Ответственность органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением

План

1. Общие положения об ответственности.

2. Ответственность органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением

3. Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед государством

4. Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

5. Контроль и надзор за деятельностью органов, должностных лиц местного самоуправления

Общие положения об ответственности.

Объективная сторона содержит само деяние и те последствия, с которыми связан ущерб, причиненный объекту муниципально-правового деликта. Необходимым элементом объективной стороны являет­ся противоправность. Противоправными признаются те деяния, кото­рые отступают от требуемого государством правомерного поведения. Такое требование есть одновременно и запрещение неправомерного поведения. Запрещение и пресечение тех или иных деяний осуществ­ляется путем установления юридических санкций за их совершение. Не соответствующим правомерному поведению может быть как дей­ствие, так и бездействие. При этом бездействие может быть признано таковым лишь при условии, если, например, глава муниципального образования или глава местной администрации не выполнил возло­женной на него соответствующей правовой обязанности и не совер­шил действий, которые должен был совершить.

Субъектами муниципальных деликтов являются органы местного самоуправления, депутаты, глава муниципального образования, дру­гие лица — участники муниципальных правоотношений, способные и обязанные отвечать за свое юридическое поведение и претерпевать негативные для себя последствия вследствие соответствующего при­нуждения (воздействия). Субъекты муниципально-правовой ответст­венности делятся на индивидуальные и коллективные, в том числе коллегиальные.

Следует отметить, что специфика органов местного самоуправле­ния как субъектов муниципально-правовой ответственности состоит прежде всего в том, что они осуществляют функции муниципальной власти, пользуются правами и исполняют обязанности непосредст­венно в силу прямого действия правовых норм Конституции РФ, фе­деральных законов, предписаний законов субъектов РФ, уставов му­ниципальных образований. Основаниями муниципально-правовой ответственности вышеназванных органов являются: превышение пре­делов своей компетенции, как правило, связанное с нарушением зако­нодательства РФ или устава муниципального образования, либо зло­употребление своими полномочиями, неправомерное исполнение сво­их обязанностей и др.

Субъективная сторона муниципального деликта отражает психи­ческое отношение субъекта к деянию, не соответствующему право­мерному поведению и его последствиям. Оно может быть выражено в одной из форм вины: умысле и неосторожности. Умысел означает, что субъект, совершивший неправомерное деяние, осознавал его характер, предвидел его опасные или вредные последствия и желал или созна­тельно допускал их наступление. Неосторожность имеет место в слу­чае, если субъект, совершивший такое деяние, предвидел возможность

наступления опасных или вредных последствий, однако без достаточ­ных к тому оснований самонадеянно рассчитывал на их предотвраще­ние либо не предвидел возможности наступления таких последствий, но должен был и мог их предвидеть.

Муниципальные деликты могут быть совершены как с умыслом, так и по неосторожности. Наряду с умыслом и неосторожностью, субъективную сторону характеризуют такие факультативные призна­ки, как мотив и цель. Однако следует иметь в виду, что в сфере пуб­личного права нет отрасли, где бы ответственность возлагалась на субъекты без учета их вины. Вместе с тем в конституционном и муни­ципальном праве вина не может быть сведена к традиционному пони­манию психического отношения субъекта к деянию, не соответствую­щему должному поведению и его последствиям. Она ассоциируется главным образом с наличием у субъекта муниципальных правоотно­шений возможности надлежащим образом исполнить соответствую­щие обязанности и непринятием им всех необходимых мер для того, чтобы не допустить муниципального правонарушения.

Санкция в качестве неблагоприятного последствия служит возмез­дием за безответственное поведение субъектов муниципальных пра­воотношений. Видами муниципально-правовых санкций являются роспуск представительного органа, отрешение от должности главы муниципального образования, отзыв муниципального депутата, члена выборного органа, главы муниципального образования избирателями, лишение лица статуса кандидата в депутаты представительного орга­на и т.п.

Таким образом, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в муниципальных от­ношениях имеет сложный социальный, политико-правовой характер и выражается в наступлении для них отрицательных последствий, ус­тановленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уста­вами муниципальных образований.

Ответственность органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением

Согласно ст. 71 Закона от 6 октября 2003 г. население муниципально­го образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного са­моуправления в соответствии с данным законом. Основания наступ­ления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправле­ния перед населением и порядок решения соответствующих вопросов

определяются уставами муниципальных образований в соответствии с указанным Законом.

