Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

Опросы жителей.Опрос граждан проводится согласно ст. 31 Закона от 6 октября 2003 г. на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципаль­ного образования, обладающие избирательным правом. Следова­тельно, этот факт организаторами опроса должен проверяться. Оп­рос проводится по инициативе: 1) представительного органа муни­ципального образования или главы муниципального образования — по вопросам местного значения; 2) органов государственной власти субъектов РФ — для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образо­вания для объектов регионального и межрегионального значения. Представляется, что субъекты РФ, муниципальные образования вправе в своих актах расширять круг субъектов, уполномоченных инициировать проведение опроса. Тем более что такой подход уже сложился. Например, в Законе Челябинской области «О территори­альном общественном самоуправлении в Челябинской области» (ст. 8)1 право инициирования опроса по вопросам, затрагивающим интересы жителей соответствующей территории, было закреплено за территориальным общественным самоуправлением, любым дее­способным гражданином. Другое дело, что опросы, инициируемые гражданами, органами территориального общественного самоуправ­ления, должны финансироваться за их счет, а не за счет бюджетных средств.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными право­выми актами представительного органа муниципального образова­ния. Федеральный законодатель определил, что в нормативном пра­вовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются: 1) дата и сроки прове­дения опроса; 2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; 3) методика проведения оп­роса; 4) форма опросного листа; 5) минимальная численность жите­лей муниципального образования, участвующих в опросе. Однако все перечисленные положения носят индивидуальный характер, в том числе о методике, поскольку речь идет о методике проведения кон­кретного опроса. Содержащий перечисленные положения акт в Силу этого затруднительно отнести к числу нормативных правовых актов. Акт о назначении конкретного опроса — это все-таки акт индивиду­альный (правоприменительный). Однако приниматься он должен на основе нормативного акта субъекта РФ или муниципального образования, определяющего порядок проведения любых муниципальных опросов.

Жители муниципального образования должны быть проинформи­рованы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения. Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется: 1) за счет средств ме­стного бюджета — при проведении опроса по инициативе органов ме­стного самоуправления; 2) за счет средств бюджета субъекта РФ — при проведении опроса по инициативе органов государственной вла­сти соответствующего субъекта Федерации.

Собрания, конференции жителей. Собрания, конференции жите­лей — формы совместного публичного обсуждения и решения жите­лями муниципального образования, его определенной территории (дом, улица, квартал, микрорайон, населенный пункт) вопросов мест­ного значения, других общественно значимых вопросов. Собрание — публичное мероприятие, в котором вправе участвовать все обладаю­щие избирательным правом жители соответствующей территории. Правомочность собраний определяется исходя из общей численности названных жителей. При значительном числе жителей или удаленно­сти отдельных поселений (населенных пунктов и т.п.) муниципально­го образования друг от друга проведение собраний затруднительно. В таких случаях вместо них проводятся конференции. Жители муни­ципального образования, входящего в него поселения (населенного пункта, его части), по установленным нормам делегируют на конфе­ренцию муниципального образования, поселения (населенного пунк­та, его части) своих представителей (делегатов). Конференции осуще­ствляют те же полномочия, что и собрания.

Собрание (конференция) проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уста­вом территориального общественного самоуправления. Собрание (конференция), проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образова­ния, назначается соответственно представительным органом муни­ципального образования или главой муниципального образования. Собрание (конференция), проводимое по инициативе населения, на­значается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Порядок назначения и проведения собрания, конференции, а такЖе их полномочия определяются Законом от 6 октября 2003 г., уста-вом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания (конференции) в целях осу. ществления территориального общественного самоуправления опре­деляется также уставом территориального общественного самоуправ­ления.

Перечисленные акты задают специальный правовой режим собра­ний, конференций по вопросам местного значения. Поэтому надо отличать данные мероприятия от собраний, конференций обществен­ных, религиозных объединений, трудовых коллективов, а также соб­раний, проводимых в порядке осуществления свободы собраний, ми­тингов, уличных шествий, демонстраций, пикетов, избирательных прав.

Собрание, конференция может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправ­ления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание, конференцию во взаимоотношениях с органами местного самоуправ­ления и должностными лицами местного самоуправления. Итоги соб­рания, конференции подлежат официальному опубликованию (обна­родованию).

Порядок организации, проведения названных мероприятий, их компетенцию детально определяет законодатель Челябинской облас­ти в законах «О территориальном общественном самоуправлении в Челябинской области» и «О собраниях (сходах) граждан в Челябин­ской области». Собрания, конференции созываются органами местно­го самоуправления, главами муниципальных образований, органами территориального общественного самоуправления или инициативны­ми группами жителей по мере необходимости, но не реже одного раза в год. В работе собраний, конференций вправе принимать участие гра­ждане, достигшие 16 лет и проживающие на соответствующих терри­ториях. Граждане, не проживающие на этих территориях, могут участ­вовать в работе собраний, конференций с правом совещательного голоса. Подготовка и проведение собраний, конференций жителей обеспечивается органами, должностными лицами местного само­управления или органами территориального общественного само­управления. О времени и месте проведения собрания, схода, конфе­ренции население оповещается доступными способами не менее чем за три дня до их проведения.

