Конституційно-правові основи місцевого самоврядування.

1. Виникнення поняття місцевого самоврядування. Теорії місцевого

самоврядування

Поняття місцевого самоврядування виникло після проголошення

Україною незалежності на основі радянського будівництва як організації і

діяльності системи рад. Радянське будівництво в умовах соціалістичного

періоду розвитку Української РСР автори розглядали по-різному. Існувало

два основні підходи до розуміння радянського будівництва. Так, Г.В.

Барабашев і К.Ф. Шеремет вважали радянське будівництво галуззю

державного будівництва.

Інший підхід представлений поглядами авторів підручника "Советское

строительство" за редакцією професора А. О. Безуглова. Ці автори визнавали

державне будівництво галуззю соціального управління.

Щоб дати визначення системі правових норм, які регулюють місцеве

самоврядування в Україні (муніципального права) як галузі державного чи

соціального управління або підгалузі іншої галузі права, необхідно з'ясувати

суспільні відносини в цій сфері. З'ясувати, чи регулюються вони нормами

права (конституційного і адміністративного), чи всією системою соціальних

норм. З цією метою слід зрозуміти сутнісну природу найважливішого

суб'єкта місцевого самоврядування - територіальної громади і характер

влади, яка реалізується місцевим самоврядуванням безпосередньо і через

систему органів. Треба відповісти на запитання, чи здійснює територіальна

громада та її органи публічну владу, відмінну від державної, чи її

повноваження та функції перебувають у межах державних? Однозначної

відповіді на це запитання у теорії місцевого самоврядування поки немає.

Є два розуміння місцевого самоврядування - державницьке і громадське.

В основі державницької теорії лежить ідея децентралізації державної

виконавчої влади, що полягає в делегуванні певної частини державних

повноважень територіальним громадам. Стосовно центральних і місцевих

органів державної влади місцеве самоврядування має лише певну правову,

організаційну й фінансову основи. З цих позицій місцеве самоврядування

розглядається як здійснення державних функцій за допомогою недержавних

суб'єктів. Такі органи місцевого самоврядування повинні діяти за принципом

"дозволено лише те, що передбачено законом". Ця теорія, започаткована в

магдебурзькому праві, поширилася в Європі і була втілена в Європейській

хартії про місцеве самоврядування.

Прихильники громадської теорії місцевого самоврядування розглядають

громади як самостійне джерело публічної влади. Влада згідно з такою

теорією належить не державі, а громадам як "муніципальна". Вирішуючи

питання місцевого значення, органи місцевого самоврядування мають діяти

за принципом "дозволено все, що не заборонено законом". В Україні

громадська теорія втілюється на базовому рівні (село, селище, місто). На

регіональному рівні поєднуються громадська і державницька теорії місцевого

самоврядування. Разом з тим повноваження місцевого самоврядування на

базовому і регіональному рівнях регулюються Законом України "Про місцеве

самоврядування в Україні".

2. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села

чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища і

міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах

Конституції і законів України. Воно здійснюється територіальною громадою

у порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи

місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі

органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні

інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Територіальною громадою називають жителів, об'єднаних постійним

проживанням у межах села, селища чи міста, які є самостійними

адміністративно-територіальними одиницями, чи добровільне об'єднання

жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Вони

реалізують такі функції:

а) управлінську;

б) установчу;

в) координуючу;

г) контролюючу та ін.

Діяльність органів місцевого самоврядування з реалізації своїх функцій

здійснюється за допомогою специфічних форм і методів як правових, так і

неправових. Під формами діяльності органів місцевого самоврядування

розуміють здійснення певних, передбачених нормативно-правовими актами і

практикою державного будівництва видів дій посадових і службових осіб

органів місцевого самоврядування, за допомогою яких реалізуються їх

завдання та функції у межах компетенції кожного органу. Названі форми

поділяють на: правові, організаційні й матеріально-технічні.

Правові форми - це такі види здійснення функцій, які тягнуть за собою

правові наслідки. До них належать:

- нормотворча;

- управлінська;

- правоохоронна;

- правозастосовна.

Організаційні форми на відміну від правових не спричиняють за собою

правових наслідків. До них відносять:

- регламентуючу;

- матеріально-технічну;

- ідеологічну;

- виховну.

Їх також поділяють на загальні, конкретні й внутрішньоорганізаційні;

організаторські; організаторсько-масові. Організаційно-правовими називають

форми, що практично склалися і закріплені нормативно-правовими актами.

До них відносять:

а) сесії;

б) засідання;

в) збори;

г) індивідуальну і колективну роботу депутатів та ін.

Методи діяльності органів місцевого самоврядування - це способи,

норми й засоби, що їх застосовують у межах визначених форм з метою

здійснення завдань і функцій цих органів, що зумовлені їхньою

компетенцією. Як і форми, методи названої діяльності поділяють на правові,

організаційні й організаційно-правові.

Правовими методами називають такі способи, прийоми й засоби, за

допомогою яких здійснюються нормотворча, правоохоронна та

правозастосовна форми діяльності органів місцевого самоврядування.

Організаційними методами є способи, прийоми й засоби, за допомогою

яких здійснюються відповідні форми організаційної діяльності органів

місцевого самоврядування. Організаційні методи залежно від напрямів і мети

діяльності державних органів поділяються на загальні й конкретні.

Організаційно-правові методи - це такі способи, прийоми й засоби, що

дістали закріплення у відповідних нормативно-правових актах (наприклад,

методи організації і перевірки виконання, інформаційного забезпечення,

підготовки, добору та розставляння кадрів та ін.).

