Глава 3. Федеративное устройство 16 страница

В настоящее время наблюдается большое разнообразие в наименованиях представительных органов (Законодательное Собрание, Государственный Совет, Областная Дума); встречаются двухпалатные парламенты субъектов РФ (например, в Чеченской Республике, Свердловской области). Самостоятельность субъекта РФ в определении структуры законодательного органа государственной власти была подтверждена в Постановлении КС РФ от 10.08.1998 N 17-П*(941) и в решениях конституционных (уставных) судов субъектов Федерации*(942).

Конституционный Суд РФ в своей практике неоднократно рассматривал вопросы, связанные с установлением системы государственной власти субъектов РФ; им проверялась конституционность отдельных положений Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в части детализации регулирования вопросов формирования и деятельности органов государственной власти. Суд указал, что организация власти на уровне субъекта РФ в принципе должна соответствовать организации власти на уровне РФ, а потому установление полномочий законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ не может быть исключительной прерогативой субъектов. По мнению Суда, упомянутый Закон устанавливает лишь основные полномочия, которые в пределах полномочий и компетенции, вытекающей из Конституции, должны осуществлять соответственно законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. При этом данный Закон не содержит исчерпывающего перечня полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ и специально предусматривает, что законом субъекта РФ регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ, и что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ (Определение КС РФ от 08.06.2000 N 91-О*(943)).

Конституционным Судом были сформулированы и иные правовые позиции, определяющие базовые принципы, исходя из которых должна выстраиваться система государственных органов в субъектах РФ. Судом, в частности, была подтверждена обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью, которая вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон, но при этом недопустимым является неограниченное расширение полномочий законодательного органа субъекта Федерации, поскольку оно приводит к утрате самостоятельности исполнительным органом власти и несовместимо с принципом разделения властей (Постановление от 10.12.1997 N 19-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области"*(944)).

Суд указал: элементы подконтрольности и подотчетности исполнительной власти законодательной не должны "служить основанием для умаления в целом статуса исполнительной власти как самостоятельной" (см. указанное Постановление), что означает недопустимость чрезмерного расширения контрольных полномочий законодательной власти. Эти принципиальные положения относятся и к взаимоотношениям законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Как следует из Постановления КС РФ от 18.01.1996 N 2-П, поскольку согласно Конституции законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией, закреплять в основном законе субъекта РФ нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. Это противоречило бы Конституции, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. В частности, Суд признал не соответствующей Конституции обязанность высшего должностного лица субъекта РФ ежегодно представлять законодательному органу субъекта РФ доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной власти субъекта РФ как противоречащую принципу разделения властей в той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. Но не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер.

Названные позиции Конституционного Суда нашли отражение в решениях конституционных (уставных) судов субъектов. Так, в постановлении от 19 апреля 2001 г. о разрешении спора между Президентом Республики Бурятия и Народным Хуралом Республики Бурятия в связи с изданием постановления Народного Хурала Республики Бурятия "Об отчете Правительства Республики Бурятия о ходе реализации Республиканской программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Республике Бурятия" Конституционный Суд Бурятии установил, что названное постановление Народного Хурала издано с превышением полномочий, поскольку действующим федеральным законодательством, Конституцией и законами Республики на Правительство Республики Бурятия не возлагается обязанность отчитываться о ходе выполнения республиканских программ. Кроме того, Конституционный Суд Бурятии установил, что издание такого постановления вступает в противоречие с принципом разделения властей.

Конституционный Суд РФ в своих решениях указал на право законодательного органа субъекта Федерации участвовать в формировании исполнительного органа власти, которое выступает как один из элементов системы сдержек и противовесов. В то же время полномочие представительного органа субъекта РФ по согласованию освобождения от должности должностных лиц исполнительных органов фактически лишает исполнительный орган самостоятельности в его действиях, что не согласуется с принципом разделения властей и не соответствует конституционным установлениям (Постановление от 01.02.1996 N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области"*(945)).

Такая позиция Суда была конкретизирована в ряде его Постановлений. В Постановлениях от 01.02.1996 N 3-П и от 10.12.1997 N 19-П Конституционный Суд сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта РФ могут быть предусмотрены положения об участии законодательного (представительного) органа в назначении на должности заместителей высшего должностного лица исполнительной власти и отдельных руководителей органов исполнительной власти. Однако Суд отметил, что конституционность подобных установлений в конституциях (уставах) субъектов РФ зависит от следования ряду принципов, служащих отправным началом во взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей и обуславливающих, в конечном счете, соблюдение принципа разделения властей (см. Постановление КС РФ от 07.06.2000 N 10-П).

Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ предусматривается правомочие таких органов принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, а также в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Федерации. Этому правомочию корреспондирует и право законодательного органа выразить недоверие тем руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность он принимал участие.

2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает основополагающий принцип функционирования исполнительной власти в Российской Федерации - ее единство в рамках ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения (так называемую исполнительную вертикаль). Этот принцип отличает функционирование законодательной власти в России, которая не обладает свойством соподчинения: федеральный парламент и представительные органы субъектов РФ не составляют единого соподчиненного механизма; они независимы друг от друга, за исключением тех конституционных положений, которые обязывают органы законодательной власти субъектов РФ действовать в рамках Конституции и федерального законодательства.

Единая система исполнительной власти носит двухуровневый характер, обусловленный функционированием системы исполнительных органов федерального уровня и системы органов исполнительной власти субъектного уровня. При наличии функциональной и организационной взаимосвязанности каждая из систем в известной мере самостоятельна и отличается определенной спецификой*(946). Возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации - Правительство (ст. 1 Закона о Правительстве РФ). Это означает, что акты Правительства РФ обязательны для исполнения органами исполнительной власти субъектов Федерации в тех рамках, что установлены Конституцией, т.е. в той части, в которой они регулируют вопросы ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения.

Конституционный Суд в своей практике обращался к вопросу о полномочиях законодательного органа субъекта РФ утверждать руководителя органа внутренних дел субъекта Федерации. Рассматривая данный вопрос, Суд отметил, что регулирование порядка назначения руководителя органа внутренних дел субъекта РФ, который в силу возлагаемых на него функций входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, должно осуществляться с учетом организационно-функционального единства системы органов внутренних дел, включая территориальные управления. Поэтому приоритетное значение в кадровом обеспечении органов исполнительной власти, входящих в единую систему исполнительной власти в России, имеет решение федерального органа исполнительной власти, возглавляющего соответствующую систему.

В то же время орган внутренних дел в субъекте РФ имеет двойственную природу, так как выступает и в качестве органа исполнительной власти данного субъекта РФ, что обусловливает необходимость согласования кандидатуры его руководителя с субъектом Федерации. Участие в процедуре согласования законодательного (представительного) органа государственной власти области не противоречит Конституции, если такое участие будет предусмотрено федеральным законом. В то же время введение процедуры "утверждения" законодательным органом руководителя органа внутренних дел области означает установление иной процедуры решения кадрового вопроса и делает правовой акт субъекта РФ приоритетным по отношению к акту федеральному. С этой точки зрения Конституционный Суд в Постановлении от 10.12.1997 N 19-П признал противоречащим Конституции закрепленный ч. 1 ст. 54 Устава Тамбовской области приоритет полномочий субъекта РФ по отношению к полномочиям РФ в данной сфере.

Статья 78

1. Данная статья устанавливает право федеральных органов исполнительной власти создавать на территориях субъектов РФ, муниципальных образований свои территориальные органы и назначать федеральных должностных лиц, передавать органам исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий, а также право и обязанность Президента РФ и Правительства РФ обеспечивать осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти - это органы федеральной исполнительной власти "на местах". Они существуют наряду с органами исполнительной власти субъектов РФ (в субъектах есть свои главы субъектов, иногда - правительства, министерства, департаменты под руководством главы субъекта РФ и т.д., они создаются самостоятельно субъектом РФ), а также наряду с органами исполнительной власти местного самоуправления (мэр, исполнительный орган и др.), которые занимаются вопросами местного значения.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти обычно называются главными управлениями, управлениями, отделами, отделениями министерств и ведомств РФ в субъектах РФ и в муниципальных образованиях (например, военные комиссариаты Минобороны России в субъектах РФ и муниципальных районах, представительства МИД России в субъектах РФ, главные управления МЧС России, территориальные органы Минфина России, Минсельхоза России в субъектах РФ и муниципальных районах, отделения МВД России в некоторых крупных поселках и т.д.). Территориальные органы некоторых федеральных органов создаются также в федеральных округах. В мелких муниципальных поселениях они обычно не образуются, как правило, их создание ограничивается уровнем муниципального района (исключения - отделения МВД России). Существуют также территориальные органы федеральных учреждений, например Пенсионного фонда РФ, Фонда обязательного медицинского страхования и др.