Отзыв — это процедура, позволяющая избирателям отстранять от должности ранее на них избранных или назначенных должностных лиц. Институт отзыва должностных лиц с выборных должностей ухо­дит своими корнями во времена демократии Древней Греции. Несмот­ря на то, что практика отзыва депутатов в советский период была не­значительной, однако она детально регламентировалась.

Как известно, Европейская хартия местного самоуправления опре­деляет, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать сво­бодное осуществление их полномочий, а также что функции и дея­тельность, несовместимые с мандатом местного выборного лица, могут быть установлены только законом или основополагающими правовыми принципами (ст. 7). Институт отзыва депутатов, выбор­ных должностных лиц местного самоуправления является характер­ным признаком императивного мандата. Императивный мандат жест­ко связывает позицию выборного лица с местными интересами, волей, наказами и другими поручениями избирателей.

Основания отзыва. Как показывает анализ уставов муниципаль­ных образований, во многих из них используется в качестве основа­ния для отзыва депутатов, членов выборных органов местного само­управления, выборных должностных лиц местного самоуправления такая формула, как «утрата доверия». Необходимо отметить, что тер­мин «доверие» носит неправовой характер. Им обозначают уверен­ность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности чьего-нибудь поведения.

Таким образом, формула «утрата доверия» носит общий характер и не конкретизирует причины данной утраты. Это означает, что назван­ные причины определяет само население в ходе голосования по отзы­ву. Чаще всего утрата доверия наступает вследствие неудовлетворен­ности деятельностью выборных органов, должностных лиц местного самоуправления. Ее причинами оказываются: нарушение прав и за­конных интересов граждан; нарушение действующего законодатель­ства; недобросовестное выполнение депутатских полномочий, пред­выборных программ и должностных обязанностей; утрата контактов с избирателями, игнорирование ведения приема граждан, формальное рассмотрение их обращений; совершение действий, порочащих звание выборного лица, и др.

Как показывает практика, основания и порядок отзыва депутатов, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц, закрепленные в уставах муниципальных образований, во многом определены как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ. Например, в Челябинской области основанием для отзыва депутата представительного органа местного самоуправле­ния является невыполнение им депутатских обязанностей, а основа­ниями для отзыва главы муниципального образования и иных выбор­ных должностных лиц — неисполнение ими своих служебных обязан­ностей, нарушение требований устава муниципального образования, неисполнение решений представительного органа местного само­управления.

Под неисполнением служебных обязанностей как основанием для отзыва главы муниципального образования и иных выборных долж­ностных лиц понимается систематическое уклонение от осуществления ими своих обязанностей, предусмотренных уставом муниципального образования, в том числе уклонение от отчетов перед избирателями, приема избирателей, рассмотрения их обращений. Под невыполнени­ем депутатских обязанностей как основанием отзыва депутата пони­мается систематическое, без уважительных причин, уклонение от осу­ществления своих обязанностей, предусмотренных законодательст­вом, в том числе неучастие в сессиях (заседаниях) представительного органа местного самоуправления, работе его комитетов, комиссий, иных органов, отказ от выполнения или невыполнение их поручений, уклонение от ведения приема избирателей, отчетов перед ними, рас­смотрения их жалоб, заявлений. Уставом муниципального образова­ния могут быть конкретизированы основания, достаточные для воз­буждения вопроса об отзыве главы муниципального образования, иного выборного должностного лица, депутата.

Федеральный законодатель особо оговаривает, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправле­ния, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или дейст­вия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Поэтому принятию решения о проведении голосования по отзыву должно предшествовать судебное установление фактов принятия со­ответствующих противоправных решений, совершения противоправ­ных действий (бездействия).

Не могут служить основанием для отзыва депутата, главы муници­пального образования, иных выборных должностных лиц факты не­выполнения ими своих обязанностей, если они вызваны объективны­ми, не зависящими от них причинами, а также несогласие избирателей с их политическими взглядами.

Процедура отзыва. Граждане — инициаторы отзыва депутата, гла­вы муниципального образования и иных выборных должностных лиц подают заявление о возбуждении вопроса о проведении голосования по отзыву в избирательную комиссию муниципального образования. Заявление должно быть подписано всеми членами инициативной группы лично с указанием фамилии, имени, отчества, даты рождения, адреса места жительства, серии и номера паспорта или заменяющего его документа каждого из них. В заявлении должны содержаться: сформулированное предложение об отзыве депутата, главы муници­пального образования, иного выборного должностного лица; изложе­ние мотивов возбуждения вопроса об отзыве депутата, главы муници­пального образования, иного выборного должностного лица; сведения об уполномоченном представителе инициативной группы.