Місцеве самоврядування в Україні здійснюють територіальні громади:

- сільські, селищні, міські ради;

- сільські, селищні, міські голови;

- виконавчі органи сільської, селищної, міської рад;

- районні й обласні ради, що представляють спільні інтереси

територіальних громад сіл, селищ, міст.

Муніципальне право тісно пов'язано з іншими галузями та підгалузями

права. Їх співвідношення визначається зв'язком між державою і правом.

Зв'язок місцевого самоврядування з правом характеризується тим, що:

а) правові норми закріплюють і регулюють відносини організації і

діяльності органів місцевого самоврядування;

6) самі органи місцевого самоврядування приймають правові норми, що

є джерелом права.

Перш за все муніципальне право пов'язане з конституційним та

адміністративним правом конституційним процесом.

Конституційне право - це провідна галузь права і законодавства, що

включає в себе систему правових норм і інститутів та нормативно-правових

актів, які закріплюють, регулюють та охороняють відносини народовладдя,

основи конституційного ладу України, правовий статус людини і

громадянина, територіальний устрій, систему державних органів і органів

місцевого самоврядування в Україні. Місцеве самоврядування покликано

логічно продовжити дослідження предмета конституційного права а саме, -

організацію роботи органів місцевого самоврядування.

Адміністративне право - це система адміністративно-правових норм, які

закріплюють, регулюють та охороняють суспільні відносини у сфері

державного управління, тобто підзаконної виконавчої і розпорядчої

діяльності органів держави, що спрямована на практичне виконання законів у

процесі повсякденного і безпосереднього керівництва господарським,

соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом.

Муніципальне право (яке вивчає способи й форми здійснення місцевого

самоврядування) досліджує організацію роботи органів місцевого

самоврядування.

Конституційне процесуальне право являє собою систему процесуальних

конституційно-правових норм, які закріплюють, регулюють та охороняють

порядок конституційних процесуальних відносин між суб'єктами.

Муніципальне право покликано логічно продовжити дослідження окремих

видів конституційного процесу, зокрема - законодавчий процес.

Муніципальне право взаємопов'язане з конституційним матеріальним,

процесуальним і адміністративним правом наступним чином:

а) нормативно-правовою базою;

б) спільністю окремих правовідносин;

в) процесом право реалізації вищезгаданої системи правових норм;

г) спільністю юридичної практики та ін.

Звідси випливає, що конституційне, конституційне процесуальне й

адміністративне право закріплюють, регулюють та охороняють суспільні

відносини органів місцевого самоврядування як між собою, так і з органами

державної влади, населенням та іншими об'єднаннями громадян. Система

конституційних процесуальних правових норм, що регулюють порядок

утворення і внутрішню організаційну діяльність державних органів і органів

місцевого самоврядування, їх завдання, функції, форми і методи їх

діяльності, становить підгалузь конституційного процесуального права.

Отже муніципальне право - це галузь права України, що закріплює,

регулює та охороняє організацію і здійснення місцевого самоврядування,

порядок утворення і функціонування органів місцевого самоврядування щодо

здійснення ними керівництва господарським, політичним, соціальним,

культурним та іншими сферами життєдіяльності певної територіальної

громади.

Конституційною основою місцевого самоврядування є матеріальні й

процесуальні конституційні норми та інститути, що закріплюють порядок

організації і функціонування органів місцевого самоврядування, а також

процесуальні конституційні правовідносини, що регулюються названими

нормами.

Конституція України закріплює принцип поділу влади в Україні па

законодавчу, виконавчу і судову. Крім системи законодавчих, виконавчих і

судових органів, Конституція України визначає державні органи, які

забезпечують реалізацію стримувань і противаг між вищеназваними

органами держави чи забезпечують виконання окремих функцій. Систему

таких органів становлять Президент України, Генеральний прокурор

України, Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради України з прав

людини, Рада національної безпеки і оборони, Вища рада юстиції.

Конституційні процесуальні норми, що закріплюють порядок утворення

та функціонування системи названих державних органів, об'єднуються і

утворюють відповідно початкові, головні й загальні конституційні

процесуальні інститути. Загальними конституційними процесуальними

інститутами місцевого самоврядування є об'єднання правових норм,

початкових і головних інститутів, що регулюють організацію та діяльність

конституційних органів місцевого самоврядування. Об'єднання двох і більше

таких інститутів, предметом регулювання яких є порядок утворення і

функціонування системи органів місцевого самоврядування, становлять таку

галузь права - як муніципальне право.

В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування,

конституційний статус якого закріплено у розділі XI Конституції України.

Загальні засади місцевого самоврядування в Україні визначаються окрім

Конституції України чинним Законом України «Про місцеве самоврядування

в Україні», іншими законами про місцеве самоврядування, система яких

перебуває у стадії свого становлення, та такими, як про це зазначається в

Законі, не повинні суперечити його положенням (ст.24). Крім цього,

відповідно до ст.9 Конституції України частиною національного

законодавства про місцеве самоврядування слід також вважати Європейську

хартію місцевого самоврядування, згода на обов’язковість якої надана

Верховною Радою України через Закон України від 15 липня 1997 р. «Про

ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування».

Згідно Конституції України (розділу 11), місцеве самоврядування є

правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у

сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно

вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів

України. Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та

Севастополі визначаються окремими законами України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в

порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи

місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі

органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси

територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Питання організації управління районами в містах належить до

компетенції міських рад.

Права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку.