого одной из важнейших задач государства является защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни, которые отражают социальную и культурную самобытность малочисленных этнических общностей, обусловленную географическими, культурными, религиозными и иными факторами.

Под исконной средой обитания малочисленных народов федеральное законодательство понимает исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни. Традиционный образ жизни малочисленных народов определяется как исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований (см. ст. 1 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"). Названные среда обитания и образ жизни объявляются охраняемыми государством ценностями. Такой подход обусловлен своеобразием данных этнических общностей: малочисленностью и, следовательно, большей уязвимостью при сохранении традиционного уклада жизни; особой связью с землей (средой обитания), которая для них, живущих рыболовством, охотой, оленеводством, собирательством, образует материальную и духовную основу жизнедеятельности. При этом, решая проблему защиты исконной среды обитания и образа жизни, государство не только способствует выживанию этнических общностей, но и создает предпосылки для использования накопленных ими знаний и навыков рационального взаимодействия человека с природой и его выживания в экстремальных условиях, в каких обычно пребывают, например, малочисленные народы Севера.

Разграничение полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов в сфере защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей осуществляется на основе Конституции и федеральных законов, а также конкретизируется в нормативных правовых актах субъектов Федерации, на территории которых проживают малочисленные этнические общности.

Кроме уже упоминавшегося Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", в Российской Федерации приняты и действуют Федеральные законы "О национально-культурной автономии", "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" и др. Наряду с общими принципами защиты прав на сохранение самобытной культуры, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей федеральные законы предусматривают и специальные меры, включая, например: выделение земель традиционного природопользования малочисленных народов; предоставление малочисленным этническим общностям права на приоритетное пользование животным миром; выделение материальных и финансовых средств на защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов, стимулирование их традиционной хозяйственной деятельности посредством дотаций и льгот по налогообложению; ограничение нетрадиционной для малочисленных народов хозяйственной деятельности в местах их традиционного проживания и хозяйствования; совершенствование законодательства под углом зрения исключения экоцида исконной среды обитания малочисленных народов.

Н. Комментируемый пункт в части, касающейся разграничения предметов ведения и полномочий в области правового регулирования организации государственной власти, использует наиболее широкое текстуальное определение одного из предметов ведения, которым выступает установление общих принципов организации системы органов государственной власти. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на федеральном и региональном уровнях. Из этого, однако, не следует, что к совместному ведению РФ и ее субъектов Конституция относит установление общих принципов организации как федеральных, так и региональных органов государственной власти.

Нормативное содержание п. "н" должно определяться в системном единстве с иными положениями Конституции, касающимися разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, в том числе во взаимосвязи с нормами п. "г" ст. 71 и ч. 1 ст. 77 Конституции. Из их системного анализа вытекает, что п. "н" ч. 1 ст. 72 относит к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов исключительно организацию системы органов государственной власти субъектов РФ. Само по себе это, конечно, не исключает наделение федеральным законом субъектов РФ полномочиями по участию в формировании тех или иных федеральных органов государственной власти, в том числе их территориальных подразделений, однако возможность принятия окончательного решения в отношении такого рода структур должна принадлежать именно Российской Федерации.

Понятие система органов государственной власти в конституционно-правовой системе должно трактоваться с учетом его характеристик, которые были выявлены в практике Конституционным Судом. В своем Постановлении от 27.01.1999 N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации"*(913) Конституционный Суд пришел к выводу, что под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению РФ (п. "г" ст. 71 Конституции), следует понимать "единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов". Следовательно, в силу конституционного принципа единства системы государственной власти в России система органов государственной власти субъекта РФ представляет собой взаимосвязь исполнительных, законодательных (представительных) и судебных органов государственной власти субъекта, в рамках которой обеспечивается их согласованное функционирование для решения возложенных на них конституционных задач.

Систему органов государственной власти субъекта РФ надо отличать от структуры органов государственной власти субъекта, которая характеризует перечень государственных органов, образованных и функционирующих в субъекте РФ. Пункт "н" ч. 1 ст. 72 включает в состав предметов совместного ведения РФ и ее субъектов именно систему органов государственной власти субъектов, а не их структуру; поэтому федеральная государственная власть не вправе учреждать органы региональной государственной власти в конкретном субъекте РФ. При этом Конституция исходит из того, что совместная компетенция РФ и ее субъектов включает в себя не все вопросы, касающихся организации системы органов государственной власти субъектов, а установление только общих принципов такой организации. Это означает, что федеральный законодатель не вправе исчерпывающим образом урегулировать все аспекты региональной государственной власти: объективная потребность в разумной унификации государственной власти в России не должна вступать в противоречие с необходимостью учета особенностей (природно-климатических, социально-экономических, национально-культурных и т.п.) конкретных субъектов РФ, влияющих на организацию региональной государственной власти.