Собрания правомочны, если в них принимают участие более поло­вины жителей соответствующей территории. Конференции правомоч­ны при участии в их работе не менее 2/3 представителей от жителей. На собраниях, сходах, конференциях жителей могут быть рассмотре­ны любые вопросы, затрагивающие жителей и отнесенные при этом уставами муниципальных образований к компетенции данных форм прямого гражданского волеизъявления. Среди полномочий собраний, конференций законодатель называет: принятие уставов территори­ального общественного самоуправления (ТОС); избрание органов ХОС; досрочное прекращение полномочий органов ТОС; утвержде­ние программ деятельности ТОС; оценка деятельности органов ТОС по их отчетам: избрание ревизионной комиссии ТОС; организация выпаса скота, борьбы с нарушениями правопорядка, проведения спор­тивных, культурных мероприятий; обсуждение вопросов медицинско­го, торгового, коммунально-бытового обслуживания населения, при­родоохранных мероприятий, содержание клубов, детских садов, биб­лиотек, медпунктов, спортивных сооружений, санитарного состояния населенных пунктов, их благоустройства.

Решения собрания, конференции принимаются, по общему прави­лу, открытым голосованием, большинством от числа присутствую­щих. Однако, например, органы территориального общественного са­моуправления избираются тайным голосованием. Решения, принятые собранием, конференцией в пределах полномочий последних обяза­тельны для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на территории муниципального образования. Принятые решения могут быть отменены или изменены только собранием, кон­ференцией граждан.

Обращения граждан в органы местного самоуправления. Наибо­лее общим основанием обращения граждан в органы местного само­управления являются предписания ст. 33, 45, 46 Конституции РФ, Кт. 29 Закона от 6 октября 2003 г.

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Обычной формой как ин­дивидуальных, так и коллективных обращений граждан в органы ме­стного самоуправления являются предложения, заявления, жалобы. Предложение — обращение по совершенствованию законодательства, улучшению деятельности государственных органов, органов местного Самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций. Заявление — сообщение о правонарушении, обра­щение в целях реализации прав и законных интересов граждан, иных субъектов. Жалоба — обращение с просьбой устранить принятое решение, а также обращение на отказ или уклонение от принятия кон­кретного решения по заявлению или предложению. Форма обраще­ний может быть как письменной, так и устной. Письменные обращения должны быть подписаны, в них четко и полно указываются фамилии, имена и отчества как авторов, так и лиц, в отношении которых ставятся вопросы, их адреса или местонахождение, суть предложений, требований или просьб, обжалуемые решения и другие сведения, не­обходимые для рассмотрения. К обращениям прилагаются документы или их копии, в том числе полученные ранее ответы, относящиеся к поставленным вопросам.. Заявитель может уполномочить другое лицо или орган защищать свои права и интересы по доверенности, заверен­ной нотариально. Заявления, жалобы в интересах несовершеннолет­них или недееспособных лиц вправе подать их законные представите­ли, органы опеки и попечительства.

Должностные лица местного самоуправления обязаны дать пись­менный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Порядок и сроки рассмотре­ния обращений граждан в органы местного самоуправления устанав­ливаются законами субъектов Федерации и принимаемыми в соответ­ствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Проанализируем положения Закона Республики Саха (Якутии) от 3 ноября 1994 г. «О порядке рассмотрения предложений, писем, заявлений и жалоб».

В соответствии с указанным Законом органы местного самоуправ­ления, как, впрочем, и государственные органы, общественные объе­динения, предприятия, учреждения, организации, обязаны: вести ре­гистрацию как письменных, так и устных обращений; объективно, все­сторонне и своевременно проверять все обращения; отменять или изменять не соответствующие законам или установленным фактам решения, давать необходимые указания и принимать меры к их испол­нению, пресекать неправомерные действия; обеспечить восстановле­ние нарушенных прав, реальное исполнение принятых решений, а также мер по предотвращению нарушений законности; письменно со­общить автору письменного обращения о результатах рассмотрения и существе принятого решения, давать ответ на доводы, ссылаясь на нормативные акты, на основании которых принято решение, в необхо­димых случаях разъяснить порядок обжалования, возвращать принад­лежавшие заявителю документы. Ответы на обращения, рассмотрен­ные органами местного самоуправления, даются председателем (заместителем председателя) выборного органа муниципального об­разования (его заместителями), иными должностными лицами, пра­вомочными принимать необходимые решения. Ответы на обращения, не требующие дополнительной проверки, даются в срок до 15 дней. Решения по обращениям принимаются и заявителям даются ответы в срок до одного месяца, если законодательством не предусмотрены более короткие сроки. В исключительных случаях рассмотрение письма или жалобы приостанавливается на срок не более трех месяцев, о чем руководитель сообщает автору обращения. Должностное лицо, получив обращение, решение по которому должен принять иной орган или руководитель, в том числе вышестоящий, обязано направить это обра­щение по принадлежности, если обращение отвечает формальным требованиям, или возвратить в 10-дневный срок с разъяснением при­чин оставления письма без рассмотрения.