К заявлению должны быть приложены документы (официально заверенные копии документов), подтверждающие наличие оснований отзыва депутата, главы муниципального образования и иных выбор­ных должностных лиц. Например, в Челябинской области предложе­ние об отзыве иных выборных должностных лиц местного самоуправ­ления не может быть внесено ранее чем через 12 месяцев со дня его из­брания и позднее, чем за девять месяцев до окончания срока полномочий. В течение 14 дней со дня получения заявления инициа­тивной группы комиссия муниципального образования должна про­верить заявление и приложенные к нему документы на соответствие их требованиям законодательства.

В случае, если заявление и приложенные к нему документы соот­ветствуют требованиям законодательства, комиссия муниципального образования незамедлительно информирует о них депутата, главу му­ниципального образования или иное выборное должностное лицо, в отношении которых возбуждается вопрос об отзыве, и по их требова­нию представляет данному лицу копии заявления, решения и прило­женных к нему документов. Одновременно копии указанных доку­ментов направляются в представительный орган местного самоуправ­ления.

Установив соответствие заявления инициативной группы и прило­женных к нему документов требованиям законодательства, устава му­ниципального образования, муниципальная избирательная комиссия регистрирует инициативную группу, выдает ей регистрационное сви­детельство, разрешает сбор подписей в поддержку голосования по от­зыву.

Процедура отзыва должна обязательно предусматривать возмож­ность депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления представить избирате­лям объяснения в устной или письменной форме по поводу обстоя­тельств, послуживших основанием для постановки вопроса об их от­зыве, в том числе в средствах массовой информации. Более того, необходимо предусмотреть проведение открытых слушаний, на которых обе стороны могли бы высказывать свои аргументы, чтобы избирате­ли смогли взвесить все «за» и «против» отзыва.

В случае несогласия с причинами, послужившими основанием для постановки вопроса об отзыве, депутат, глава муниципального образо­вания, иные выборные должностные лица местного самоуправления вправе обратиться в суд. Если вопрос об отзыве депутата, главы муни­ципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления возбужден в соответствии с требованиями действую­щего законодательства, представительный орган местного самоуправ­ления принимает решение о проведении голосования по отзыву депу­тата, главы муниципального образования, иных выборных должност­ных лиц местного самоуправления. Принятое решение направляется в комиссию муниципального образования по проведению голосования по отзыву.

Деятельность органов государственной власти, местного самоуправ­ления, общественных объединений, участвующих в подготовке и про­ведении голосования по отзыву депутата, главы муниципального обра­зования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляется гласно. Комиссии по проведению голосования по отзы­ву в установленные сроки информируют граждан о работе обеспечи­вающих голосование комиссий, о составе и времени их работы.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, глава муниципального образования, иное выборное должностное лицо ме­стного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголо­совало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муни­ципальном образовании (избирательном округе).

В случае признания голосования по отзыву несостоявшимся или недействительным повторное возбуждение вопроса об отзыве указан­ных лиц в Челябинской области, например, может быть осуществлено не ранее чем через 12 месяцев со дня признания голосования по отзыву указанных лиц несостоявшимся или недействительным. Если в ре­зультате голосования указанные лица не были отозваны, следующее возбуждение вопроса об их отзыве возможно только по истечении 12 месяцев со дня официального опубликования результатов голосо­вания. Полномочия главы муниципального образования и иных вы­борных лиц прекращаются с ноля часов дня, следующего за днем офи­циального опубликования результатов голосования по отзыву главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц, ес­ли комиссия муниципального образования установила, что необходи­мым числом голосов участников голосования глава муниципального образования и иные выборные должностные лица отозваны.

После опубликования результатов голосования об отзыве депута­та, главы муниципального образования, иных выборных должност­ных лиц местного самоуправления представительный орган местного самоуправления в десятидневный срок назначает новые выборы гла­вы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления, если иное не предусмотрено уставом муни­ципального образования.

Практика отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, по сути, является отменой решения предшествую­щих демократических выборов. Поэтому к такой процедуре следует прибегать только в крайних случаях.