Глава 3. Федеративное устройство 11 страница

Обеспечение общественной безопасности - с точки зрения реализации находящихся в совместном ведении РФ и ее субъектов полномочий - требует взаимосогласованных усилий федерального центра и регионов, направленных на защиту материальных и нематериальных социально значимых благ человека и общества в целом, что, в свою очередь, предполагает государственно-властное, в том числе принудительное, устранение факторов, несущих в себе угрозу обществу и личности, жизни, здоровью или имуществу граждан. В плане реализации законодательной компетенции обеспечение общественной безопасности охватывает собой комплекс полномочий по формированию нормативной базы для формирования и надлежащего функционирования системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере защиты тех или иных социальных благ и ценностей, при том что такие меры должны соответствовать как значимости социального блага (ценности), так и уровню и характеру имеющихся угроз*(889).

Одним из важных институтов обеспечения общественной безопасности является милиция общественной безопасности, действующая в единой системе государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения (ст. 1 и 9 Закона о милиции). Основными задачами милиции общественной безопасности являются обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, охрана собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия необязательно, розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности; милиция общественной безопасности оказывает содействие криминальной милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей.

Относя обеспечение общественной безопасности к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, Конституция тем самым, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в его Определении от 29.05.2007 N 345-О-О, предоставляет право субъектам РФ осуществлять собственное правовое регулирование по этим вопросам, в том числе в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Субъекты РФ принимают активное участие в нормативном правовом обеспечении законности, правопорядка и общественной безопасности.

Режим пограничных зон является элементом общего режима Государственной границы РФ, который в свою очередь выступает признаком и проявлением суверенной государственной власти, обеспечивает ее территориальное верховенство. Определяемая границей РФ территория Российской Федерации, включающая в себя территории субъектов РФ, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, составляет пространственные пределы реализации суверенитета РФ (см. абз. 1 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 16.01.2007 N 22-О*(890). В соответствии с этим правовое регулирование режима пограничных зон должно осуществляться исходя из того, что определение статуса и защита государственной границы - предмет исключительной компетенции РФ (п. "н" ст. 71 Конституции), а в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов федеральный законодатель обладает нормотворческим приоритетом.

Содержание режима пограничных зон в действующем законодательстве установлено ст. 16 Закона о Государственной границе и включает в себя правила: въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств; хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль Государственной границы на суше, морского побережья РФ, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и на островах на указанных водоемах, а также до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности. Исходя из характера отношений Российской Федерации с сопредельным государством на отдельных участках Государственной границы пограничная зона может не устанавливаться. Пределы пограничной зоны определяются и изменяются, предупреждающие знаки устанавливаются решениями уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по представлениям старших должностных лиц пограничных органов на территориях субъектов РФ.

В. Предметами комментируемого пункта являются как правомочия Российской Федерации и ее субъектов (владение, пользование и распоряжение), так и объекты их осуществления (земля, недра, водные и другие природные ресурсы). Российская Федерация и ее субъекты осуществляют регулирование указанной сферы совместного ведения путем принятия соответствующих законов (см. комментарий к п. "к" ч. 1 ст. 72), при этом на Российскую Федерацию возлагается установление общих принципов владения, пользования и распоряжения природными ресурсами.

Вопросы о статусе земли, недр, водных, лесных и других федеральных природных ресурсов, а также о порядке владения, распоряжения и пользования ими Российской Федерацией и ее субъектами могут быть решены различными способами. Например, согласно ст. 1.2 Закона РФ "О недрах" недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью, а участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Однако при этом права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами, а добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Согласно ст. 8 ЛК лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Что касается права собственности на древесину и иные добытые лесные ресурсы, то согласно ст. 20 ЛК право собственности на древесину, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, принадлежит Российской Федерации, а граждане и юридические лица, которые используют леса в порядке, предусмотренном соответствующими положениями ЛК, приобретают право собственности на древесину и иные добытые лесные ресурсы в соответствии с гражданским законодательством.

Земельные участки могут находиться в федеральной собственности, в собственности субъектов Федерации, в муниципальной и частной собственности. К федеральной собственности обычно относятся земельные участки, предназначенные для обеспечения деятельности Президента, федеральных органов государственной власти, Вооруженных Сил, пограничных, внутренних, железнодорожных и иных войск. Отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения), регулируются земельным законодательством, тогда как имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (см. ст. 3 ЗК).

В случаях когда предметом совместного ведения является конкретный материальный объект - земля, недра, леса, другие природные ресурсы, в процессе разграничения полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов могут возникать конфликты, связанные с недостаточно четким пониманием того, что, собственно, должно разграничиваться в сфере совместных полномочий.

