Местный референдум. Местный референдум — утверждение публично-властных решений путем общего прямого голосования жителей

Местный референдум — утверждение публично-властных решений путем общего прямого голосования жителей, постоянно или преиму­щественно проживающих в границах муниципального образования (его отдельных территорий), по вопросам местного значения. Близок к референдуму опрос по вопросам местного значения, проводимый в форме голосования жителей. Однако выявленное в ходе опроса мне­ние жителей не имеет силы обязательного решения — органы местно­го самоуправления, государственные органы обязаны лишь учитывать выраженное путем опроса мнение жителей в своей деятельности. Иногда опрос в форме голосования называют консультативным рефе­рендумом.

Как элемент конституционной системы, местный референдум за­креплен в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 3, 22 и др.), об основных гарантиях избирательных прав (ст. 2 и др.). Детально поря­док организации и проведения местных референдумов определяют за­коны субъектов РФ, уставы муниципальных образований. Законы субъектов РФ регулируют местные референдумы в отдельных зако­нах (Московская, Челябинская области и др.), законах, нацеленных на регулирование всех видов референдумов в субъекте Федерации (Свердловская область), законах, регулирующих наряду с референду­мами иные вопросы (например, в Алтайском крае в одном кодексе оп­ределяются вопросы организации выборов, отзыва, референдумов).

Юридическая сила решений, принятых на референдуме. Реше­ния, принятые на местном референдуме в пределах его компетенции, вступают в силу на следующий день после его официального опубли­кования (обнародования), если иное не предусмотрено в формулиров­ке вопроса, принятого на референдуме. Решения местного референду­ма имеют обязательный характер на территории соответствующего

муниципального образования. Эти решения не нуждаются в утвер­ждении органами государственной власти, их должностными лицами, органами местного самоуправления. Принятые на референдумах ре­шения, например уставы муниципальных образований, подлежат го­сударственной регистрации. Однако регистрация — это не утвержде­ние акта, а форма проверки его законности.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение ре­шений референдумов в пределах своей компетенции. Если для реали­зации решения референдума требуется издание иного нормативного акта, орган местного самоуправления обязан издать такой акт. Причем названный орган обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подго­товки такого акта. Срок подготовки данного акта не может превышать один год.

Индивидуальное решение местного референдума может быть от­менено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия. Нор­мативные акты, принятые на местном референдуме, могут быть изме­нены не ранее чем через пять лет со дня их принятия. Однако в них са­мих может быть установлен иной порядок их изменения. Решение местного референдума может быть признано недействительным (недействующим) в судебном порядке по мотивам законности. От признания недействительным (недействующим) принятого на рефе­рендуме акта следует отличать признание комиссией референдума не­действительным результата референдума. Во втором случае комиссия назначает повторное голосование.

Вопросы местных референдумов. На местный референдум могут выноситься только вопросы местного значения. На местный референ­дум не могут быть вынесены вопросы: 1) о досрочном прекращении Кили продлении срока, полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; 2) о персональном составе органов местного самоуправления; 3) об избрании депутатов и должностных лиц, утверждении, назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на В должность и освобождение от нее; 4) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; 5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Вопросы, выносимые на референдум, должны быть сформулированы так, чтобы на них можно было дать однозначный ответ, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятых решений.

Приведенные положения означают, что компетенция местных ре­ферендумов ограничена. И это правильно. Вряд ли разумно, напри­мер, выносить на референдум такие сложные вопросы, как утвержде­ние местных бюджетов. Однако особо следует оговорить: перечень за­конодательно установленных изъятий из компетенции местных референдумов является исчерпывающим и не может толковаться рас­ширительно.

К исключительному ведению представительных органов местного самоуправления отнесено федеральным законодателем принятие об­щеобязательных правил по предметам ведения муниципального обра­зования, предусмотренных уставом муниципального образования. Однако эту норму надо толковать ограничительно: как право муници­пального образования в своем уставе на основании федерального за­конодательства и законодательства субъекта Федерации определять исчерпывающий перечень вопросов, нормативные акты по которым не могут принимать ни население на референдуме, ни исполнитель­ные органы местного самоуправления.