В результате создания таких органов образуется единая "исполнительная вертикаль". В Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ говорится, что по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют "единую систему исполнительной власти в Российской Федерации" (ст. 17.3). Территориальные органы федеральных министерств и ведомств (управления, отделы и др.) подчинены вышестоящим федеральным органам. Высшим органам власти субъекта РФ (законодательному собранию, главе субъекта РФ), представительному органу муниципального образования, главе муниципального образования они не подчинены, хотя и расположены на их территориях.

Необходимость создания федеральными органами исполнительной власти своих территориальных органов в субъектах РФ и муниципальных образованиях вытекает из принципов суверенитета РФ на всей территории государства, единства государственной власти, федеративного устройства государства, разграничения предметов ведения и полномочий. Создание целостной системы территориальных органов федеральной исполнительной власти обусловлено задачами организации государственного управления на всей территории страны.

Рассматривая вопросы создания такой системы, Конституционный Суд в Постановлении от 07.06.2000 N 10-П указал, что федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать их руководителей. Это полномочия РФ, которые регламентируются федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории РФ. Такие органы создаются Федерацией, это ее право решать, где и какие федеральные органы исполнительной власти нужно создавать. В упомянутом Законе и в рассматриваемых ниже актах Конституционного Суда говорится о субъектах РФ, на территории которых создаются территориальные органы федеральной исполнительной власти. Думается, что сказанное в этих правовых актах касается и территорий муниципальных образований, ибо, как говорилось выше, в крупных муниципальных образованиях и почти всегда в муниципальных районах создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, действуют их должностные лица. При этом нужно учитывать принципы федеративного устройства РФ и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами субъектов РФ. Федеральный законодатель не вправе передать в совместное ведение РФ и ее субъектов вопрос о назначении на должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, ибо они создаются для осуществления полномочий РФ. Однако федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначение на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, поскольку такие должностные лица осуществляют не только исключительные полномочия РФ, но и совместные полномочия РФ и ее субъектов*(947) Проведение таких согласительных процедур в Определении КС РФ от 21.12.2000 N 246-О*(948) названо обязательным.

Вместе с тем следует различать согласование и принятие решения. Исполнительные органы РФ вправе самостоятельно решать вопрос о назначении федеральных должностных лиц в субъектах РФ и в муниципальных образованиях при условии использования необходимых согласительных и юрисдикционных процедур. Такая же позиция была занята Конституционным Судом в Постановлении от 10.12.1997 N 19-П применительно к вопросу об участии законодательного (представительного органа) власти субъекта РФ в утверждении назначения на должность руководителя органа внутренних дел субъекта РФ. Конституционный Суд указал, что законодательный (представительный) орган субъекта РФ может принимать участие в назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, если это предусмотрено федеральным законом и если на соответствующие федеральные территориальные органы возлагается осуществление полномочий РФ по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов. В Определении от 21.12.2000 N 246-О Конституционный Суд подтвердил, что "министерство внутренних дел, как и любой иной федеральный орган исполнительной власти", вправе при неполучении в результате проведения обязательных согласительных процедур согласия соответствующих органов государственной власти субъекта РФ на назначение конкретного лица на должность руководителя федерального территориального органа самостоятельно решить вопрос о его назначении. Такая же позиция выражена в Определении КС РФ от 28.11.2000 N 225-О*(949) по вопросу о назначении руководителей налоговых органов в субъектах РФ.

Вместе с тем исполнительные органы власти субъектов РФ не отстранены от деятельности исполнительных федеральных органов, это и невозможно в силу единства государственной власти и исполнительной вертикали. В Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ говорится, что высшее должностное лицо субъекта РФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными территориальными органами (а также с органами местного самоуправления и общественными организациями).

2. В ч. 2 комментируемой статьи речь идет о соглашениях, заключаемых между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Положения о порядке заключения соглашений о передаче федеральными органами исполнительной власти некоторых полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ содержатся в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Прежде всего он устанавливает, что по своему содержанию и форме такие соглашения отличаются от договоров между органами государственной власти РФ и субъектов РФ о разграничении полномочий. Первые могут приниматься в исключительных случаях, когда это обусловлено экономическими, географическими или иными особенностями субъектов РФ, они разграничивают полномочия, относящиеся к совместным предметам ведения РФ и ее субъектов, имеют форму договора, подписываются Президентом и главой соответствующего субъекта РФ и утверждаются федеральным законом. Соглашения между федеральными исполнительными органами и исполнительными органами субъектов РФ могут быть не связанными с какой-либо исключительностью субъекта РФ, в котором действуют отделы (отделения) федеральных исполнительных органов, они могут касаться полномочий, относящихся ко всем трем группам предметов ведения: федеральным, совместным и предметам ведения субъектов РФ, имеют другую форму юридического акта, подписываются представителями федерального органа исполнительной власти и органа исполнительной власти субъекта РФ, их проекты представляются в Правительство РФ и утверждаются им.