Как показало рассмотрение Конституционным Судом РФ дела о проверке конституционности Лесного кодекса РФ 1997 г. (см. Постановление КС РФ от 09.01.1998 N 1-П*(891), субъекты Федерации нередко рассматривали предметы совместного ведения как некое еще не поделенное государственное имущество, которое в итоге должно быть либо физически разделено между Федерацией и ее субъектами, либо в отношении этого имущества должны быть "поровну" и справедливо поделены права владения, пользования и распоряжения. Однако Конституционный Суд убедительно доказал, что сфера совместного ведения не является чем-то временным, исчезающим в процессе "разграничения" и подтвердил право федерального законодателя определять особый правовой режим собственности для лесного фонда и других ресурсов, представляющих собой публичное достояние многонационального народа России, и связанные с этим принципиальные особенности регулирования вопросов владения, пользования и распоряжения ими, а также разграничения соответствующей собственности. Конституционный Суд РФ показал, что в процессе разграничения между Российской Федерацией и ее субъектами распределяются не сами предметы совместного ведения как материальные объекты, а определяется круг полномочий федеральных и региональных органов государственной власти. При этом распределенные полномочия осуществляются как находящиеся в совместном ведении именно для того, чтобы при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов РФ и ее субъектов.

Г. Вопросы разграничения государственной собственности в Российской Федерации регулируются федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации*(892). Возникновение этого предмета совместного ведения связано как с развитием федеративных отношений и повышением экономической самостоятельности субъектов РФ, так и с процессами становления новых хозяйственных и гражданско-правовых отношений (включая приватизацию) и направлено на то, чтобы обеспечить согласование и учет интересов различных заинтересованных сторон (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, граждан). Конституционное закрепление в качестве предмета совместного ведения разграничения государственной собственности позволяет обеспечить сохранение имущества, которое в силу его публичной значимости может находиться только в ведении государства (Российской Федерации или ее субъектов), не допустить в процессе приватизации разрыва технологического единства систем, требующих централизованного управления, добиться соблюдения необходимых требований к организации их безопасной эксплуатации и т.д.

Согласно ст. 214 ГК государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ (собственность субъекта Федерации). Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Федерации, казну субъекта РФ. Пообъектное отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом. Указанный закон до настоящего времени не принят. Исходя из этого в части, не противоречащей нормам ГК, остается действующим постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". В последующем в предмет регулирования этого акта неоднократно вносились изменения и дополнения*(893).

К объектам исключительной федеральной собственности относятся: объекты, составляющие основу национального богатства страны (ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны, природные объекты-заповедники, национальные парки, заказники, курорты), объекты историко-культурного и природного наследия, художественные ценности, музейный фонд, учреждения культуры общероссийского значения; объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач; объекты оборонного производства; объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства РФ в целом и развитие других отраслей экономики (объекты таких отраслей, как ядерная энергетика, железнодорожный транспорт и др.); прочие объекты.

К объектам, необходимым для функционирования федеральных органов государственной власти в целях решения общероссийских задач, относятся: средства федерального бюджета, Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ; золотой запас, алмазный и валютный фонды; имущество Вооруженных Сил, железнодорожных, пограничных, внутренних и других войск, органов уголовно-исполнительной системы, органов Федеральной службы безопасности, органов внутренних дел и других организаций, финансирование которых осуществляется из федерального бюджета, включая государственные высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения, государственные предприятия и учреждения, находящиеся в управлении или ведении соответствующих федеральных органов государственной власти.

К объектам федеральной собственности относятся также федеральные автомобильные дороги общего пользования и обслуживающие их организации; федеральные предприятия связи, телевизионные и радиопередающие центры. Помимо объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, федеральным законодательством определен перечень объектов федеральной собственности, которые по решению Правительства могут быть переданы субъектам Федерации. Все объекты государственной собственности, не относящиеся к федеральной собственности, являются собственностью субъектов РФ или муниципальной собственностью.

Д. Земля, недра, атмосферный воздух, лесные, водные, биологические и другие природные ресурсы являются общенациональным достоянием и одновременно - основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (см. ч. 1 ст. 9 Конституции), поэтому их использование и охрана являются предметом совместного регулирования и ответственности РФ и ее субъектов. Природопользование, понимаемое в широком смысле как удовлетворение потребностей общества путем использования различных видов природных ресурсов, должно исходить из принципа ответственности всех участников этих отношений перед нынешним и будущими поколениями за сохранение благоприятной окружающей среды и ресурсной основы для дальнейшего социально-экономического развития и потому быть рациональным, эффективным и экономичным.

Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации обязаны также согласованно действовать в целях обеспечения установленных ст. 42 Конституции прав граждан на благоприятную окружающую среду, получение достоверной информации о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Российская Федерация совместно с ее субъектами осуществляет правовое регулирование в сфере использования и охраны природных ресурсов. При этом согласно п. "е" ст. 71 Конституции к исключительному ведению РФ относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в сфере экологического развития. Российская Федерация не только обеспечивает единообразие принципов правового регулирования использования природных ресурсов, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на всей территории страны, но также осуществляет контроль за исполнением соответствующего федерального законодательства. Кроме того, в целях обеспечения охраны природы органы государственной власти РФ вправе вводить в соответствии с федеральным законом ограничение перемещения товаров и услуг на территории РФ (см. ч. 2 ст. 74 Конституции).

Действующими кодексами и федеральными законами разграничиваются полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, устанавливаются перечни объектов регулирования, определяются права и обязанности участников этих отношений; устанавливается ответственность за нарушение законодательства. Так, например, Закон об охране окружающей среды определяет основные понятия, принципы и объекты охраны окружающей среды, устанавливает основы правового регулирования и управления в этой сфере. Субъекты Федерации конкретизируют установленные на федеральном уровне общие принципы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в собственных нормативных правовых актах. Отнесение к предметам совместного ведения указанных вопросов предполагает наличие и согласованное взаимодействие специализированных федеральных и региональных органов исполнительной власти, ведающих управлением, надзором, контролем в соответствующих областях регулирования*(894).

Деятельность федеральных и региональных органов государственной власти в рассматриваемой сфере осуществляется с учетом международных соглашений, направленных на защиту целостности глобальной экосистемы, сохранение биологического разнообразия, борьбу с загрязнением окружающей среды*(895). Российская Федерация и ее субъекты участвуют в реализации различных международных проектов в сфере охраны окружающей среды.

Согласно Федеральному закону от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в ред. от 14.07.2008) особо охраняемыми природными территориями являются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Федеральное законодательство регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения. Российская Федерация совместно с ее субъектами устанавливает категории и виды, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, порядок осуществления государственного управления ими, контроля, организации охраны.

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий: а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады; ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты. Правительству РФ, соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ, а также органам местного самоуправления дано право устанавливать, кроме перечисленных, иные категории особо охраняемых природных территорий. К ним могут, например, относиться территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые речные системы и природные ландшафты, биологические станции, генетические резерваты и др.

Законодательством разграничиваются полномочия федеральных органов и органов власти субъектов Федерации в этой сфере, а также органов местного самоуправления, предусматриваются: формы координации деятельности по конкретным категориям особо охраняемых природных территорий; особенности их использования, разработки природных ресурсов, ограничения прав пользователей; финансовое, имущественное, санитарное и другие виды охраны и обеспечения территорий; виды ответственности за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях.

Государственная охрана памятников истории и культуры (объектов культурного наследия) является одной из приоритетных задач органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления и представляет собой систему правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за их сохранением и использованием. В силу того, что объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов РФ представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа страны, Российская Федерация и ее субъекты равным образом заинтересованы в обеспечении их сохранности, эффективного использования в научных, воспитательных, эстетических, патриотических и иных целях. Деятельность федеральных и региональных органов государственной власти в сфере охраны памятников истории и культуры направлена на обеспечение конституционного права граждан на доступ к культурным ценностям, а также прав народов и иных этнических общностей в России на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Действующее федеральное законодательство регулирует отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, особенности владения, пользования и распоряжения ими как особым видом недвижимого имущества; устанавливает общие принципы государственной охраны памятников истории и культуры; определяет порядок формирования и ведения Единого государственного реестра объектов культурного наследия народов РФ*(896).

Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в ред. от 18.10.2007) относит к таковым объекты недвижимого имущества, со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Объекты культурного наследия в зависимости от их историко-культурной ценности могут быть отнесены к одной из трех категорий: федерального, регионального и местного (муниципального) значения. Исходя из этого органы государственной власти РФ, ее субъектов и органы местного самоуправления осуществляют в пределах их компетенции меры, направленные на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, осуществление контроля за их сохранением и использованием. Финансирование этой деятельности осуществляется, соответственно, из федерального, региональных и местных бюджетов.