Принципы проведения референдумов. Право гражданина на уча­стие в референдуме строится на тех же принципах, что и право граж­дан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Граждане участвуют в референдуме свободно, непосредственно, лично на основе всеобщего права, равенства, тайны голосования. Аналогом принципа прямых выборов является принцип непосредственного уча­стия граждан в принятии решений по всем вопросам местного само­управления, которые могут выноситься на референдумы.

В основном совпадают также принципы организации выборов и референдумов. Так, при проведении референдумов используется тер­риториальный принцип. Территория муниципального образования структурируется под нужды голосования и разбивается на участки для голосования. Граждане осуществляют свое право участия в рефе­рендуме по месту своего проживания на соответствующих участках для голосования. Последние, как правило, совпадают с избирательны­ми участками.

Обязательным для процедуры референдумов является принцип гласности. Все решения, касающиеся местного референдума, а также вопросов, выносимых на референдум, доводятся до сведения жителей, в том числе путем официального опубликования упомянутых реше­ний средствами массовой информации.

Какие-либо прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в референдуме в зависимости от происхождения, расовой или национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов, рода и характера занятий запрещаются.

Обстоятельства, исключающие проведение референдума. Мест­ные референдумы не могут назначаться и проводиться в условиях во­енного или чрезвычайного положения, введенного на территории Рос­сийской Федерации либо на той территории, на которой предполага­ется проводить референдум, а также в течение трех месяцев после его отмены. Законом субъекта Федерации, уставом муниципального об­разования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса, что и на предыдущем референдуме не проводятся. Указанный срок не может превышать двух лет со дня официального опубликования результатов предыдущего референдума.

Инициатива проведения референдума. Инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам, обладающим правом на участие в местном референдуме, избирательным объединениям, иным общественным объединениям, уставы которых предусматрива­ют участие в выборах и (или) референдуме и которые зарегистрирова­ны в установленном порядке не позднее, чем за один год до дня обра­зования инициативной группы по проведению референдума. Право инициативы также принадлежит совместно представительному орга­ну местного самоуправления, главе местной администрации.

Инициатива проведения референдума, исходящая от граждан, из­бирательных, иных общественных объединений, включает несколько этапов. Во-первых, необходимо образовать инициативную группу ме­стного референдума в количестве не менее 10 человек. Ее может обра­зовать один гражданин или группа граждан на собрании лиц, пользующихся правом участвовать в референдуме. Если инициатива про­ведения референдума исходит от избирательного объединения, иного общественного объединения, то в этом случае в качестве инициативной группы выступает руководящий орган объединения, его местного отделения, местной организации независимо от его численности. На собрании инициативной группы, заседании руководящего органа объединения утверждается текст выносимого на референдум вопроса.

Во-вторых, инициативная группа обращается в избирательную ко­миссию муниципального образования с ходатайством о ее регистрации. В ходатайстве должен содержаться вопрос референдума, фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, данные паспорта или заменяющего его документа, адрес места жительства каждого члена инициа­тивной группы и лиц, уполномоченных действовать от нее. Ходатайство подписывается всеми членами группы.

Избирательная комиссия в течение 15 дней со дня поступления ходатайства рассматривает его. В случае соответствия ходатайства требованиям закона она передает его в представительный орган местного самоуправления, в противном случае — об отказе в регистрации инициативной группы. Представи­тельный орган местного самоуправления обязан в течение не более 20 дней проверить соответствие выносимого на референдум вопроса требованиям законодательства. Если названный орган признает за­конность формулировки вопроса, то избирательная комиссия муни­ципального образования в течение 15 дней со дня решения представи­тельного органа регистрирует группу и выдает ей свидетельство о регистрации, о чем извещает средства массовой информации. Отрица­тельное решение представительного органа влечет отказ в регистра­ции инициативной группы со стороны избирательной комиссии му­ниципального образования в тот же срок. Отказ в регистрации должен быть письменным, мотивированным. Отказ по мотивам целесообраз­ности не допускается. Он может быть обжалован в суд. После приня­тия решения о регистрации инициативная группа не вправе менять формулировку вопроса, предлагаемого на референдум, или вносить иные вопросы.