Во-вторых, указанный Закон устанавливает (ст. 3), что речь в таких соглашениях (как и договорах) идет не о перераспределении предметов ведения (они закреплены Конституцией и не могут перераспределяться), а о передаче по соглашениям отдельных полномочий (части полномочий), принадлежащих органам исполнительной власти Федерации или ее субъектов.

В-третьих, такие соглашения заключаются лишь в том случае, если полномочия федерального органа, которые предполагается передать, не могут быть возложены на органы исполнительной власти субъекта РФ федеральным законом (он обязателен для субъекта РФ в силу верховенства федерального права). Если это возможно, необходимость такого соглашения отпадает. Исполнительные органы субъектов РФ также могут передать часть своих полномочий федеральным органам, но в данном случае это, разумеется, невозможно сделать законом субъекта РФ. Можно применить только форму соглашения (если федеральный орган готов принять такие полномочия). В-четвертых, и в Конституции, и в названном выше Законе устанавливается, что речь идет о передаче только части полномочий, о некоторых полномочиях. Всю совокупность полномочий ни один орган передавать не вправе: это фактически означало бы прекращение его существования.

При передаче полномочий важно предусмотреть одновременную передачу материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий. В федеральных законах, передающих те или иные полномочия субъектам РФ и органам местного самоуправления, об этом всегда говорится, выделяются финансовые средства (хотя не всегда в необходимом объеме; это относится, в частности, к финансированию льгот определенных категорий лиц, есть также масса решений КС РФ (см. комментарий к ст. 38-41), в которых указывается на несоответствие Конституции некоторых федеральных правовых актов по социальным вопросам и рекомендуются сроки и формулировки для таких актов. В законодательстве, регулирующем передачу некоторых полномочий путем соглашений, о передаче материальных и финансовых средств практически не говорится. Видимо, такую необходимость (если это нужно), объем и виды материальных средств должны устанавливать договаривающиеся органы исполнительной власти Федерации и субъектов РФ при передаче полномочий. В условиях стихийных бедствий и иных чрезвычайных обстоятельств передача некоторых полномочий возможна и без соглашений, как это устанавливает федеральное законодательство.

Исполнительный орган власти субъекта РФ несет ответственность за осуществление переданных полномочий, а федеральный исполнительный орган осуществляет за этим контроль. Он вправе давать указания и требовать отчета. В то же время и федеральный исполнительный орган, принявший на себя по соглашению полномочия исполнительного органа власти субъекта РФ, обязан их выполнять. Невыполнение соглашений административно-правового характера можно обжаловать в суд с вытекающими отсюда последствиями в основном материального характера.

3. Выше сказано в основном об условиях и порядке передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, хотя попутно говорилось и об обратном процессе. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что и органы исполнительной власти могут передавать по соглашениям с федеральными органами осуществление части своих полномочий. Различие между этими двумя явлениями заключаются в том, что если при передаче некоторых полномочий федеральными органами процесс идет "сверху вниз" и в силу единства исполнительной власти можно использовать административные рычаги, а если необходимо - и силу специально принятого федерального закона*(950), то при передаче части полномочий "снизу вверх" существуют иные условия. Федеральный орган может отказаться принять предлагаемые "снизу" полномочия (например, в сфере социальных отношений), но у подчиненного ему исполнительного органа субъекта Федерации нет рычагов воздействия. Правда, возможна и такая ситуация, когда исполнительный орган власти субъекта РФ не желал бы заключать соглашение о передаче некоторых полномочий, но ему настойчиво советуют это сделать (например, в сфере охраны общественного порядка). Другие стороны передачи некоторых полномочий исполнительными органами власти субъекта РФ федеральным органам исполнительной власти сходны с процессом передачи отдельных полномочий в обратном направлении.