За нарушение должностным лицом местного самоуправления по­рядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы ме­стного самоуправления законом субъекта Федерации устанавливает­ся административная ответственность.

Правотворческая инициатива граждан. Природа такой инициати­вы схожа с законодательной (нормотворческой) инициативой. Она представляет собой право граждан в установленном порядке возбуж­дать перед органом, должностным лицом местного самоуправления вопрос о рассмотрении и возможном принятии ими в рамках их ком­петенции нормативного (индивидуального) акта.

С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, уста­новленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициа­тивной группы граждан устанавливается нормативным правовым ак­том представительного органа муниципального образования и не мо­жет превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В случае отсутствия норматив­ного правового акта представительного органа муниципального обра­зования, регулирующего порядок реализации правотворческой ини­циативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществ­ляются в соответствии с Законом от 6 октября 2003 г.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должност­ным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае, если принятие муниципального к правового акта, проект которого внесен в порядке реализации право­творческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа. Мотивиро­ванное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Публичные слушания. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муници­пального образования, главой муниципального образования по ини­циативе населения, представительного органа муниципального обра­зования или главы муниципального образования могут проводиться, публичные слушания. Публичные слушания, проводимые по инициа­тиве населения или представительного органа муниципального обра­зования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования — главой муниципального образования. На публичные слушания долж­ны выноситься: 1) проект устава муниципального образования, а так­же проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проекты планов и программ развития муниципально­го образования; 4) вопросы о преобразовании муниципального обра­зования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний опреде­ляется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального обра­зования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципаль­ного правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публич­ных слушаниях жителей муниципального образования, опубликова­ние (обнародование) результатов публичных слушаний.

Общественные объединения. В рамках корпоративного само­управления на местах значительна роль общественных объедине­ний. Они являются важным каналом экспериментирования в облас­ти поиска и отработки новых форм самоуправленческой активности населения и существенным источником информации о проблемах, запросах жителей. Общественные объединения — не просто одна из форм заявления потребностей, интересов граждан, но и средство, выявляющее степень значимости, важности подобных запросов. Иными словами, они позволяют не только фиксировать какое-либо явление, но и определять его качественную сторону, интенсивность.

Деятельность общественных объединений позволяет определять уровень волевого подкрепления заявленных потребностей, интере­сов, ценностных ориентиров, что дает возможность государствен­ным и местным органам судить о степени притязаний жителей, сле­довательно, более объективно видеть картину наличных социальных устремлений, правильнее соотносить последние между собой при принятии управленческих решений. В то же время общественные объединения могут использоваться органами местного самоуправле­ния как средство доведения важной информации до населения. Ин­формируя общественников, органы власти тем самым интенсифи­цируют, углубляют и расширяют информационные контакты с на­селением в целом.

Кроме того, общественные объединения — это не только средство информирования граждан, выявления проблем, но и важное средство разрешения данных проблем, самореализации гражданами собствен­ных запросов. Для органов местного самоуправления общественные объединения являются дополнительным (по отношению к самим се­бе) средством удовлетворения запросов людей. В отмеченном плане велика роль самодеятельных организаций, работающих в сфере актив­ности исполнительных органов самоуправления. В советский период данные формирования были многочисленным и наиболее организо­ванным отрядом общественных объединений. Так, с 1978 по 1984 гг. общее число добровольных народных дружин, товарищеских судов, пожарных дружин в масштабах СССР составляло около 656 тыс., в них действовало 13 млн 960 тыс. человек. К 1986 г. в них состояло примерно 18 млн 786 тыс. человек. Возможно, вышеприведенные, цифры не совсем точно отражают реальное состояние общественного движения тех лет, однако они все же свидетельствуют о масштабном привлечении органами власти к своей деятельности сил общественно­сти. К сожалению, с конца 80-х гг. самодеятельное движение, на мес­тах, задействованное в сфере удовлетворения общественных нужд, по­шло на убыль. Органы власти перестали во многих местах опираться на организованную самодеятельность людей. И лишь в последнее вре­мя наметилось движение по восстановлению прежних форм работы с населением. Безусловно, общественники не должны подменять работников местного аппарата власти, муниципальных и иных предпри­ятий, организаций. Самодеятельные организации населения должны работать не вместо органов местного самоуправления и их служб, а вместе с ними.

Общественные объединения много могут сделать для.активизации личности, социализации ее интересов. Это один из каналов контроля со стороны населения за деятельностью государственных и местных органов, политических структур. Наконец, необходимо отметить при­сущее всем объединениям качество представительства. Они представ­ляют интересы своих членов (участников) и тех групп населения, взгляды которых пытаются формулировать и выражать. И в этом сво­ем качестве могут принимать посильное участие в представительном управлении, в том числе в процессах местного правотворчества и ме­стных выборов.