Что же касается конкретного содержания этих общих принципов, то оно определяется в первую очередь требованиями самой Конституции, предъявляемыми к построению системы государственной власти. Как следует из Конституции (п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 77) и правовых позиций Конституционного Суда, субъекты РФ, самостоятельно устанавливая путем принятия собственных нормативных правовых актов систему органов государственной власти, должны исходить из основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, из других положений Конституции, конкретизирующих их федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти (см., например: абз. 1 п. 2 мотивировочной части Постановления от 13.05.2004 N 10-П; абз. 3 п. 3 мотивировочной части Постановления от 21.12.2005 N 13-П*(914). Следовательно, общие принципы организации региональной государственной власти должны представлять собой прежде всего конкретизацию основ конституционного строя. К ним относятся, в частности, принципы: демократии, федерализма (ч. 1 ст. 1); государственной целостности, единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), разделения властей (ст. 10); осуществления государственной власти в субъектах РФ образуемыми ими органами государственной власти (ч. 2 ст. 11); многопартийности (ч. 3 ст. 13); светского государства (ч. 1 ст. 14) и др. В качестве своего рода ориентирующих положений здесь могут иметь значение и конституционные нормы, определяющие взаимоотношения между федеральными органами государственной власти.

Изложенное, с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных в его Постановлениях от 07.06.2000 N 10-П, от 22.01.2002 N 22-П, от 21.12.2005 N 13-П и от 15.12.2006 N 10-П *(915), позволяет исходить из того, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ предполагает определение видов органов региональной государственной власти, порядка их формирования, деятельности, взаимоотношений между собой, оснований и порядка прекращения полномочий, финансово-экономических основ их функционирования, а также их ответственности.

В действующем федеральном правовом регулировании общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ определены в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Отнесение установления общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ именно к совместному ведению Федерации и ее субъектов означает, что в пределах этого предмета ведения субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование, которое, однако, должно соответствовать федеральному законодательству. При этом субъекты РФ могут осуществлять конкретизацию норм федерального права, детализировать их в целях наиболее оптимальной адаптации к условиям конкретного региона. Одновременно отсутствие правового регулирования того или иного аспекта общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ на уровне федерального законодательства не может служить препятствием для осуществления субъектом РФ самостоятельной правовой регламентации соответствующих общественных отношений в порядке так называемого "опережающего" законодательного регулирования, с тем, однако, условием, что принятый в опережающем порядке акт субъекта РФ после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. Это подтверждено и решениями КС РФ (см., например: абз. 3 п. 4 мотивировочной части Постановления от 04.04.1996 N 9-П; абз. 2 п. 3 мотивировочной части Постановления от 24.12.1996 N 21-П; абз. 2 п. 3 мотивировочной части Постановления от 24.01.1997 N 1-П; абз. 3 п. 2 мотивировочной части Постановления от 21.03.1997 N 5-П; абз. 3 п. 2.5 мотивировочной части Постановления от 09.07.2002 N 12-П*(916).

К совместному ведению РФ и ее субъектов комментируемая норма относит также правовое регулирование в сфере местного самоуправления. При этом использованная конституционным законодателем лингвистическая формула определения объекта предмета ведения в части воздействия на муниципальные отношения допускает различные варианты истолкования, предполагающие отнесение к совместному ведению одного из следующих вопросов, связанных с установлением: а) местного самоуправления; б) общих принципов местного самоуправления; в) общих принципов организации местного самоуправления; г) общих принципов организации системы местного самоуправления; д) общих принципов организации системы органов местного само управления. В зависимости от избранного вида интерпретации будет существенно разниться и круг вопросов, подлежащих решению органами государственной власти.

Практика, однако, сформулировала устойчивый подход к пониманию рассматриваемой нормы Основного Закона, что выразилось уже в самом наименовании основополагающего федерального законодательного акта, посвященного местному самоуправлению, который как в первоначальном виде*(917), так и в действующей редакции*(918) регулирует общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Это в полной мере соответствует правовым позициям Конституционного Суда, касающимся нормативного содержания п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции (см., например: абз. 1 п. 2 мотивировочной части Постановления от 30.05.1996 N 13-П; абз. 6 п. 5 мотивировочной части Постановления от 24.01.1997 N 1-П; абз. 1 п. 3 мотивировочной части Постановления от 16.10.1997 N 14-П; абз. 2 и 3 мотивировочной части Определения от 19.02.2009 N 136-О-О*(919).