4. Президент РФ обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ, действуя в качестве главы государства. Он создает систему органов исполнительной власти (определяет состав Правительства РФ, виды министерств и ведомств), назначает Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы), всех федеральных министерств, глав некоторых ведомств, как Верховный Главнокомандующий он назначает высших воинских должностных лиц и т.д. Ему непосредственно подчинены "силовые" и некоторые другие министерства и ведомства (Минобороны, МВД, Минюст России и др.), он руководит их деятельностью. Только Президент может предлагать кандидатуры для назначения некоторых других высших федеральных должностных лиц (членов всех высших судов, Генерального прокурора и т.д., вплоть до аудиторов Счетной палаты), он назначает федеральный судей. Президент - глава государственной службы. Он предлагает также законодательному собранию субъекта РФ единственную кандидатуру для наделения гражданина РФ полномочиями главы субъекта РФ путем голосования в законодательном органе субъекта РФ. Президент вправе отправить Правительство в отставку (на практике увольняется Председатель Правительства, а следовательно, и министры), он может распустить законодательное собрание субъекта РФ, если оно принимает закон, признанный судом противоречащим Конституции и федеральным законам, и после установления срока для отмены или исправления такого закона, и после предупреждения Президента, не отменяет и не исправляет закон. В аналогичной ситуации он вправе отрешить от должности главу субъекта РФ, если тот принял правовой нормативный акт, противоречащий Конституции и федеральным законам. Кроме того, Президент может отрешить главу субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия по другим основаниям (такие факты в 2005-2007 гг. имели место трижды).

Президент обладает другими, весьма обширными полномочиями (см. комментарии к ст. 83-90). Эти полномочия характеризуют роль Президента в системе государственной власти, активно используются им для обеспечения осуществления полномочий, принадлежащих Российской Федерации.

Правительство РФ как орган, которому принадлежит исполнительная власть Российской Федерации, также использует свое положение и роль в системе власти для обеспечения осуществления полномочий, принадлежащих Российской Федерации (см. комментарий к ст. 114). Правительство координирует и направляет деятельность федеральных министерств, руководителей федеральных ведомств, не входящих в состав Правительства. Через министров и глав ведомств оно руководит государственной службой, хозяйственным и культурным строительством, охраной общественного порядка, обеспечивает оборону и безопасность страны и т.д. По предметам исключительного ведения РФ и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны выполнять постановления и распоряжения Правительства РФ. Обеспечивая осуществление полномочий РФ, Президент РФ и Правительство РФ, действуют не изолированно, а в тесном сотрудничестве между собой, а также сотрудничая с другими высшими органами государственной власти. Такое сотрудничество не исключает установленную Конституцией ответственность.

Статья 79

1. Норма, содержащаяся в комментируемой статье, изначально являлась своеобразным рефлексом на сочленство России в Союзе ССР и обусловленное таким сочленством ограничение возможностей самостоятельного участия России в советский период ее истории во внешнеполитической деятельности, и многими участниками Конституционного совещания 1993 г. рассматривалась в качестве гарантии суверенного развития России в будущем. С этой точки зрения прослеживается вполне определенная связь между нею и принятой 12 июня 1990 г. Декларацией о государственном суверенитете РСФСР.

В настоящее время, однако, существенно иметь в виду иное: первоисточником нормы ст. 79 выступает суверенитет Российского государства, предполагающий по смыслу ст. 3-5, 67 и 79 Конституции верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении. Это необходимый качественный признак России как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Из данного определения, сформулированного Конституционным Судом в Постановлении от 07.06.2000 N 10-П и в силу этого имеющего легальный характер, следует, что комментируемая норма в ее системном единстве с положениями ряда иных указанных в нем статей Конституции закрепляет, во-первых, качественную характеристику Российского государства как суверенного участника международных отношений; во-вторых, предусматривает суверенное право Российской Федерации как единой в государственно-правовом и международно-правовом отношениях личности, которое составляет один из многих элементов ее статуса.

Отсюда следует, что комментируемая норма не только покрывает своим воздействием сферу международных отношений РФ, как обычно утверждают ее интерпретаторы, но и весьма значима во внутригосударственных отношениях как одно из выражений единства и целостности Российского государства, чем предопределяется также и характер внутрифедеративных отношений. Российская Федерация - не гетерогенное объединение разнородных сочленов, а единое федеративное государство, обладающее неделимым и неотчуждаемым суверенитетом, реализующее свои суверенные права по собственному праву, а не по делегации субъектов.