В-третьих, в поддержку инициативы проведения референдума ор­ганизуется сбор подписей участников референдума, в количестве не менее 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума. Он проводится со дня, следую­щего за днем получения свидетельства о регистрации инициативной группы. Срок сбора подписей устанавливается законом субъекта РФ и не может быть менее 20 дней. Сбор подписей проводится на подпис­ных листах, содержащих формулировку вопроса, который предлагает­ся вынести на референдум. Гражданин, поддержавший инициативу проведения референдума, собственноручно проставляет в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, указывая при этом свою фами­лию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа. После окончания сбора подписей, но не позднее срока действия регистрационного сви­детельства инициативная группа подсчитывает общее число подпи­сей, а также число подписей по каждому населенному пункту и составляет итоговый протокол. Подписные листы и подлинный эк­земпляр итогового протокола передаются представителями инициа­тивной группы в избирательную комиссию муниципального образо­вания, которая в течение 15 дней проверяет представленные материа­лы. В случае соответствия порядка выдвижения инициативы требованиям закона комиссия направляет подписные листы, итого­вый протокол инициативной группы, копию своего постановления в представительный орган местного самоуправления. Копия постанов­ления комиссии направляется также инициативной группе.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом местного самоуправления и главой мест­ной администрации, оформляется их правовыми актами.

Принятие решения о проведении референдума. Представитель­ный орган местного самоуправления в течение 30 дней со дня получе­ния документов о выдвижении инициативы референдума большинством голосов от общего числа депутатов назначает местный референдум. Если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки либо представи­тельный орган отказал в назначении референдума, референдум при наличии к тому законных оснований назначается судом по обращени­ям граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или про­курора. В случае, если местный референдум назначен судом, он орга­низуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется ис­полнительным органом государственной власти субъекта Федерации. Решение о назначении местного референдума должно быть офици­ально опубликовано.

Подготовка и проведение акта голосования. Референдум проводит избирательная комиссия муниципального образования, получающая статус комиссии местного референдума. В организации референдума участвуют также территориальные и участковые комиссии референ­дума. Комиссии референдума каждая на своем участке работы решают все практические вопросы организации референдума. Порядок дея­тельности комиссий референдума аналогичен порядку деятельности избирательных комиссий на выборах. Надо отметить, что в последнее время процедура референдума заметно приближена к процедуре выборов. В частности, это касается вопросов агитации. Также установлена обязанность инициативной группы референдума по созданию собственного фонда для финансирования своей деятельности, в том числе направленной на получение определенного результата на референдуме. Однако законом субъекта РФ может быть установлено, что на местном референдуме при числе участников референдума пять ты­сяч и менее создание инициативной группой фонда не обязательно при условии» что ею не производится финансирование подготовки и проведения референдума.

В случае вынесения на референдум проекта нормативного акта каждый участник референдума не позднее, чем за 30 дней до дня голосования имеет право получить текст этого проекта в комиссии муниципального образования. Если референдум проводится по инициати­ве инициативной группы, то обязанность изготовления и распростра­нения указанного текста возлагается на данную группу.

Результаты референдума. Референдум признается комиссией ре­ферендума не состоявшимся, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается не приня­тым, если за него проголосовало не более половины участников рефе­рендума, принявших участие в голосовании (получивших бюллете­ни). Результаты референдума могут быть признаны недействительны­ми: а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с досто­верностью определить результаты волеизъявления участников рефе­рендума; б) в случае, если они признаны недействительными на части участков, списки участников референдума, на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем 1/2 часть от общего числа участников референдума, внесенных в списки участников референдума на момент окончания голосования в округе референдума; в) по решению суда.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального об­разования, преобразования муниципального образования. Для из­менения границ муниципального образования в ряде случаев, а также преобразования муниципального образования требуется согласие жи­телей, выявляемое посредством голосования. Закон от 6 октября 2003 г. (ст. 12, 13, 24) определил, что данное голосование назначается представительным органом муниципального образования и проводит­ся в порядке, установленном федеральным и региональным законода­тельством о референдумах для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных законом. Таким образом, воле­изъявление граждан по названным вопросам выявляется посредством процедуры местного референдума, но с рядом особенностей. Особен­ности эти таковы. Во-первых, не действует запрет проведения агита­ции государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные долж­ности. Во-вторых, не действуют положения, определяющие обяза­тельную силу решения референдума.

Голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части му­ниципального образования, обладающих избирательным правом. Со­гласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципально­го образования или части муниципального образования. Итоги голо­сования по вопросам изменения границ муниципального образова­ния, преобразования муниципального образования и принятые реше­ния подлежат официальному опубликованию (обнародованию).