Установление "общих принципов организации местного самоуправления" предполагает прежде всего законодательную конкретизацию: во-первых, конституционных предписаний общего характера, определяющих принципы конституционного строя, основы правового регулирования публичной власти, публичной собственности, правового положения личности и коллективов в той их части, в какой они являются значимыми, предопределяют отношения публично-территориальной самоорганизации населения (в частности, ст. 1-5, 7, 8, 13-15 Конституции); во-вторых, конституционных основ местного самоуправления как самостоятельного конституционного института (ст. 12, 130-133 Конституции). Законодатель, таким образом, обладает достаточно широкими регулятивными возможностями в муниципальной сфере и вправе определять, в частности, правовые, территориальные, организационные, экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Развитие федерального законодательства о местном самоуправлении свидетельствует, что уровень правового воздействия государства на местное самоуправление динамичен. В отличие от прежнего правового регулирования, Закон о местном самоуправлении (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по многим муниципальным вопросам содержит весьма детальные, императивные и, по существу, безальтернативные решения (например, в отношении структуры органов местного самоуправления, форм территориальной организации местного самоуправления и др.). Сам по себе такой подход, однако, вряд ли может рассматриваться как несовместимый с Конституцией.

По своему смыслу и духу Конституция ориентирует федерального законодателя на формирование эффективной, самостоятельной и ответственной муниципальной власти, способной качественно решать вопросы местного значения и реализовывать отдельные государственные полномочия в пределах территории муниципального образования. В таких условиях федеральный законодатель не лишен известной свободы усмотрения при установлении меры своего регулятивного вторжения в муниципальные отношения на каждом конкретном этапе развития российской государственности, в зависимости от социально-экономических условий, развития федеративных отношений и, в частности, характера взаимоотношений субъектов РФ с местным самоуправлением, уровня политической активности и политической самоорганизации граждан, исходя из реальной практики местного самоуправления.

В этом плане исторически изменяющийся объем федерального законодательного присутствия в муниципально-правовой сфере свидетельствует о гибкости конституционного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам местного самоуправления. Однако при реализации своих дискреционных полномочий в рамках п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции федеральный законодатель во всяком случае должен действовать в соответствии с конституционными принципами, включая гарантии самостоятельности местного самоуправления, и не вправе ставить под сомнение само существо института предметов совместного ведения, что предполагает компетенционное взаимодействие территориальных уровней государственной власти.

С этой точки зрения есть основания для критической оценки модели разграничения полномочий в области правового регулирования вопросов местного самоуправления между Российской Федерацией и ее субъектами, использованной в Федеральном законе N 131-ФЗ. Полномочия РФ и ее субъектов определяются в нем через указание на родовые признаки (ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 6), т.е. они ограничены, по существу, лишь общими рамками конституционного разграничения компетенции, которое имеет характер норм-принципов, нуждающихся в конкретизации и детализации. При таком подходе органы государственной власти фактически наделяются правом самостоятельно устанавливать объем своих полномочий в области местного самоуправления, что существенно увеличивает возможности произвольного расширения государственных начал в муниципальной сфере. Причем это касается прежде всего федеральных органов государственной власти: ведь полномочия субъектов РФ в области местного самоуправления, сформулированные в обобщенной форме, по буквальному смыслу ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 131-ФЗ могут осуществляться только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено данным Законом. Иными словами, сами по себе положения действующего Закона о местном самоуправлении фактически могут рассматриваться как вводящие презумпцию принадлежности государственных регулятивных полномочий в области местного самоуправления за Российской Федерации в целом, а для субъектов РФ предполагается в этом случае своеобразный "разрешительный" режим нормотворчества в указанной сфере.

Однако такое понимание разграничения предметов ведения в сфере местного самоуправления между Федерацией и ее субъектами противоречило бы положениям Конституции, прежде всего содержащимся в п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76. В своей взаимосвязи они, являясь нормами прямого действия, напрямую наделяют субъекты РФ нормотворческими полномочиями по вопросам местного самоуправления как относящимся к предмету совместного ведения, исключая монополизацию нормотворческих полномочий в соответствующей сфере на федеральном уровне государственной власти. Из этого исходит в своей практике и Конституционный Суд (см., например: Постановления от 03.11.1997 N 15-П, от 11.11.2003 N 16-П; Определение от 10.04.2002 N 92-О*(920); более того, в его решениях сформулирована правовая позиция о возможности "включения" в соответствующий правотворческий процесс - в рамках конституционного разграничения предметов ведения и полномочий - и муниципальных образований в порядке "опережающего" нормативного правового регулирования (см.: абз. 3 и 4 п. 2 мотивировочной части Постановления от 02.04.2002 N 7-П; п. 3.3 мотивировочной части и п. 1 резолютивной части Определения от 06.03.2008 N 214-О-П*(921).