Неотъемлемой частью культурного наследия народов РФ являются также музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав Музейного фонда РФ. Музейные предметы и музейные коллекции считаются включенными в состав Музейного фонда РФ со дня регистрации соответствующего факта в Государственном каталоге Музейного фонда. Музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав Музейного фонда, могут находиться в государственной, муниципальной, частной или иных формах собственности*(897). Особо ценные объекты культурного наследия народов РФ заносятся в специальный Государственный свод*(898), состав которого определяется Президентом РФ.

Е. К совместному ведению в сфере воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта относятся только общие вопросы, т.е. те, что требуют сочетания единства принципиальных подходов в правовом регулировании и разграничении полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в масштабах РФ с разнообразием конкретных решений субъектов Федерации, направленных на реализацию и развитие этих общих начал. Согласованность действий исполнительных органов государственной власти РФ и ее субъектов в решении приоритетных задач, направленных на совершенствование условий, необходимых для постоянного повышения уровня образования, культуры, духовного и физического развития граждан России, достигается также возложением на Правительство РФ конституционной обязанности обеспечивать проведение единой государственной политики в области культуры, науки и образования (см. п. "в" ч. 1 ст. 114 Конституции).

Совместное ведение общими вопросами образования направлено прежде всего на выполнение органами государственной власти своих обязанностей по созданию необходимых условий для реализации конституционного права каждого на образование, включая обеспечение гарантий общедоступного и бесплатного дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также бесплатного высшего образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении или на предприятии - на конкурсной основе (см. комментарий к ст. 43).

Полномочия РФ и ее субъектов в общих вопросах образования разграничиваются Конституцией и федеральным законодательством.

Согласно ч. 5 ст. 43 Конституции в исключительную компетенцию РФ входит установление федеральных образовательных стандартов. Российская Федерация определяет также государственную политику в области образования, организационной основой которой является Федеральная целевая программа развития образования, которая разрабатывается и реализуется Правительством РФ при участии субъектов РФ. Федеральная целевая программа содержит стратегию приоритетного развития системы образования и меры ее реализации. Основные цели и задачи Программы развиваются соответствующими региональными программами, которые учитывают национально-культурные, социально-экономические, экологические, культурные, демографические и другие особенности конкретного региона и направлены на решение вопросов, отнесенных законодательством РФ в области образования к ведению субъектов РФ*(899).

Закон об образовании устанавливает общие принципы государственной политики в области образования, на основе которых сформулированы принципы государственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования (см. комментарий к ст. 43)*(900). Федеральные законы устанавливают также структуру и организационно-правовые основы системы образования (включая высшее и послевузовское образование) в России; закрепляют круг задач, которые обязаны решать органы государственной власти для обеспечения государственных гарантий прав граждан РФ в области образования; определяют принципы и порядок разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов; включают в себя требования к содержанию образования и к организации учебного процесса; другие установочные нормы. Субъекты Федерации принимают собственные законы и иные правовые акты в сфере образования в соответствии с федеральным законодательством.

В целях повышения эффективности и результативности использования средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в сфере образования в Российской Федерации реализуется приоритетный национальный проект "Образование", основными мероприятиями которого являются: государственная поддержка субъектов Федерации, осуществляющих комплексные проекты модернизации образования; стимулирование общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы; информатизация образования; поощрение лучших преподавателей, поддержка талантливой молодежи и другие конкретные акции, направленные на выявление и поддержание "точек роста", способных дать необходимый импульс для перехода отечественного образования на качественно новый, современный уровень, соответствующий потребностям инновационного развития экономики страны.

Общие вопросы науки регулирует Федеральный закон от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и научно-технической политике" (в ред. от 01.12.2007), который дает перечень субъектов научной и (или) научно-технической деятельности, определяет их статус, устанавливает принципы организации и управления научной и (или) научно-технической деятельностью. Так, согласно ст. 7 указанного Закона управление сферой науки в Российской Федерации осуществляется на основе сочетания принципов государственного регулирования и самоуправления в пределах, не нарушающих свободу научного творчества.

В целях развития, рационального размещения и эффективного использования научно-технического потенциала, увеличения вклада науки и техники в развитие экономики государства, реализацию важнейших социальных задач, обеспечение прогрессивных структурных преобразований в области материального производства, повышения его эффективности и конкурентоспособности продукции, улучшения экологической обстановки и защиты информационных ресурсов государства, укрепления обороноспособности государства и безопасности личности, общества и государства, а также упрочения взаимосвязи науки и образования Российская Федерация и ее субъекты формируют и реализуют государственную научно-техническую политику. Федеральное законодательство определяет основные принципы государственной научно-технической политики и устанавливает полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов в сфере ее формирования и реализации.